基于鄉村振興戰略的農村公共服務改善研究
——以山東省泰安市為例

孔鈺瑩，楊永淼

（山東農業大學 山東，泰安 271000）

習近平主席在黨的十九大報告中指出，農業農村問題是關系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農”問題作為全黨工作的重中之重，實施鄉村振興戰略。其中，農村公共服務建設是落實鄉村振興戰略的重要支柱之一。農村公共服務建設作為農民的基本民生需求，是構建和諧社會和建設社會主義新農村的重要內容，是廣大農民群眾當前最亟待解決的問題之一。

農村公共服務是指為滿足農業生產、農村發展和農民生活共同需要，為農村居民公眾利益服務的事務，是農村經濟系統重要組成部分。本文依據2019年山東省泰安市實地調查農村公共服務狀況的數據，分析當前農民有哪些在農村公共服務方面的需求尚未得到滿足，農村公共服務供給制度的現狀以及如何補足供給短板，優化服務，進一步精準提高農村公共服務供給質量，創新資源整合機制,為泰安市下一步實現鄉村振興的工作部署，改善農民生產生活條件提出相關政策性建議。創建和完善農村公共服務供給機制體系，對于有效提供農村公共服務，進而有效縮小城鄉差別、有效緩解社會矛盾、實現鄉村振興具有重大作用和深遠的意義。

1 泰安市農村公共服務供求現狀

本文依據的是2019年的一份山東省泰安市實地調研的調查問卷，本次調查發放問卷320份，回收問卷308份，有效問卷288份，有效率為93.5%。共涉及泰安市的岱岳區、泰山區、肥城市、新泰市、東平縣、寧陽縣6個區(縣)，29個城鎮的87個村莊。調查主要涉及當前泰安市基層政府服務狀況，農村公共服務供給狀況、農民對農村公共服務供給的滿意度以及農民對農村公共服務需求的優先序等方面。被調查的288個農戶中，男性占比57.64%，女性占比42.36%。被調查者的年齡方面，61歲以上的占9.7%，51~60歲的占24.3%，41~50歲的占34%，31~40歲的占24.3%，30歲以下的占7.6%;被調查者的受教育程度分別為小學文化程度占15.28%，初中文化程度占45.49%，高中、中專或職高文化程度占30.9%，大專及以上文化程度占8.33%；被調查的家庭人均年收入中，0~2500元的占7.99%，2501~5000元的占28.82%，5001~7500元的占27.08%，7501~10000元的占20.14%，而10000元以上的占15.97%。

在本次調查問卷中，我們欣喜地看到泰安市政府在農村公共服務上工作取得了一定的成果，農村公共服務供給狀況不斷向好。在鄉村振興戰略的指引下，山東省泰安市農村基礎設施建設有了初步成效，農村公共服務建設程度也持續增高，獲得了農民群眾的較高認可。村民對于農村公共服務供給狀況的滿意度總體較高，越來越積極參與其中，農民的獲得感和幸福感愈強。但是我們依然應該理性的審視當前的農村公共服務供求狀況，找出尚且不充分不完善之處，加快補齊基礎設施和公共服務短板。

1.1 農村公共服務供給結構失衡，資源錯配問題較為突出

本文將農村公共服務分為以下三大類：第一，生產保障類，主要涉及農業生產基礎設施以及基本生活保障，例如農田水利設施、生活用水、電力、道路交通等。第二，生活服務類，主要存在于農民對于生活和從事農業生產的服務需求，例如，社會保障、農村治安、醫療衛生、義務教育等。第三，發展促進類，主要是滿足農民更高層次的的精神文化需求，以及優質物質資源享受，例如技術培訓、休閑文娛、就業促進。

將表1中呈現的農民對農村公共服務供給的滿意度和表2展示的農村公共服務需求的優先次序兩個表格進行比較，綜合進行剖析發現農民公共服務需求和滿意度次序之間，呈現出一定的反向關系。就業服務、醫療衛生、技術培訓、鄉村道路是農民對農村公共服務供給的滿意度最差的四項。但是在農村公共服務需求的優先次序中，醫療衛生、鄉村道路、社會保障、飲水質量、技術培訓、就業服務分別排列為農民需求優先次序的前六位。可以看出，農民最不滿意的醫療衛生、鄉村道路、就業服務恰恰是當前時期農民最看重的，最具有需求的。政府目前尚未針對這些迫切需求實現精準供給。

表1 農民對農村公共服務供給的滿意度排名

表2 農村公共服務需求的優先次序

1.2 農民對于建設農村公共服務體系缺乏話語權和參與感

在此次調查問卷中，對村中的公共服務有意見時，知道應該向鄉鎮政府的哪個部門反映的人數有只有47.92%，對鄉鎮政府的決策方式上近35%的村民認為鄉政府很少征求村民意見。近28%的村民認為對農村的建設發展有意見時，通過村委會向鄉鎮政府反映成效較差（見表3）。以上都體現了村民對于建設農村公共服務體系參與度和積極性有限。農民的需求和對新農村建設的建言獻策，尚未完全實現精準傳達。

表3 基層政府農村公共服務工作情況 頻數(人)比例(%)

2 泰安市農村公共服務供求體系問題的成因分析

2.1 農村公共服務體系現存問題

2.1.1 政府單一供給主體造成供需錯位 在當下政府在農村公共服務體系中，仍然占據獨一無二的供給主體地位，并且尚不存在其他成熟的供給方實現代替。在我國社會主義市場經濟體制的初期和農村經濟尚未完全成熟的20世紀，政府同時承擔公共服務生產者和提供者雙重責任。但隨著我國改革開放的漸至佳境，這一供給方式中種種缺陷逐漸顯現，首先表現在單向“輸血”供給，缺少良性競爭對手的比較，容易導致供給不完全、不充分；其次，確實存在著配置資源效率較低、成本和收益等多年不能保持平衡，甚至產生供求逆差。尤其是在供給過程中，帶有“計劃性”、“命令性”等特點，政府主要根據自身的管理部門決策者的供給偏好和本身所能供應農村公共服務的能力的水平進行“瀑布式”向下供給，所供給的公共產品與農民群眾的真實需求常常有一定的偏差，使有限的服務資源因為供求偏差無法實現有效充分的利用。

2.1.2 農村公共服務體系尚不健全 當下，泰安市政府對農村公共服務供給還不能做到高度精確。雖然經由新農村建設階段的蓬勃發展，農村公共服務體系在實踐中逐漸成型，但仍存在一定欠缺。首先，市縣兩級農村建設和發展缺乏農村建設發展藍圖，雖然提出了城鄉服務均等化，但是缺乏統一的設計和理念。并且因為城鄉差距的長期存在，使農村短時間內依然無法迎頭趕上城市居民所享受的公共服務的種類、質量、數量。有些農村服務項目供給還存在盲目性，服務真空和無效供給同時存在，使有相應的迫切需求的農民得不到理想的回應，從而使本身就相較有限的農村公共產品的供給效能更加低下。

2.1.3 基層政府管理制度落后 在此次調查問卷中，對“您認為目前鄉鎮政府存在的主要問題”的回答中有204人認為“工作方式方法欠佳”，56人認為“辦事程序不規范”，58人認為“忽視群眾意見”，16人認為“政務不公開”。由此可以看出農民群眾認為鄉鎮政府存在的主要問題在于工作方式、辦事程序上的問題。作為最貼近農民群眾的基層政府依然存在觀念陳舊，制度僵化等問題，這些都容易降低農民群眾對國家相關政策的認知度，對政府工作的滿意度，引發不滿情緒。

2.2 農民需求表達機制不健全致使農民需求不能精準表達

2.2.1 農民缺乏表達需求的有效渠道 伴隨著新農村建設的腳步不斷加快，農民的文化水平、自身素養、政治參與意識得到提升，對新型農村公共服務的需求有了新的覺悟，呈現出多種類、多層級、復雜性、個性化的特點。要實現農村公共服務的最優供給，政府要對農民的真實需求了然于心，否則有效農村公共服務供給就無從談起。然而，農民需求表達機制還未成形。農民話語權的不充分表達也是導致農民的需求不易被上級領導層發現，農村公共服務供求關系產生偏離度的一個重要原因。政府傳統自上而下的決策機制使決策渠道方向是單一方向向下的，而向上的反饋渠道較不順暢，有關部門不能及時聽到民意，沒有一個系統有效的農民意見和需求表達機制，使農民的意見不能及時表達。

2.2.2 農村內生動力不足以及自身局限性 大部分農民群體自身實力薄弱，家庭收入來源少、收入低，本次調查中人均年收入在10000元以下的被調查者占到84.03%。普遍還在追求最基本生活需求，維持家庭正常生活。大部分農民習慣于只做農村公共服務的接受方，存在一定的被動依從性，即政府提供什么樣的服務，就接受什么樣的服務。某些農民甚至對一些認為與自身利益無關的，或者不感興趣的農村公共服務抱有不置可否的立場。依靠基層農村自治組織自身的內部力量，組織生產公共服務的也是能力十分有限。從農民自身角度而言，作為小生產者，傳統小農思想依然存在，對集體行動熱情有限，他們往往關心的是自身利益而非公共利益，這也與農民群體平均文化水平不高有關，政治參與仍然具有短視性、局限性。

2.2.3 公共服務供給過程監督乏力 我國農村公共服務供給一直缺乏完善、系統的法律法規或者行政制度。無力監督各級政府部門提供公共服務的質量與數量，會形成一道監管真空地帶。同時，作為農村公共服務的接受者，農民群眾也不能充分的行使監督權。缺乏相應的監督機制，必然導致農村公共服務供給的各種缺陷和不足，這就不容易建立起健康的供給體系。農村公共服務供給體系的“裁判員”的缺位，會使政府難以評估效率和準確把握供給水平。

3 泰安市農村公共服務改善的政策性建議

3.1 針對農民的迫切需求進行精準供給

針對本次調查中農民群眾需求意愿強烈但滿意度低的公共服務，醫療衛生、鄉村道路、就業服務等，泰安市相關部門應抓緊落實到位，切切實實讓農民享受到。隨著經濟社會的發展，農民需求呈現出更多樣化，多層次的特點，政府部門應及時關注不同時期不同地域農民群眾農村公共服務需求的最新變化趨勢。例如表2中雖然農民進行優先次序排序時，位置靠后的是休閑娛樂、通訊狀況、廣播電視等，這些發展促進類公共服務有利于農民群體精神文化發展，農民傳統思維的轉變，促進社會的和諧穩定。所以政府在保障基礎設施及生活服務類的農村公共服務，發展促進類的公共產品同樣不可忽視。

3.2 創新農村公共服務供給制度，推進鄉村振興

要使泰安市農村公共服務的進一步發展，就要有創新精神。轉變思維，利用更先進的技術，創新現有的農村公共服務供給制度。首先，泰安市政府可以選擇和社會資本深入合作，扶植更多優質農村公共服務提供單位和個人。政府更加開明的態度和胸襟，提供寬松的市場環境，例如通過公開招標、競爭性談判等方式。政府通過妥善選取具備一定管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本，實現合作共贏。另外，加強政府相關數據平臺建設，確保農村公共服務的相關數據智能化管理。大數據平臺可以幫助政府精確提供公共服務，提供了技術支持和解決方案的可能性，實現公共服務供給的高精準性。“互聯網+公共服務”的實現，可以充分統籌調度各鄉村之間的現有的公共服務資源，實現富余資源有效流轉，互通有無。

3.3 加快建設科學的農村公共服務決策機制

泰安市政府需設立自上而下的決策落實和自下而上溝通反饋的雙向決策機制。呼吁農民也參與到關乎切身群體利益的相關公共服務決策，也有利于政府得到充分的反饋，對不完善的決策及時做出調整。基層政府要自覺建立科學民主的人、財、物的決策機制和管理機制。尤其是涉及村集體利益的重要農村公共服務的事項，要充分進行公平表決、民主協商。提高農民的組織化，建立農民協會，使單一農民個體需求通過合法的組織和渠道進行表達，讓這類組織成為協調政府和農民關系的橋梁。

3.4 建立農村公共服務績效的監督制度

農村公共服務建設，需要用適當的監督機制對泰安市政府農村公共服務供給績效進行測度和及時評價。可以形成以政府和農戶為主體的雙主體績效評價模式，對公共產品的供求進行績效分析和評價，實現有效監督。應根據泰安市各區縣的實際情況要建立靈活的、科學的評價體系，調整評價指標和權重分配，以農民群眾和政府為雙主體，及時評測農民的滿意度，及時跟蹤評估政府公共服務建設進程，及時公布相關項目，自覺接受農民群眾、各行各業人士、相關專業學者的監督。

3.5 轉變基層政府工作作風問題，創新管理體制和運行機制

作為與農民群眾緊密相聯系的基層鄉鎮政府工作人員，要牢記為農民服務的意識，積極向農民宣傳和講解國家和省級政府的相關惠農政策，讓有關惠農政策扎扎實實落實到農民頭上。相關基層政府工作人員除了堅持嚴格遵守黨政紀律，嚴格按照工作程序為農民辦實事、辦對事，還應時時刻刻虛心接受農民群眾的意見與批評，對農民群眾的建言獻策認真聽取，服務意識進一步提升，堅持農民群眾的利益無小事的工作態度。

4 結語

鄉村振興戰略提出以來，泰安市認真貫徹落實國家、省政府各項支農惠農政策。并立足本市地方實際情況，因地制宜，建立完善農村公共服務供給機制。向農村提供公共服務的過程中，進一步完善了農村公共服務體系，尤其是在教育、衛生、社會保障和公共文化體系建設方面已取得長足進步。但是我們應當理性的看到，當前在農村公共服務體系發展過程中依然暴露出一定的問題，尚有不足之處。在鄉村振興戰略的指引下，亟需補齊農村公共建設的短板，使農民群眾更加有幸福感。