鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的優(yōu)化路徑
——以特別法人制度的構(gòu)建為切入點

劉珉婧，段雯玥，吳翠婷

（華中師范大學(xué)法學(xué)院 湖北，武漢 430079）

1 引入

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略在黨的十九大報告中首次被提出，強調(diào)要將保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益和壯大集體經(jīng)濟(jì)放在我國現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)建設(shè)之首位。2020年底，習(xí)近平總書記在中央農(nóng)村工作會議上亦指出“深化農(nóng)村改革，加快推進(jìn)農(nóng)村重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革”。同時，2017起每年中央一號文件均涉及對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地位進(jìn)行明確的總指導(dǎo)性要求。可以看出，在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)村改革中，“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”這一基本載體是必不可缺的，其地位的確立對鄉(xiāng)村振興困境的突破有著巨大的影響。

2020年實行的《民法典》中關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人地位的規(guī)定，是新形勢下解決“三農(nóng)”問題的重要路徑，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)發(fā)展提供主要動能和途徑。因此，在特別法人制度構(gòu)建和范圍劃分的背景下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)中關(guān)于治理機構(gòu)的類型設(shè)置、人員構(gòu)成和權(quán)利行使等方面的規(guī)定，對于成員權(quán)制度的完善以及進(jìn)一步推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有理論和現(xiàn)實意義。

2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)糾紛

通過文獻(xiàn)收集和實地調(diào)研，現(xiàn)存的成員權(quán)糾紛可分為以下三類：

首先，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定作為基礎(chǔ)與前提，在標(biāo)準(zhǔn)和程序方面均存在問題。一是不同地區(qū)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不合理以及不穩(wěn)定。“戶籍制”雖然被大范圍的使用，但隨著農(nóng)村人口流動，單一、僵硬的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)已很難適應(yīng)新的形勢需要；二是有關(guān)成員資格的村規(guī)民約與國家強制性規(guī)定相矛盾，完全的村民自治將損害組織成員的權(quán)益；三是因缺乏有效監(jiān)督和制約，村委會有時會利用其特權(quán)作出與村民意志不符的決定，造成民主表決濫用。

其次，組織成員權(quán)的構(gòu)成存在的具體問題。一方面，現(xiàn)行對成員權(quán)做出解釋的法律法規(guī)分散且混亂，不同規(guī)定之間存在交叉重復(fù)，未能形成條理清晰的法律規(guī)范系統(tǒng)。另一方面，已有法律規(guī)范對成員權(quán)內(nèi)容規(guī)定不夠具體化，如對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定不明晰導(dǎo)致大量土地資源浪費；在程序性權(quán)利如參與管理、決策、表決權(quán)、知情權(quán)等方面，對于決議的程序以及參與管理、決策、表決權(quán)受到侵害時的救濟(jì)途徑等并未有明確規(guī)定。

最后，對于成員權(quán)的救濟(jì)，主要存在的爭議糾紛一是村委會解決糾紛途徑中，村干部政經(jīng)不分導(dǎo)致組織民主權(quán)利被剝奪；二是農(nóng)村土地承包機構(gòu)受案范圍狹窄導(dǎo)致糾紛得不到充分解決；三是司法途徑中管轄權(quán)和裁斷標(biāo)準(zhǔn)問題。

3 特別法人制度的設(shè)立

3.1 規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為特別法人

1982年《憲法》最早提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一概念，但對其內(nèi)涵及類型的界定始終是模糊不清的，且學(xué)術(shù)界也常無法厘清“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”與“農(nóng)民集體”“成員集體”之間的區(qū)別。為解決這一難題，黨中央自十八大以來出臺了一系列規(guī)范政策，均著重強調(diào)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法律地位的重要性。經(jīng)過了不斷的探索與討論，2020年我國《民法典》對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)地位的創(chuàng)新，不僅解除了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織“憲法上有法律地位，民法上無法律人格”的尷尬困境，而且穩(wěn)固地奠定了其民事主體資格，使農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織取得法人資格“有法可依”。特別法人制度的設(shè)立，既彌補了法人制度僅有兩類主體的適用空白，同時又向當(dāng)下我國市農(nóng)村集體土地制度改革、鄉(xiāng)村振興等供給私法援助，特別法人制度的實用性得到了強化。

除此之外，特別法人制度對成員權(quán)完善的重要意義也體現(xiàn)在以下兩個方面，其一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在法律定位的明確在一定程度上消除了集體土地所有權(quán)主體虛置的現(xiàn)象——強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖為實施主體，但農(nóng)村集體仍對土地以及以土地為基礎(chǔ)的權(quán)益享有所有權(quán)。其二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織治理結(jié)構(gòu)的不足也因其法人身份的確立得到了彌補，促進(jìn)組織和政府有關(guān)部門對集體土地的經(jīng)營管理和救濟(jì)途徑的完善，是推進(jìn)組織高效且規(guī)范運轉(zhuǎn)的一項有效制度供給。

3.2 特別法人制度下成員權(quán)糾紛的破解

3.2.1 以股份合作制解決成員身份的固定與流動矛盾 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的地域性，決定了其成員只能是特定范圍內(nèi)具有擁有該地戶籍、長期居住并且以該地域農(nóng)民集體所有的土地為生活保障等封閉性特征的農(nóng)民。然而，組織內(nèi)的成員并非恒定不變，成員因生育增加的人口、婚喪嫁娶、戶口遷移以及外出務(wù)工等因素均體現(xiàn)了成員變動性的特點，這也因此引發(fā)了許多糾紛——一些并未對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織做出貢獻(xiàn)、并未在該土地生活的人，卻因種種原因具有成員身份、享有成員權(quán)利。

農(nóng)民股份合作、折股量化政策的實施在一定程度上解決了上述糾紛，所謂折股量化，是指將農(nóng)村集體資產(chǎn)按股分配給集體經(jīng)濟(jì)組織成員的過程，而具體的分配方案可由特別法人制度下組織所制定的章程決定，具有自治權(quán)。成員以其所享有的土地所有權(quán)“出資”給集體組織，收回的股權(quán)可表現(xiàn)為對土地的經(jīng)營性收益的分紅和農(nóng)村土地的“三權(quán)”，這對農(nóng)村人口流動糾紛具有現(xiàn)實意義。經(jīng)過不斷的改革，如今的農(nóng)民可大致分化為“進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民”與“新型職業(yè)農(nóng)民”兩類，且前者的占比較大。但這一群體因工作長期離開農(nóng)村甚至在城市落戶之后，仍享有村民的權(quán)益，這不僅不利于保護(hù)進(jìn)外出務(wù)工人員的利益，而且土地權(quán)利的空置導(dǎo)致農(nóng)村土地利用效率的低下，使組織中的流動人口以及固定人口產(chǎn)生矛盾糾紛。在實施的股權(quán)量化后，成員權(quán)利與戶籍將不再一一對應(yīng)，有效解決農(nóng)村集體成員的流動所產(chǎn)生的問題，對保障進(jìn)城農(nóng)民的財產(chǎn)收益權(quán)、防止人走權(quán)失以及提高股東的積極性有重要意義。

具體而言，特別法人模式下的股份合作制賦予成員對其所持有的股份進(jìn)行處置的權(quán)利。雖然《民法典》體系化的安排把集體經(jīng)濟(jì)組織定位為新型法人，但在處置權(quán)的行使上仍可借鑒公司等法人的方式進(jìn)行。在組織內(nèi)部，股東之間可通過協(xié)商等相對自由的方式進(jìn)行股權(quán)的一般性轉(zhuǎn)讓，若成員的股權(quán)無人購買，贖回或增資配股等方式也可很好的促進(jìn)股權(quán)的內(nèi)部流轉(zhuǎn)，防止股權(quán)流失。對繼承而言，若繼承人是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其權(quán)利可不受限制的繼承；若不是，可給予本集體成員有時間限制的優(yōu)先購買權(quán)，如果無人行使該項權(quán)利，則可由本組織以不低于股權(quán)所代表的資產(chǎn)凈值回贖；在組織外部，在集體經(jīng)濟(jì)改革較為成功的組織中，股份的受讓人可以有限制地突破本集體范圍，有時甚至需要依據(jù)村民合意制定的章程，具有濃厚的合作社屬性。

3.2.2 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民自治組織的區(qū)分《民法典》明確將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與基層群眾自治組織一齊納入特別法人之列，這一規(guī)定是實現(xiàn)農(nóng)村“政經(jīng)分離”的主要手段。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的一項重要任務(wù)便是實現(xiàn)政經(jīng)分離——長期以來鄉(xiāng)村治理的支柱便是給予村民較大的自治權(quán)，農(nóng)村集體資產(chǎn)的實際管理大多掌握在村民委員會，其職責(zé)不僅包括履行公共服務(wù)，還會對村莊或社區(qū)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行管理。但隨著時間的遷移，“政經(jīng)合一”的村民委員會手中“權(quán)力”慢慢地得以積累，導(dǎo)致村委會與集體經(jīng)濟(jì)組織的職責(zé)劃分不清晰，不利于各方制衡，甚至一定程度上為貪腐埋下隱患。而法人化的集體經(jīng)濟(jì)組織的在職能上與村委會區(qū)分，享有獨立參與對外交易的權(quán)利，最大程度地保護(hù)成員的合法權(quán)益。除此之外，現(xiàn)代的特別法人制度有助于明確集體資產(chǎn)運營利潤所有權(quán)的歸屬，并對利潤分配程序進(jìn)行規(guī)范，有效避免村民委員會操縱經(jīng)營與分配而導(dǎo)致農(nóng)民利益受損的現(xiàn)象，村民轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄈ顺蓡T后，依法享有分紅權(quán)和知情權(quán)。與過去由集體所有權(quán)統(tǒng)領(lǐng)的農(nóng)村財產(chǎn)權(quán)制度相比，這一運行結(jié)構(gòu)將模糊不清的集體所有制明確為具體的“法人—股東”關(guān)系，增強了農(nóng)村利益分配的透明度與可行性，村民作為股東可對管理層行使監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而避免“政經(jīng)合一”現(xiàn)象的發(fā)生。

4 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人制度構(gòu)建的優(yōu)化路徑

盡管我國立法上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位的明確，在一定程度上解決了成員身份權(quán)益的僵化以及村委會與集體組織“政經(jīng)不分”的問題，但是《民法典》在此方面的規(guī)定僅是概括性、原則性和抽象性的。換言之，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度的構(gòu)建仍存有不足，亟待專門性的立法和具體措施來完善。

4.1 加快出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》

作為一項具有鮮明特色的本土化制度，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人制度獨立于大陸法系和英美法系，故很難從現(xiàn)有的制度和理論找來為我國相關(guān)立法提供直接的理論參考；此外，不同學(xué)者對該制度的存有多種不同的見解，導(dǎo)致我國《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織》的制定面臨著諸多的難題與挑戰(zhàn)。但為發(fā)展我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、壯大集體實力、解決組織資格認(rèn)定和成員權(quán)糾紛，制定一部《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》無疑是現(xiàn)階段立法者為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興最應(yīng)采取的舉措。

4.2 區(qū)別于一般法人的特別制度設(shè)計

在特別法人制度構(gòu)建后，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獲得了自由參與市場經(jīng)營活動的主體資格，很大程度的滿足了其現(xiàn)實需求。但由于相關(guān)制度與法律法規(guī)的不夠完善，當(dāng)下以股份制和股份合作制為導(dǎo)向的做法會引致很多與現(xiàn)行法律規(guī)定的沖突，亦存有傷及農(nóng)村集體所有制及其背后的社會主義公有制的隱憂。因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實無需一窩蜂地效仿以營利為目的的商業(yè)主體，進(jìn)行現(xiàn)代化股份制和股份合作制改革。從本質(zhì)和內(nèi)核上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依舊是民事主體，應(yīng)重點落足于對農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理。又因其作為集體土地及其他集體財產(chǎn)的管理者，地位類似于國資委，自身不應(yīng)該公司化，但可通過下設(shè)公司的形式參與市場活動，從而實現(xiàn)維護(hù)公有制、避免集體資產(chǎn)流失和成員股份流轉(zhuǎn)的多重目的。

4.3 是否實施“政經(jīng)分離”應(yīng)因地制宜

關(guān)于村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否應(yīng)該分開設(shè)立，即“政經(jīng)合一”或“政經(jīng)分立”問題，各界有不少聲音從功能、職責(zé)、定位等各方面論證兩者定位不同，應(yīng)該分開設(shè)立，且政經(jīng)不分也會給組織成員權(quán)的救濟(jì)帶了巨大的隱患。如果單從理論層面分析兩者的區(qū)別，其確實應(yīng)該分立，但這種純理論層面的結(jié)論在面對我國差異巨大的農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)實時，顯得過于單薄和理想化。我國因地域文化，即使同一個省份的農(nóng)村地區(qū)狀況也差異明顯，可謂是“一村一情”，這意味著用單一的理論推演結(jié)論去解決復(fù)雜且多樣態(tài)的農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)實問題，無疑會力不從心，且并非正確途徑。各地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的功能定位和表現(xiàn)形式都應(yīng)取決于各地需求，根據(jù)各地不同需求分類推行改革才是應(yīng)對之策。即便在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人化的背景下，仍有很多地區(qū)采用的是村委會主任和村股份經(jīng)濟(jì)合作社董事長（或社長）合一的模式，這也證明了無論改革與否，村社人員合一均有其必要性和合理性，硬性要求村社分立欠缺合理性基礎(chǔ)和現(xiàn)實基礎(chǔ)。