淺議秦州區退耕還林工程建設成效

錢猛虎

（甘肅省天水市秦州區林業和草原局 甘肅，天水 741000）

秦州區位于甘肅省東南部，是天水市委、市政府所在地。轄16鎮420個行政村，7個街道辦事處，43個社區居委會。全區行政總面積2442平方公里，總人口66.06萬，其中農業人口46.6萬。全區土地總面積280.93萬畝，其中林業用地101.08萬畝，占土地總面積的35.98%，有林地面積71.41萬畝，占土地總面積的25.42%，活立木蓄積76.23萬立方米，森林覆蓋率24.85%。

1 工程建設進展情況

秦州區自1999年啟動退耕還林試點工作，2002年被列為全省退耕還林工程14個重點示范縣區之一。自試點工作開展以來，得到了市、區黨委、政府的高度重視和大力支持，全區緊緊抓住西部大開發戰略這一有利的歷史機遇，把退耕還林作為西部大開發的切入點，圍繞“再造山川秀美新秦州”這一目標，在保證退耕農戶基本糧田的基礎上，按照“沿梁設帶、見坡退耕、逢溝治理、沿路植樹”的建設思路，堅持“統一規劃、合理布局、突出重點、注重實效”的原則，在全區各級各部門高度重視和密切配合下，在廣大退耕農戶的積極參與下，遵循自然規律、因地制宜，有計劃、有步驟地實施退耕還林工程，真正做到了實施一片，保存一片，致富一方。截至2019年初，累計完成省市下達我區的退耕還林工程建設任務72.9091萬畝，其中，退耕地還林22.4091萬畝（前一輪16.0919萬畝，新一輪6.3172萬畝），配套荒山造林47.6萬畝，封山育林2.9萬畝。共涉及全區16個鄉鎮，1個國營林場，430個行政村，農戶5.23萬戶15.07萬人，是我區林業生態建設史上直接對農業、農村、農民投資最多，群眾參與面最廣，老百姓得到實惠最大的建設項目。

1.1 歷年工程任務完成情況

1999年完成2.69萬畝，全部為退耕地還林；2000年完成2.1萬畝，包括退耕地還林1萬畝，配套荒山造林1.1萬畝；2001年完成2萬畝，包括退耕地還林1萬畝，配套荒山造林1萬畝；2002年完成11.0萬畝，包括退耕地還林4.5萬畝，配套荒山造林6.5萬畝；2003年完成20.5萬畝，包括退耕地還林3.5萬畝，配套荒山造林17萬畝；2004年完成1.3畝，包括退耕地還林1萬畝，配套荒山造林12萬畝；2005年完成7萬畝，包括退耕地還林2萬畝，配套荒山造林3萬畝，封山育林2萬畝；2006年完成1.7萬畝，包括退耕地還林0.4萬畝，配套荒山造林1.3萬畝；2007年完成2.5萬畝，全部為荒山造林；2008年完成1.3萬畝，包括配套荒山造林1萬畝，封山育林0.3萬畝；2009年完成1.1萬畝，包括荒山造林0.7萬畝，封山育林0.4萬畝；2010年完成0.9萬畝，包括荒山造林0.7萬畝，封山育林0.2萬畝；2011年完成荒山造林0.2萬畝；2012年完成荒山造林0.2萬畝；2013年完成荒山造林0.2萬畝；2014年完成1.2萬畝，包括新一輪退耕還林1萬畝，荒山造林0.2萬畝；2015年完成新一輪退耕還林2.0172萬畝；2017年新一輪退耕還林1.3萬畝；2018年新一輪退耕還林2萬畝。各年度任務完成情況分別占省市下達任務的100%。

1.2 工程建設質量

秦州區是一個多山的縣級農業區，山地占全區總面積的80%，人均7畝的山荒地是秦州最大的優勢。我區在開展退耕還林工程建設過程中，把質量作為整個林業工作的生命線和永恒主題，以嚴字當頭，從治本入手，以提高“四率”、確保造林質量為目標，把質量工作貫穿于林業建設的始終。

一是科學規劃，合理設計，嚴格執行《造林任務設計規程》，加強計劃管理和設計管理。在造林作業區的選擇上，以便于管理和施工相對集中的區域為主；在樹種的選擇上，堅持適地適樹，宜喬則喬，宜灌則灌的原則，以刺槐、落葉松、側柏、山杏等鄉土樹種為主；在林種的選擇上，按照全區森林分類經營方案，大力營造生態林。通過多年實踐，全區探索總結出了一些較為成功的模式和經驗，形成了按照因地制宜、適地適樹的原則，多樹種配置、多林種混交、喬灌草結全、整流域推進等各具特色的工程建設模式，科學指導全區造林作業設計，為提高造林質量提供了技術依據。

二是大力推行良種壯苗，加強苗木組織管理。在工程實施過程中，建立健全苗木組織管理制度，明確各類苗木等級標準，實行苗木分級制度，大量使用一、二級苗木造林。在苗木組織管理上，凡生態林苗木由區種苗站統一調運，經濟林苗木經區果業局驗收后方可用于造林。苗木除達到等級要求外，側柏等常綠苗木一律實行帶土球起苗，草繩綁扎，刺槐、花椒等裸根苗木一律實行泥漿蘸根、塑料袋包裝，苗木就近供應，隨起隨運，隨到隨栽，當天栽不完的就地假植。人工植苗造林過程中共中央重點推廣運用容器苗，采取訂單的形式與廣大育苗戶簽訂合同，使容器苗造林的使用率超過80%，為提高造林成活率，確保造林質量奠定了苗木保障。

三是依靠科技，精心施工，確保成活。為切實提高造林成活率和保存率，在施工栽植中積極推廣帶土栽植、泥漿蘸根、應用APT生根粉等先進科技成果，將科技措施納入了工程造林規劃，依靠科技支撐提高了造林質量。

2 工程建設成效

20年退耕還林，秦州區畫出一片片壯麗的美景，即擴大了全區的林草植被，改善了生態環境，增加了林地面積，提高了森林覆蓋率，又調整了農村產業結構，減少了坡耕地農耕面積，一定程度上改變了廣種薄收的局面，拉動了林業產業的發展壯大，從而大大增加了農民收入。現在，秦州區山嶺郁郁蔥蔥，山川大地的基調已經突現了由黃變綠的歷史性轉變。這是幾代秦州人夢寐以求的愿望，是秦州兒女用20年心血和漢水換取的重大成果。

2.1 生態效益明顯

退耕還林工程使我區林地面積、森林面積同步增長，林分結構和質量進一步優化，林木蓄積量逐年遞增，森林覆蓋率顯著提高，生態環境明顯改善，工程區水源涵養和遏制水土流失能力明顯得到加強。20年來，全區累計完成退耕還林工程面積72.9萬畝，林業用地面積凈增22.4091萬畝，森林覆蓋率逐年提升，達到24.9%。通過20年的退耕還林，“水不下山、泥不出溝、路不起塵”的良好氣候正在逐漸形成，水土流失的面積和程度在顯著減少和減弱，抗御自然災害的能力明顯得到了加強，生態效益十分顯著。

2.2 經濟效益巨大

退耕還林工程是“德政工程、民心工程”，20年來我區累計兌現退耕還林補助資金51496.36萬元，其中糧食折資和現金直補資金455652.59萬元，種苗造林費5843.77萬元，退耕農戶戶均經濟收入達0.98萬元，即增加了農民收入，開辟了新的致富渠道，又調整了農村產業結構，促進了農民脫貧致富，推動了農村經濟發展。一是栽植的部分高效經濟林已發揮經濟效益，且掛果后的經濟收入遠遠大于單產糧食的收入。通過大櫻桃、蘋果、梨等一大批適宜我區種植的林果產業，許多種植戶脫了貧致了富走上了富裕之路，同時提高了全區農民發展林果產業的積極性，促進了我區果品產業多元化、高效化發展。二是通過解放土地耕種勞動力，促進勞動力轉移，從事勞務輸出、手工業、果品加工業、運輸業、舍飼畜牧業等一大批產業的發展。實施退耕還林工程，對提高農民經濟收入極為顯著。

2.3 社會效益突顯

秦州區在20年退耕還林工程建設中，累計退出耕地22.4091萬畝，耕種土地面積的減少，促進農村勞動力轉移，帶動了種植業，舍飼畜牧業、果品加工業、商貿流通業、運輸業、手工業等一大批相關產業的蓬勃發展，不僅拓寬了林副產品銷售渠道，穩定了林農收益，拉動了農村經濟發展，而且消化了農村剩余勞動力，充分體現了退耕還林在調整農業產業結構、優化產業布局、改善經濟結構、增加農民收入、促進脫貧致富方面發揮的巨大作用。同時，通過退耕還林工程的實施和宣傳，農民群眾不僅從國家退耕還林補助中得到了實惠，而且感受到了生態改善給生產生活帶來的好處，生態意識明顯增強，實施退耕還林、改善生態環境的積極性空前高漲。各級黨委、政府更加注重生態建設，把生態建設與區域經濟發展緊密結合起來，大力發展綠色產業、環保產業、生態旅游等，從而形成了多種經營、各業共建、協調發展的新局面。

3 主要經驗做法

3.1 創新運作機制，實行工程項目管理

在工程建設過程中不斷強化工程建設全過程的質量管理，按照“統一規劃設計、統一質量標準、統一施工作業、統一檢查驗收、統一上圖存檔”的總體要求，在造林過程中嚴把設計關、種苗關、整地關、栽植關四道關口，造林的各個環節都按技術標準組織實施。針對全區荒造任務大的實際，在全面總結林業生態建設管理機制的基礎上，創新機制，加強管理，變行政推促和發動群眾造林為個體承包和合同造林。一是全面推行了專業隊承包造林，由林業局、專業隊、鄉鎮政府三方簽訂造林合同，明確各方的權利義務，實行公開招標，責任到人，組織多支專業隊開展整地和栽植工作，既解決了發動群眾造林勞力難以組織的問題，又通過專業隊驗收苗木進一步杜絕了等外苗、人情苗、劣質苗上山造林的問題，并通過嚴格執行合同和在資金管理上的報賬制，從機制上保證了造林質量。二是大力發展非公有制林業，不栽無主樹，不造無主林。我區非公有制林業起步較早，基礎較好，2003年以來，全區堅持落實“誰造誰有，合造共有”的政策，為各種林業經營主體創造公平競爭的環境，解放思想，用足用活政策，進一步明確明晰產權，樹立了放手發展民營林業的新思路；堅持給民營林業以國民待遇，落實退耕還林有關苗木補助政策，營造了民營林業發展的新環境；堅持引導各林場將荒山治理與育苗相結合，普及鄉土樹種，推廣容器育苗，實行林草、林藥、林菌間作多種模式，以創新機制創造了民營林業發展的新動力。

3.2 加強組織領導和技術服務，嚴格落實目標責任制

自工程開展以來，市、區黨委、政府高度重視退耕還林工程建設，把退耕還林工程建設列入重要議事日程，實行各級政府對退耕還林工程建設負總責，主要領導為第一責任人，分管領導為直接責任人制度。市、區、鄉各級政府層層簽訂目標責任書，建立健全行政領導和技術人員“雙軌”承包責任制，將各項目標任務細化分解到每一個領導和技術人員頭，把工程建設成效與各級領導干部政績和技術人員工資掛鉤，定期考核，兌現獎罰。林業局領導班子成員劃片負責，聯系鄉鎮和各基層林業站，基層林業站技術人員固定聯系鄉鎮，駐點服務，到鄉包村開展技術服務工作。在檢查驗收管理上，實行定點、定人和“誰檢查、誰簽字、誰負責”的工作責任制。各個環節上責任制的落實，將造林質量全過程管理充分落到了實處。2003年中共天水市委、市政府實行了林業生態建設“八項制度”，即嚴格執行政府目標管理責任制、技術承包責任制、工程申報管理合同制、種苗供應責任制、管護責任制、檢查驗收責任制、糧款兌現責任制和督察責任制，并對林業生態建設實行“一票否決”。通過各方面的共同努力，進一步推動了我區退耕還林工程的建設步伐，并取得了可喜的成績。

3.3 完善檔案管理，嚴格兌現政策

退耕還林工程檔案管理工作是退耕還林工程建設重要基礎工作的組成部分，是退耕還林工程管理的重要內容。做好退耕還林工程檔案管理工作，對提高退耕還林工程管理水平，確保國家政策兌現到位具有重要作用。因此，我區按照國家及省市有關檔案管理的文件精神，把檔案建立及管理工作作為工程實施的一項重要內容納入工程管理全過程，并制定印發了《秦城區退耕還林工程建檔手冊》，在檔案管理上，實行區、鄉鎮、村、農戶四級管理體制。由于我區對建檔工作高度重視，檢查驗收時將檔案規范與否作為衡量工程質量的重要依據之一，目前各級都有一套完整、規范、整齊的退耕還林工程檔案，并設有退耕還林專柜，委派專人進行管理。在完善檔案管理的同時，全區嚴格兌現退耕還林政策，取信于民，在退耕還林工程實施過程中，始終把落實政策、兌現補助，維護人民群眾利益放在首位，按照省市下達的計劃指標，對驗收合格面積，及時、足額地將各項補助發放到退耕農戶手中。

3.4 效益監測的開展，為工程管理提供科學的依據

自退耕還林工程建設開展以來，我區把效益監測作為衡量退耕還林建設成效的主要手段來抓。在沒有任何支撐費用的前提下，依托黃河水土保持天水治理監督局等單位，采取協作的形式，根據退耕還林實施情況，流域立地條件等因素在綜合考慮觀測流域的典型性、代表性及完整性等特征的前提下，最后確定以羅峪溝作為監測點，并抽調專人進行專項監測。監測工作采取典型農戶及典型地塊兩種方法，監測內容涉及退耕農戶人口、勞力、土地利用結構、土地生產率、投入與產出、生產生活消耗以及區域經濟的影響各方面，以此來監測評估退耕還林工程建設后的三大效益情況。

3.5 強化管理措施，嚴格落實管護責任

一是管護實行雙向目標責任制，即區政府與鄉鎮政府，鄉鎮政府與村民委員會簽訂目標責任書，將林木管護、火災預防、人畜破壞、病蟲害防治、毀林開荒、放牧等控制指標納入政府年度工作目標，作為政績考核內容；二是與所有涉及退耕地還林的農戶簽訂合同書，充分體現“誰退耕、誰管護、誰受益”的退耕還林政策，并以此靠實管護責任，落實政策兌現；三是完善管護設施，健全管護機制。在蒿背山、棱干梁、市區南北兩山等重要造林區域修建護林房。結合全面推行林長制工作，建立區、鎮、村三級林長組織體系，區、鎮建立黨委和政府主要負責同志擔任“雙林長”的工作機制，村級設立林長和副林長，構建以村級林長、專職護林員（草管員）、監管員（村監委會主任）為主體的“一長兩員”林草資源源頭管護架構，形成干群結合，全民護林的管護體系。在措施落實上，突出依法管護，由區森林公安局通過巡查辦案，震懾了犯罪，教育了群眾。在對護林員的管理上，把管護成效與報酬相掛鉤，靠實了管護責任。