韓國農田整治對我國丘陵山區宜機化改造借鑒與啟示*

吳萍， 曹光喬

(農業農村部南京農業機械化研究所，南京市，210014)

0 引言

2020年我國農作物耕種收綜合機械化水平達到了71%，小麥、玉米、稻谷三大主糧已經基本實現了機械化，但是不同作物、不同區域農業機械化發展還很不平衡，丘陵山區農業機械化整體發展水平仍然不高。據農業農村部農業機械化管理司的調查數據表明2019年我國1 429個丘陵山區縣農作物耕種收綜合機械化水平比非丘陵山區縣低33.87個百分點，假如所有平原縣農作物耕種收綜合機械化水平都達到100%，而丘陵山區縣農業機械化水平不提高的情況下，全國農作物耕種收綜合機械化水平最高也僅僅只能達到81.41%[1]，同時丘陵山區還是我國重要的糧食、油料作物、蔬菜瓜果，煙草等重要生產基地，據農業農村部南京農業機械化研究所丘陵山區農業機械化水平監測團隊2020年對全國100個丘陵縣4 905戶農戶的調研數據顯示，水稻、玉米、蔬菜、馬鈴薯和油菜的種植占比分別為19.64%、15.96%、14.54%、8.35%和7.30%，茶園、果園面積分別占比為6.48%和12.69%，可以看出茶園、果園兩者面積可以比肩蔬菜、玉米等大宗作物，這一比例也遠大于全國平均水平的1.80%和7.16%，因此沒有丘陵山區農業機械化就沒有我國農業全面全程機械化。

當前國內關于如何發展丘陵山區農業機械化問題，專家們大多數都認為需通過農田宜機化改造為大中型農機提供作業條件[2-4]。2018年國務院頒布《關于加快推進農業機械化和農機裝備產業轉型升級的指導意見》，該意見中也明確提出“重點支持丘陵山區開展農田“宜機化”改造，擴展大中型農機運用空間，加快補齊丘陵山區農業機械化基礎條件薄弱的短板。”山西、重慶等地近幾年探索性地開展了農田宜機化工作，使得農機作業基礎條件持續改善，打破了限制農業機械化發展基礎薄弱的瓶頸[5]。不過我國丘陵山區宜機化改造時間尚短，出臺的《丘陵山區農田宜機化改造工作指引(試行)》也相對比較簡單，對實踐指導作用有限。且在現行指導地方開展高標準農田建設的各項標準中，其參數更多從農藝角度出發，沒有充分考慮現代農機裝備技術的應用條件[6]，需加快建立健全丘陵山區農田宜機化改造技術體系[7]。而同為丘陵山區占國土面積的三只之二的韓國通過新村運動，經過30余年的發展，韓國農業機械化達到了先進國家水準[8]。韓國在農田整治方面的經驗做法能夠對我國丘陵山區宜機化改造提供重要參考。

本文通過文獻梳理對韓國宜機化改造背景、政策措施與成效等進行詳細闡述，并總結提煉出對我國當下開展宜機化工作的啟示。

1 韓國農田宜機化改造背景與農業機械化成效

韓國屬于多山國家，人多地少，山地面積占國土面積的67.2%[9]，2018年耕地面積僅為1 595 khm2，水稻是最主要的糧食作物，戶均耕地面積1.562 hm2，韓國農業也屬于小農體制下的家庭農業[10]。韓國統計局數據顯示，自1970年起，韓國農戶數從1 442萬下降至232萬，且65歲以上農戶占比從4.94%上升至2020年的42.5%，如圖1所示。在農村勞動力下降和老齡化加劇的背景下，農業產出沒有降低反而大幅度上升，農業勞動生產率從1970年的121韓元/h增加至2019年的16 912韓元/h，如圖2所示。在過去的50年間，韓國的勞動生產率年均增長率高達10.6%。這背后離不開機械化的發展，20世紀90年代末韓國水稻生產就已經基本實現機械化。1995年水稻生產機械化水平為82.9%，2000年水稻生產機械化水平為87.2%，自此韓國進入了一個基本實現機械化的階段，2018年水稻生產機械化水平高達98.4%，如圖3所示。

圖1 主要年份韓國農戶人口變化情況Fig. 1 Changes of farmers’ population in Korea in main years

圖2 1970—2019年韓國農業勞動生產率變動情況Fig. 2 Changes in agricultural labor productivity in Korea from 1970 to 2019

圖3 韓國主要年份水稻生產機械化水平Fig. 3 Mechanization level of rice production in Korea in main years

但是如果沒有以“新村運動”為契機的農田宜機化改造，也無法實現農業機械化的快速發展。“新村運動”初期，農業生產基礎改造是重點，包括田埂整理、耕地整理、農業用水設施、以及適宜農業機械化作業改造等。1972年韓國首次建立《農業機械化五年計劃》，以進一步促進農業機械的普及使用。當前韓國水稻機械化率已經很高，但是旱田農業機械化仍然不高，2019年旱田作物機械化率為60.2%。從其他作物不同環節機械化水平看，在防治和塑料覆膜環節機械化水平較高，播種環節的機械化水平普遍較低。部分作物的除草和收獲環節機械化水平不高，如土豆、紅薯、白菜、辣椒的除草機械化和蘿卜、大蒜和洋蔥的收獲機械化水平不高，具體見表1。其中重要原因是農田傾斜度較高，地塊面積較小、缺乏合適的機耕道路。根據2019年2月韓國農林畜產食品部最新發布的《第八次農業機械化基本計劃》，推動旱田宜機化改造(降坡、排水、整理區劃)是重點，同時需制定配套水田利用旱田作物栽培技術體系等。截止到2018年，韓國累計旱地整備118.5 khm2。為了更好地因地制宜推動宜機化改造，宜機化基礎設施建設事業自2020年轉移到地方實施，由地方自治團體自主推進。總體看，當前韓國旱田宜機化改造是提高旱田作物機械化水平、提高旱田農產品競爭力的重要措施。

表1 2017年主要作物機械化水平Tab. 1 Mechanization level of main crops in 2017

2 韓國農田宜機化改造主要措施

2.1 完善的法律法規體系

自1949年頒布實施《農地改革法》后，韓國自耕農比重大幅度提高，從1945年的13.8%增加至1965年的69.5%，韓國真正進入了小農經濟時代。1961年韓國頒布《土地改良法》，依法成立土地改良協會和土地改良協會聯合會，正式推進灌溉排水設施、農業道路、農田保護和利用所必須的設施新建、管理、變更等區劃整理；以及開墾、重建農田和設施、交換和分離土地、用水相關權利等土地改良事業。1968年制定《農地改革事業整理特別措施法》，依靠行政力量農地改革才算得以完成[11]。1972年頒布《農田保護和利用法》，建立農田保護制度；1975年12月對該法進行了全面系統性修訂。1986年又出臺《農地租賃管理法》，為了合理利用農地和提高農業生產率，制定了有關農地租賃及其管理事項。《農田保護和利用法》經過11次修改后于1994年被廢除。同年5月修訂《農地租賃管理法》，12月制定《農地法》，放寬了先前關于農田所有權和交易的規定，確定有關農地所有權使用和保護的必要事項，有效地利用和管理農田，從而通過管理的穩定和生產力的提高來增強農業競爭力并改善國民經濟。目前已經過56次修改，最新修訂于2020年2月，共由六章六十二條以及附則構成。最新修訂的內容主要包含耕地所有權的上限、耕地租賃合同期限、禁止開展土地利用活動、耕地改建通知、農田數據綜合管理等相關內容。2000年新實施的《農業和農村基本法》，在第三章第四節、第五節都涉及到“農田的保護和使用”、“農業生產基礎設施的維護”等有關農田改造相關內容。

為了更好地推動耕地整理，1990年韓國政府制定《農漁業發展特別措施法》，目的是以農水產業機構改善來提高農漁業生產力，通過設立公社、管理基金等規范化的組織來引導農民進行農業生產和發展，間接地提高農民農業生產管理能力。為了促進農業規模化經營，1999年制定《農漁村公社及農地管理基金法施行令》，設立韓國農漁村公社，并設立農地管理基金，實行農漁村整頓事業和農地銀行，綜合管理農業基礎設施，促進農業規模化經營，提高農業生產率。

為了加強土地利用，振興優良土地的地區發展，韓國于1992年12月實施《農業振興地域法》。農業振興地域包括完成施行或者正在施行耕地調整事業或農業基礎整備事業的地區，通過實施改造主體聯合并法人化后，將細碎土地集合成改造規模下限(平原是 10 hm2以上，中間地是7 hm2以上，山間地是3 hm2以上)之上，然后進行改造。總體而言，農業振興地區是按照地形(平原、中間地、山地)，以農業集團化與土地生產性為基準劃定的合適地域對象。

1994年韓國政府制定《農漁村整備法》，將耕地整治設定為農業生產基礎整備事業的一個項目，全面系統地實施以農業生產為基礎的養護工程，通過有效利用耕地和用水來提高農業生產率；該法最新修訂時間是2021年4月，其中涉及到農業生產基礎整頓事業的是該法第三章，包括農業生產基礎整備工作的實施、維護管理和農田換地、交換、分離、合并等46條條款。

2.2 完備的技術標準體系

為了全面統一管理農田整治標準，推進國家建設標準代碼化改編，韓國現已形成了13種農業生產基礎設施設計標準、12種農業生產基礎設施工程實施規范，18種韓國農漁村專門施工書。

韓國的農地整治事業主要是指農業生產基礎設施(包括耕地區劃、用水、排水、農路等)整備和耕地集中規模化的綜合整備事業，以提高高性能農業機械使用效率和高標準農田生產條件來整頓農地，進而提高農業生產效率和擴大經營規模。歷年來耕地整理事業都有完備的一套技術標準體系，見表2，適宜機械作業都是這些標準設計的重要考量因素。

表2 農地改良事業計劃設計標準修訂歷史Tab. 2 Revision history of design standards of agricultural land improvement business plan

根據最新的農業生產基礎設施設計標準，在耕地整理計劃中，一般可分為農區、圃區和耕區。土地區劃整理的形狀和大小根據以下幾個條件進行考慮：一是農業機械工作效率等技術條件；二是地形傾斜度及土壤等地理條件；三是強化地力、排水系統的修復條件；四是考慮社會經濟條件，即土地所有權狀況、耕作規模、集體化的可能性和換地的難易程度。一般來說，普通農田整理中長邊100 m，短邊30～40 m，面積為0.3～0.4 hm2，而區劃耕地的長邊和短邊都在100 m左右，面積為1 hm2。從農業生產基礎設施設計標準看，一般情況下，田塊的形狀以長方形為原則，但是在傾斜處可以考慮切線或者曲線。田塊大小主要從導入農業機械的工作效率、地形坡度、排水便利性等方面考慮，普通田塊標準形狀和大小見表3。

表3 普通田塊標準形狀和大小Tab. 3 Standard shape and size of ordinary fields

大區劃規劃耕地整理以傾斜度1/200以下的平坦地、排水通暢良好地區、耕地集體化和可通用的土地利用型農業地區為優先對象。傾斜度在1/200以下的平坦地區的形狀和大小以表4為基準。

表4 大型水田的形狀和大小Tab. 4 Shape and size of large paddy fields

2.3 高效的工作推進機制

根據最新修訂的《農漁村整備法》，農業生產基礎整備事業由國家、地方自治團體、韓國農漁村農社或土地所有者實施，所有的農業生產基礎整備實施計劃都必須告知土地所有權者，并經過三分之二農戶同意或者該地區受益面積的三分之二以上農戶同意。從圖4可以看出，除了由國家或者地方自治團體實施的農業基礎設施整備，韓國農漁村公社是農業基礎設施整備事業的主要主體，從預算申請、項目實施、項目報告都由農漁村公社負責，在整個事業實施過程中，涉及到的部門和主體也較少，這樣可以大大提高事業的推進效率。

而以宜機化改造為目標的農業基礎整備一般實施主體都是韓國農漁村公社，如大區劃耕地整理、機耕道擴建、農產品加工流通農路擴建及旱地整備等，地方補助100%，受益農戶基本不負擔費用。當農業基礎整備工作完成后，由農漁公社實施的實施一般轉移給當地自治團體進行維護管理。

整體看，韓國宜機化農田改造事業由農漁村公社負責實施，涉及的部門除了市(郡)、農林畜產食品部，整個項目實施過程效率較高。

圖4 農業基礎設施整備事業推進體系Fig. 4 Promotion system of agricultural infrastructure preparation

2.4 持續多年的大力投入

“新村運動”最初停留在基礎生活環境改善上，但從1973年開始將重點放在農業生產和提高農民收入上，重要內容就是建設農業基礎設施，主要是扶持農戶興建小型堤壩、橋梁、溝渠、整治農地、修筑農田道路等[12]。新村運動期間農民自發參加運動熱情非常高，農民負擔比重較大，1971—1980年新村事業的總投資為34 251億韓元(表5)。其中，農民負擔為16 912億韓元，占49.4%；政府支援金為17 339億韓元，占50.6%。在政府投資中，國家經費為4 887億韓元，占14.3%；地方經費為4 636億韓元，占13.5%；其余7 816 億韓元(占22.8%)為融資及其他機關支援投資。總的來說，政府實際預算的投資費用僅為27.8%。另外，農民負擔中現金占34.1%，勞動力占51.6%，材料占11.8%，土地占2.1%，其余占0.4%。可以看出，農民勞動力負擔比重最大，現金也超過了總額的三分之一(34.1%)[13]。

但是自1997年起，韓國的農田整治費用由國家承擔80%，地方承擔20%，受益農戶不承擔相應費用。從表6中看出，2013—2019年國家承擔的費用比例逐年增加，地方承擔的比例在逐年減少，農戶不承擔相應費用。

從韓國農林畜產食品部總支出(圖5)看，自2013年起，總支出呈現增加趨勢，但是農業鄉村總支出占農林畜產食品部支出的比重呈現顯著下降趨勢，從2013年的91.6%下降到2020年的48.6%，支出比重減少了近一半(46.9%)。

表5 1971—1980年新村運動資金投入情況Tab. 5 Capital investment of new village movement from 1971 to 1980

表6 2013—2019年農業生產基礎整備事業支出Tab. 6 Expenditure on basic servicing of Agricultural infrastructure in 2013—2019

圖5 2013—2020年農林畜產食品部支出與農業鄉村總支出Fig. 5 Expenditure of the ministry of agriculture, forestry, animal products and food and total expenditure of rural areas from 2013 to 2020

雖然農業鄉村總支出占農林畜產食品部總支出比重顯著下降，但是在農業鄉村總支出中，農業基礎維護支出比重有上升的趨勢，2013年農業基礎維護支出占農業鄉村總支出比重為16.9%，2020這一比重上升到20.1%，漲了3.2個百分點，具體見圖6。

圖6 2013—2020年農業基礎維護支出情況Fig. 6 Expenditure on agricultural basic maintenance from 2013 to 2020

綜上可見，農田整治等農業基礎維護支出一直是韓國農林畜產食品部支出的重點，且比例有增加的趨勢。在農田整治投入中，目前主要由國家承擔相當大部分的費用，農戶基本上不需要承擔相應費用。

3 韓國宜機化改造成效

韓國從20世紀70年代在全國范圍內開展“新村運動”，其中以宜機化改造為重點的農田基礎設施建設是建設初期的重點任務，將分散的農地集中化，不規則形狀的農田標準化，修建農道、灌溉及排水等水管理措施，并盡可能最大面積種植同一作物，利于農業機械作業。同時對不適合農作物生長的農地進行改良，提高地力。1970年初步設定耕地整理588 khm2，1980年又調整至706 khm2，1993年調整至902 khm2，1997年調整增至915 khm2(其中水田面積800 khm2，占全部水田面積的70%)。

截至2004年末，累計耕地整理面積為783.5 khm2，占目標面積的85.6%，參與耕地整理的地區數累計達到10 887個，具體見表7。

表7 40年耕地整理項目Tab. 7 40 years of cultivated land consolidation project

當前韓國農田改造的重點是水旱田通用化改造、大區劃耕地整理和農田綜合信息化改造等。根據2021年韓國農漁村社基礎設施事業部工作計劃，加強水利用體系重組，灌溉、排水、農道等基礎設施改造，以及良好的機械化耕作條件、營造便利的農田基礎條件是重點，具體見表8。可見，當前宜機化改造仍然是韓國農田改造的重要內容。

表8 2021年韓國農漁村社主要宜機化改造工程Tab. 8 Main mechanization transformation projects of Korean agricultural and fishing village society in 2021

如圖7所示，韓國歷經40多年的農田整治，耕地面積小于0.5 hm2和3 hm2及以上的農戶占比都有顯著增加，其中2019年耕地面積不到0.5 hm2的農戶有47.9萬戶，占全體農戶的47.5%；耕地面積超過3公頃及以上的農戶有7.7萬戶，占全體農戶的7.7%，較1974年增加了6.1個百分比。隨著農田通用化事業的實施，種植水稻的農戶比重有顯著下降，種植水稻的農戶比重從1985年的82.9%下降至2019年的39.1%；相反，種植蔬菜的農戶比重從1985年的6.5%增加至2019年的22.8%，種植果蔬的農戶比重從1985年的3.7%增加至2019年的16.9%。旱地作物機械化率得到了顯著提高，1996—2019年旱地農業機械化率年均增長率為1.7%，近20年的旱地作物農業機械化率從2000年的45.9%增加至2019年的60.2%。

圖7 主要年份不同耕地面積的農戶占比情況Fig. 7 Proportion of farmers in different cultivated land areas in main years

4 對我國丘陵山區宜機化改造的啟示

4.1 健全的法律法規政策體系是宜機化改造的重要先決條件

韓國于1961年頒布《土地改良法》，依法成立土地改良協會和土地改良協會聯合會，正式推進農地整備。為了更好推進農田改造，韓國還制定了《農田保護和利用法》《農地法》《農業和農村基本法》等一系列法律法規。特別是1990年韓國政府制定《農漁業發展特別措施法》，通過設立公社、管理基金等規范化的組織來引導農業生產和發展。為了推進丘陵山區農地改造，韓國于1992年制定實施《農業振興地域法》，對不同地形條件的農田進行改造。當前1994年制定的《農漁村整備法》是農田改造的重要法律依據，該法旨在全面、系統地整備農業生產基礎，提高農漁水產業競爭力。可見，在不同時期韓國的農田改造工作都能夠做到有法可依，并且根據農業農村內外部環境的變化，不斷修訂法律法規，如《農漁村整備法》自1994年起已經歷經93次修改，并且適時調整政策目標。

4.2 宜機化改造需要完備的技術標準體系

當前我國的宜機化改造主要依照《高標準農田建設通則》中的土地平整改造工程相關內容進行，但是由于高標準農田建設通則中對丘陵山區宜機化改造缺乏相關技術標準，導致很多改造過的高標準農田也無法完全適宜機械化作業。如重慶市農委的普查數據表明，已完成的高標準農田中大約只有30%能夠滿足宜機化要求。反觀韓國，現已形成了13種農業生產基礎設施設計標準、12種農業生產基礎設施工程實施規范，18種韓國農漁村專門施工書，其中適宜機械化作業是重點考慮因素，如在農業生產基礎設施設計標準KDS 67 50 10耕地整理計劃中第二節中專門提到“機械及設施利用計劃”。因此，我國應該盡快出臺完備的一整套宜機化改造技術規范、相應標準等。

4.3 宜機化改造需要政府的持續投入

從韓國的農地改造史看，20世紀70年代初的“新村運動”中農戶負擔較重，接近總費用的一半，其中現金承擔了約3成。自1997年后，作為公共工程的農地改造項目，受益農戶不再承擔相應費用。從2020年韓國農林畜產食品部的支出看，農業生產基礎維護支出占整個農業鄉村總支出的比重為20.1%，占比較高。政府是重要的農田建設投資主體。而我國自2004年以后高標準農田投入標準為22 500元/hm2，其中三分之一費用由地方政府承擔。但是當前丘陵山區宜機化改造實際單位成本為30 000～45 000元/hm2，因此仍需要持續加大投入。

4.4 宜機化改造是農業機械化發展的重要保障

從韓國的發展經驗看，農田整治是一項基礎工程，也是農業機械化發展的重要保障。隨著農田改造的推進，韓國種植結構也發生了較大變化，如蔬菜等旱作物種植面積逐年增加趨勢，而當前韓國的旱田農田改造也考慮到了良好的機械化耕作條件、營造便利的農田基礎條件是重點，進而提升旱作物農業機械化水平。