新形勢下礦產資源綜合利用監督管理研究

李文超，王雪峰，薛亞洲

(中國自然資源經濟研究院，北京 101149)

0 引 言

綜合利用礦產資源是我國礦業開發的基本方針之一。習近平總書記指出“要加強礦產資源勘查、保護、合理開發，提高礦產資源勘查合理開采和綜合利用水平”“要抓住資源利用這個源頭，推進資源總量管理、科學配置、全面節約、循環利用，全面提高資源利用效率”。在全面貫徹新發展理念和碳達峰、碳中和戰略的新形勢下，中國礦業需要堅持高質量發展，加快發展循環經濟，大力推動資源高效利用，不斷提升綠色低碳發展水平和能源利用效率。

在全新背景和要求下，作為國家統籌礦業發展轉型、促進高質量發展的重要方式和手段，礦產資源綜合利用監督管理需要自然資源主管部門與時俱進，提升監管能力和效能。因此，聚焦監管核心內容，探索監管新路徑，是新形勢下主管部門履行政府職能，提升管理服務能力的全新課題[1-3]。

1 研究現狀

礦產資源監督管理作為政府職能體現，國內許多學者對此進行了探討。曾凌云等[4]從礦業權出讓登記、勘查開采等環節對事前、事中、事后監管展開了研究，有針對性地提出了完善監管制度等改進礦產資源勘查開采監管的對策建議；曲俊利等[5]從對部分省份儲量管理工作進行實地調研出發，提出了完善儲量動態管理制度、建立儲量動態數據信息管理平臺等建議。“三率”作為礦產資源綜合利用的關鍵指標，相關研究多集中在指標科學性和操作性方面，曹進成等[6]以“三率”指標為基礎，完善了礦產資源開發利用水平評價指標體系。

通過相關研究可以看出，有關監督管理研究對象主要集中在礦業權市場、儲量監測等某一環節，或對礦業開發活動的監管，鮮少有從礦產資源管理者的角度出發，對礦產資源綜合利用環節及礦山“三率”監督管理的研究。本文聚焦于礦產資源綜合利用，結合國家能源礦產新形勢新要求，對綜合利用監督管理相關問題開展深入分析，旨在為主管部門加強礦產資源綜合利用監督管理提供支撐。

2 礦產資源綜合利用監管法理研究

作為用益物權的一種，采礦權是以一定范圍內的使用、收益為目的而在他人之物上設立的定限物權。由于自然資源具有不可再生性和稀缺匱乏性，因此《民法典》第326條規定：用益物權人在行使用益物權時必須按照法律規定，積極保護國家和集體所有的自然資源得到合理開發和永續利用，保護生態環境不受破壞。因此，國家監管礦產資源合理利用義務源于公民的用益物權合理開發和不受破壞的權利，國家監管義務是公民基本物權的保障。根據法理學權利理論，公民權利是國家義務的來源[7]。我國憲法規定，礦產資源屬于國家所有，即全民所有，這為公民可以依法要求政府對礦產資源合理開發利用進行監管提供了法理依據。

我國立法系統中并未有“監管權”的直接概念，但實際中通過法律條款的規定賦予行政機關以相應的監督權限和管理權限，即行政機關依據法律的明確規定,利用公權力直接限制市場主體的權利或增加其義務的行為。因此，監管本質上屬于行政權的一種，包含一定的行政立法權、調查權、處罰權和強制權[8]。2018年出臺的《國務院機構改革方案》賦予自然資源部全民所有自然資源資產所有者的職責，確定了礦產資源綜合利用的主要監管部門是各級自然資源主管部門。通過對《行政許可法》《礦產資源法》《礦產資源監督管理暫行辦法》等現行有效的法律法規和規范性文件的分析，梳理出礦產資源綜合利用監督管理內容主要有三類，見表1。

表1 礦產資源綜合利用監管內容清單Table 1 List of supervision contents for comprehensiveutilization of mineral resources

綜合以上分析可以得出，礦產資源綜合利用監督管理的實質是礦政主管部門對礦業權人節約和綜合利用礦產資源的法定義務的監督和指導，實現礦產資源資源屬性的最大化，避免國有自然資源資產的浪費和流失。

3 礦產資源綜合利用監督管理現狀和問題

3.1 綜合利用工作覆蓋面廣，但監管抓手不牢

礦產資源綜合利用工作涵蓋了勘查、開采、選別、廢物利用等環節，覆蓋面廣，但對應的管理也同時分散于不同部門，部門之間聯合監管效應難以體現。此外，綜合利用監管多依附于國情調查、儲量管理、綠色礦山、日常管理等相關管理工作，沒有獨立的綜合利用監管系統性工作，導致監管抓手多而不牢，散而不整[9]。

3.2 監管指標體系完善，但可操作性有待提高

截至目前，自然資源部制定發布了124個礦種“三率”指標要求，基本實現了全國在產礦山礦種的全覆蓋。但由于我國礦產資源賦存條件和開發利用條件復雜多變，“三率”標準制定過程中需綜合考慮多重因素，導致一些礦種的部分指標分類設計過于復雜。如鉛鋅礦地下開采回采率按照礦體厚度、礦石類型和品位分為27個指標，選礦回收率則按照礦石類型、構造類型、品位、細度分為144個指標。過于復雜的指標設計，對部分礦山尤其是專業技術力量不強的小型礦山，存在指標計算難度偏大、計算結果有偏差等現象[10]。

3.3 信用監管成效明顯，但監管數據質量有限

礦業權人勘查開采信息公示制度建立以來，成為礦產資源綜合利用監管依托的主要平臺，成效顯著。但目前平臺系統的指標數據之間核實糾錯功能尚不完善，加之“三率”等指標主要靠企業人員填報，不可避免會產生錯填、漏填等情況。此外，還存在部分礦山企業不夠重視，未能嚴格按照企業年度統計填報，導致最終公示數據有所失實。

3.4 監管體制相對穩定，但監管難度持續增大

我國礦產資源監管實行垂直管理體制，上級自然資源主管部門對下級自然資源主管部門進行指導、檢查和督促。但由于我國礦產資源開發利用保護情況復雜且專業性強，在當前監管體制下，監管人員與監管礦山數量相比嚴重不足，普遍存在任務繁重但人員編制明顯不足、專業人員占比低、專業結構不合理、缺乏技術支撐的問題。據初步統計，礦產資源監管人員縣均5.2人，專業人員僅0.8人，礦業活動較多的市縣級自然資源主管部門要監管上百座礦山，監管任務重，監管經費不足且波動較大。

3.5 配套政策初成體系，但實施效果不理想

目前，我國礦產資源綜合利用監管配套政策主要體現在約束、激勵和信用三類政策，鼓勵并指導礦山企業開展綜合利用。但現行政策體系對礦產資源綜合利用工作的鼓勵和引導力度仍不夠，在現行政策下，對于堅持貧富兼采、綜合利用資源的礦山企業稅負偏重。如目前僅有的充填采出煤炭資源減免50%資源稅的優惠政策(執行至2023年)，與充填開采額外增加的成本相比難以沖銷，大規模推進充填開采的應用，亟待力度更大的減稅退稅優惠政策[11-12]。

4 礦產資源綜合利用監管思路和建議

4.1 開展綜合利用水平動態調查和監測，穩定監管抓手

一是按照“政府主導、部門聯動”的原則，完善各部門相互配合的協同監管機制，有機銜接行業準入、開發管理、環境恢復保護等部門職能，健全礦產資源監管長效機制，切實加強和改進監督管理水平。二是建立全國性礦產資源綜合利用水平調查監測制度。圍繞“三率”、動用儲量等礦產資源綜合利用關鍵指標，建立系統可行的方法制度和標準規范，動態掌握綜合利用家底和水平，為政策調整提供依據，提高資源保障能力。

4.2 深化動態跟蹤，完善科學的“三率”指標體系

一是按照節約優先和綜合利用的要求，結合資源賦存狀況和礦山生產實際，對“三率”指標的實施情況開展動態跟蹤評估，對于分類過細指標項過多的，優化簡化指標個數，調整指標數值，完善評價指標體系，增加可考核性。二是探索建立“一礦一指標”的考核評價機制。根據各礦山礦體構造與產狀、礦石類型與品位等資源條件和開采、選礦難易程度，在開發利用方案中做好論證，明確各個礦山的考核指標，實現指標易考核、可監管。在資源條件和采選難易程度發生變化時，進行科學論證后可調整“三率”指標并備案。三是將“三率”指標升級為國家標準，提升標準的操作性，鼓勵地方和企業根據區域社會經濟發展水平和資源稟賦條件，研究提出適合本區域的地方標準或企業標準[13-14]。

4.3 加強信用監管約束力，提升監管數據質量

一是將礦業權人的信用評價結果納入國家誠信體系，并建立企業負責人個人信用記錄，形成守信激勵與失信懲戒機制。二是完善礦業權人勘查開采信息公示系統建設，根據指標間邏輯關系研究增加系統糾錯功能。三是充分引入社會監督，強化責任意識，推進礦業領域誠信體系建設，通過異常名錄管理，推動企業高質量完成信息填報，提高數據質量。加強實地核查，合理確定核查礦山數量，加強數據核驗，強化“三率”指標的應用與監管[15]。

4.4 建強監管支撐力量，探索監管新技術

一是按照各級自然資源主管部門職責分工，根據實際工作需要，建立與任務相匹配、人員規模與專業結構較穩定的專業技術支撐隊伍，配備必要的監測裝備。二是探索大數據、互聯網+、遙感監測等科技監管手段，實現礦山采選關鍵數據實時獲取與分析；利用遙感監測、無人機攝影等手段，強化線索取證和數據核驗，實現對“三率”數據的比對、驗證、核實，提高監管效能。三是在現有礦山生產集控系統基礎上，建立全國礦山綜合利用監管平臺，并與稅務、交通等行業數據進行佐證，提高數據可核驗性和真實性[16]。

4.5 建立激勵約束機制，提高礦山企業積極性

一是擴大資源稅、環保稅、增值稅、所得稅等稅收優惠、財政支持、專項實施等財稅政策力度，提升礦山綜合利用礦產資源內生動力。二是完善先進適用技術推廣制度，鼓勵礦山研發和應用新技術新工藝。通過資金補貼、專項支持等多種途徑，提高企業以科技創新轉化提高“三率”水平的積極性[15]。三是對“三率”指標領先的礦山，提供行政審批便利服務，優先享受用礦、用地、財政資金補貼等各類優惠政策。對于“三率”不達標、浪費資源、破壞環境、數據造假的礦山企業，從嚴審批項目，限制其財政資金、土地、礦業權的申請，通過通報、約談、納入異常名錄或嚴重違法名單管理等方式，按照規定督促整改或懲戒[17]。