海洋空間資源承載能力視角下海岸帶規劃研究
——以舟山市為例

鄔梁超，黃歆然，李愛國，劉 賢，應詩瑤，郭建波，廖維敏，葉云

(舟山市自然資源測繪設計中心，浙江舟山 316021)

海洋空間是進行資源開發和經濟社會發展的重要載體，也是沿海地區實現可持續發展的重要戰略空間[1]。2011 年以來，隨著“浙江海洋經濟發展示范區”“中國(浙江)自由貿易試驗區”設立以及“發展藍色經濟，建設海洋強省”戰略的深入推進，浙江省對海洋資源的開發力度逐漸增強，海洋資源利用類型日趨多元化，港口、灘涂和岸線等稀缺資源與低效開發之間的矛盾日益凸顯，而舟山市作為浙江省海洋經濟核心區，問題尤為突出。海洋是重要的基礎資源，在為人類生產生活提供物質資料的同時，對區域生態系統發揮著不可替代的支撐作用，海洋開發與資源環境承載力之間的關系直接影響區域經濟和生態環境可持續發展[2]。2016 年，國家發展和改革委員會、國家海洋局等部委聯合印發《資源環境承載能力監測預警技術方法(試行)》[3](以下簡稱《技術方法》)，闡述了資源環境承載能力基本概念，采用統一指標評價體系對海洋空間資源進行評價。國內外學者通過構建資源環境評價體系，以底線思維為原則，分析超載成因，已成為科學布局海洋空間、產業的重要手段。張曉昱等[4]探究連云港沿海3 個縣市的承載力水平，并對超載因子提出對策建議；賈建軍等[5]對浙江省重要海洋資源及其承載力進行研究，并提出海洋資源開發利用建議；陳斌等[6]對山東省海洋空間開發保護現狀、問題及對策進行分析，并提出了對山東省海洋空間開發與保護的建議。以上學者均對海洋資源承載能力進行了研究并提出資源開發利用建議，但宏觀的從承載力視角出發，提出規劃視角的針對性資源保護與利用研究較少。2019 年，我國確立了新時代國土空間規劃體系框架，海岸帶規劃作為國土空間規劃的專項規劃，將海岸帶開發與保護提升至新的高度，將為陸海統籌和科學布局海岸帶生態、生產、生活空間劃定總體藍圖，為海域海島管理提供重要依據[7]。舟山作為海洋資源大市成為市級海岸帶保護與利用規劃國家試點，本文基于舟山市海域使用現狀，以《技術方法》中的指標參數和標準，探究舟山市海洋空間資源承載能力，客觀分析海洋空間開發利用存在問題，為海岸帶保護與利用規劃中開發強度與用途的管制提供針對性的參考，從而實現新時期海洋空間有序開發保護和頂層設計[8]。

1 基礎與方法

1.1 研究區域

本次研究區域為舟山市轄區范圍，舟山市位于浙江省東部，是我國第一個以群島設立的設區市，舟山市總面積22 200 km2，其中陸域面積1 278.4 km2，海域面積20 921.6 km2，海域面積占轄區面積90%以上。2011 年，舟山群島新區設立，確定了大宗商品交易、港航物流、臨港產業、旅游漁業等四大主導產業。近年來，隨著交通運輸、臨港工業等產業發展，舟山市海岸帶生態環境受到不同程度的破壞。

圖1 舟山市海域范圍及海洋功能區劃Fig.1 Marine function zoning at sea area level in Zhoushan city

1.2 研究指標體系和方法

1.2.1 海域使用結構多樣化指數

海域使用結構多樣化指數反應了區域內海域利用類型、方式的多樣化程度。國內學者通過區域用海類型數量和面積，運用Gibbs-Mirtin 多樣化指數研究我國海域使用結構[9-11]。具體公式為：

1.2.2 海洋空間資源承載能力

海洋空間資源承載能力是指區域內海岸線線性資源和近岸海域空間(海床、海底、海面)開發利用最大容量和最大限度，主要表征海岸線和近岸海域空間資源承載狀況，采用岸線開發強度、海域開發強度評價指標，分別反映海岸線和近岸海域空間開發狀況。

(1) 海岸線開發強度

海岸線開發強度主要體現為對海岸線的線性資源承載狀況。以不同長度的岸線利用類型及其對海洋空間資源的影響程度作為度量值，以岸線修測所調查的岸線長度為基準，構建海岸線開發強度指數(表1)：

表1 海岸線開發強度分級Tab.1 Shoreline development intensity classification

式中：S1為海岸線開發強度；lmi為第i 類人工岸線的長度(圍塘堤壩岸線、防護堤壩岸線、工業與城鎮岸線、港口碼頭岸線)，km；qi相應類型人工岸線對海洋空間資源的影響因子；li為評估單元內第i 類海洋功能區毗鄰的海岸線長度，km；wi為第i 類海洋功能區允許的海岸線開發程度。其中，qi、wi引用《技術方法》中核定指標和因子。

(2) 海域開發強度

海域開發強度主要體現為對海域空間資源(海床、海底、海面)承載程度。以不同用海類型的開發活動規模及其資源耗用指數為度量值，以《浙江省海洋功能區劃》（以下簡稱《區劃》）確定的海域開發利用允許程度為標準，構建海域開發強度指數(表2)：

表2 海域開發強度分級Tab.2 Classification of sea area development intensity

式中：S2為海域開發強度；ai為第i 類海洋功能區面積，hm2；hi為第i 類海洋功能區允許的海洋開發程度；si為第i 種用海類型面積，hm2；li為第i 種用海類型的資源耗用系數。其中，hi、li引用《技術方法》中核定指標和因子。

1.3 數據基礎

本次海域使用現狀數據采用自然資源部海域海島使用動態監管系統數據、舟山市現狀養殖調查數據、舟山市海底管線調查成果、2020 年最新遙感影像，航道現狀數據來源于寧波—舟山港總體規劃[12]等；海岸線數據采用2020 年舟山市海岸線修測成果的岸線矢量數據；縣區分界線、近海分界線、功能區采用《區劃》數據，根據《區劃》將舟山市海域劃分為定海區、普陀區、岱山縣和嵊泗縣4 個評價單元。

2 舟山市海洋空間資源承載能力評估

2.1 海域開發強度

2.1.1 舟山市海域使用現狀及結構

海域使用系指人類根據海域區位和資源與環境優勢所開展活動對海域的占有和使用[13]，包括對海域空間(水面、水體、海床和底土)的開發利用，以實測岸線向海一側項目用海體現。根據統計(截止2020 年12月31 日)，舟山市已確權用海項目面積25 001 hm2，未確權養殖、航道、海底電纜面積361 274 hm2，共占舟山所轄海域18.5%。其中：定海區海域使用率28.6%；普陀區海域使用率13.1%；岱山縣海域使用率19.3%；嵊泗縣海域使用率20.2%。舟山市海域開發利用活動主要集中于近岸線向陸一側之間海域，開發利用面積占總用海面積38%；近岸海域使用率由高到低以此為：定海區、普陀區、岱山縣和嵊泗縣。舟山市海域開發整體呈現北部以漁業、養殖為主；中部以臨港工業、城鎮建設為主；南部以旅游、漁港、船舶工業為主的格局，具體開發利用現狀如圖2 所示。

圖2 舟山市海域使用現狀圖Fig.2 Map of Zhoushan sea area use status

本文運用Gibbs-Mirtin 多樣化指數研究舟山市海域使用多樣化程度，海洋空間開發利用活動按《海域使用分類(HY/T 123-2009)》中9 個用海一級類和31 個用海二級類確定，具體統計結果如表3 所示。

舟山市海域使用類型齊全，發展規模均衡，多樣化指數0.85，整體多樣性較好，但是用海結構規模并不均衡，海域開發利用活動以港口用海和其他工業用海為主，分別占項目用海面積的32%和13%。舟山定海、普陀兩區用海結構均衡，其中定海區以船舶工業、電纜管道用海、港口用海為主，普陀區以港口用海、圍海養殖和漁業基礎設施為主，各主要用海類型占比接近；岱山、嵊泗兩縣用海結構略差，其中岱山縣其他工業用海占比超過39%，嵊泗縣港口用海占比超過50%。

2.1.2 開發強度

海域開發強度主要體現為對海域空間資源(海床、海底、海面)承載程度。以不同用海類型的開發活動規模及其資源耗用指數為度量值，以《區劃》確定的海域開發利用允許程度為標準，構建海域開發強度指數。依據《區劃》，舟山市海洋功能區齊全，除礦產與能源區外，其他均有涉及。其中農漁業區和海洋保護區面積較大，分別占海域面積的69.7%和11.9%，說明舟山市現海域功能以保障農漁業為主。近岸海域的功能區劃定則略有不同，以港口航運區為主，面積占比65.3%；從區域上看，定海、普陀、岱山均以港口航運區為主(嵊泗全縣均劃定離岸海域，未進行統計)，具體統計結果如表4 所示。

表4 舟山市海域開發強度表Tab.4 Zhoushan sea development intensity table

舟山市整體海域開發強度較大，全市海域開發強度均臨近超載，嵊泗縣開發強度最大，海域開發即將超載。經剖析海域開發現狀，主要原因和問題如下：(1)從確權數據分析，舟山市作為旅游城市、重要漁場以及近年來海洋經濟核心區，漁業基礎設施、港口碼頭、臨海工業以及填海造地等高資源耗用指數海域開發強度過大，其中港口用海、臨海工業用海、漁業用海分別占總確權用海面積32%、22%、16%，合計超過70%。(2)從實際用海數據分析，舟山市作為寧波舟山港重要組成部分以及長江入海口江海聯運重要樞紐，公共航道、錨地等占用了大量海域資源，約占舟山市海域面積15%。(3)從用海分布情況分析，漁業基礎設施、港口碼頭以及臨海工業均布置于避風良港、深水港區以及經濟產業區，產業呈極核式布置，例如舟山島西部和南部、岱山島南部和東部、泗礁山島北部和南部海域開發強度極高，部分區域已幾乎無可利用海域；此外，舟山市海域海底管線數量極多，全部位于舟山市海域管線300條[14]，占浙江海底電纜總數58%；但管線布置密集交錯無序，雖用海面積不大，但割裂了海域，極大的制約了錨地、重要交通基礎設施等用海布局。

2.2 海岸線開發強度

2.2.1 海岸線現狀

根據最新岸線修測成果，舟山市海島岸線總長2 778.98 km，其中有居民海島岸線長2 007.39 km，無居民海島岸線長771.59 km；目前已開發利用岸線469.86 km，岸線開發率約16%。具體開發強度如表5 所示。

表5 舟山市海岸線利用現狀表Tab.5 Zhoushan shoreline utilization status table

2.2.2 開發強度

海岸線開發強度主要體現為對海岸線的線性資源承載狀況。以不同長度的岸線利用類型及其對海洋空間資源的影響程度作為度量值，以岸線修測所調查的岸線長度為基準，構建海岸線開發強度指數。具體海岸線開發強度如表6 所示。

表6 舟山市海岸線開發強度表Tab.6 Zhoushan coastline development intensity table

舟山市海岸線開發強度均在可載范圍，從縣區使用強度來看，嵊泗縣使用強度最大，主要原因是嵊泗縣岸線體量較小，但漁業、交通碼頭等開發活動較多，從而造成岸線使用強度較大。從岸線使用類型來看，圍塘堤壩岸線、工業與城鎮岸線、港口碼頭岸線為主要利用類型，岸線占比超過85%，且利用較均衡，分別為29.1%、26.7%、29.7%；按縣區統計，定海區岸線使用強度最大的為港口碼頭岸線，占比約32%；普陀區岸線使用強度最大的為圍塘堤壩岸線，占比約41%；岱山縣岸線使用強度最大的為工業與城鎮岸線，占比約34%；嵊泗縣岸線使用強度最大的為港口碼頭岸線，占比約48%。

3 海岸帶保護與利用建議

根據《技術方法》，舟山市海域開發強度臨近超載，海岸線開發強度雖在可載范圍，但岸線使用模式單一、利用粗放，目前急需通過海洋空間規劃進行海域空間治理[15]。基于上述研究，建議以海岸帶綜合保護與利用規劃為視角，從提升舟山市海洋空間資源承載能力出發，進行海岸線分類保護、海域空間格局劃定與管控。

3.1 海域空間格局劃定與管控

基于舟山市海域開發現狀，舟山海域開發強度臨近超載，急需進行空間管控，筆者認為需通過海岸帶綜合保護與利用規劃，堅持海域空間多維管控，從海域使用準入、用海資源強度、生態影響底線等多方面對海域空間進行綜合管控，落實以下幾方面：(1)嚴控高資源耗用產業準入，控制漁業基礎設施、填海造地等高資源耗用產業，對該部分用海進行科學規劃和合理引導。(2)優化港口用海、臨港工業用海布局，目前，舟山市港口和臨海工業用海比例超過50%，應通過陸海統籌、以陸定海方式，引導賴水產業布局，合理利用港口資源，從而保障資源效益最大化。(3)基于生態保護劃定彈性和剛性空間，針對舟山自貿區、綠色石化和風電等清潔能源，在生態保護基礎上劃定彈性空間，對五峙山鳥類保護區、馬鞍列島和中街山列島海洋特別保護區劃定剛性空間，嚴格落實保護區要求。(4)選劃海底廊道區，舟山市海底電纜300 余條，嚴重割裂海域空間，需通過科學劃定廊道區、推動通信光纜共享共建、隨橋隧道等鋪設方式多樣化等統籌海底電纜管道布置。

3.2 岸線分類保護與利用

基于舟山市海岸線開發現狀，筆者認為，需從岸線精細化管理理念出發，通過海岸帶綜合保護與利用規劃，堅持海岸線分類管控、提高岸線使用效率、加強海岸線整治修復等進行綜合管理，落實以下幾方面：(1)對海岸線進行分類管控，劃定砂質、基巖等嚴格保護岸段；重點開發區工業、港口、漁業等優化開發岸段；探索岸線有償使用機制和岸線占補平衡模式。(2)優化岸線布局，舟山市岸線利用率最高的為港口碼頭，占比超過30%，需對港口岸線布局進一步優化，提倡單引橋多泊位方式高效利用岸線資源，額定港口吞吐量和岸線利用比例；盤活閑置和低效岸線，舟山市近年來因產業升級調整，存在部分修造船、傳統漁業和低效能港口岸線，應從區域需求、產業規劃、重點產業布置角度，重新對岸線定位進行布局，同時建立岸線使用退出機制和加強轉型升級引導。(3) 強化海岸線整治修復和岸線防災減災能力建設，針對舟山市岸線利用現狀，建立海岸線整治修復制度，嚴控自然岸線保有量；此外，針對舟山市海浪、臺風侵襲等風暴潮災害，劃定海岸線退縮線，提高防災減災能力。

4 結語

舟山市海域開發強度臨近超載，近岸避風良港、深水港區以及經濟產業區已幾乎無可利用海域，近海區域航道、錨地、海底管線用海密集無序；舟山市海岸線開發強度在可載范圍，但岸線開發利用以工業、漁業、港口為主，且利用方式粗放、低效。

筆者建議通過海岸帶綜合保護與利用規劃對海岸線、海域空間進行綜合管控。針對海域空間，建議進行多維管控，從海域準入、資源強度、生態影響等對海域空間進行綜合管理；在近岸海域，科學引導賴水產業布局，保障資源效益最大化；在近海海域，科學劃定彈性和剛性海域空間，協調多種用海活動布局。針對海岸線，建議實行分類管控；優化岸線布局，盤活閑置和低效岸線，提高使用效率；強化海岸線整治修復，落實海岸建設退縮線，提高海岸線防災減災能力。