新形勢下高校內部控制“六位一體”構建研究

楊彩虹 貴州經貿職業技術學院

引言

在國家政策對教育發展的重視和支持下，我國高等教育的辦學規模、權力都在不斷擴大，但隨之而來的是高校已有的制度建設無法適應新時代對高校完善內部治理提出的要求，因此高校內部控制的健全和發展也成了研究關注的熱點和重點。我國內部控制的發展和研究歷程相對于西方歐美發達國家時間較短，主要發展時間集中在近十幾年，尤其是2000年以后，發展較為迅速，我國初期內部控制的規范性文件主要是針對上市企業或者大中型的非上市企業進行，在2008年出臺了《企業內部控制基本規范》，該規范為大多數企業建設和實施內部控制標準提供了參考和依據，是我國建立發展內部控制的重要里程碑；隨著內部控制的建設和實施不斷深入，行政事業單位的內部控制也逐漸進入了人們的視野，規范行政事業單位的內部管理和控制，既是廉政風險防控的要求，也是我國財政體制不斷改革的要求，2012年《行政事業單位內部控制規范》的出臺，彌補了我國內部控制實施范圍的缺失，將行政機關事業單位也納入了進來，為規范行政事業單位的管理提供了支持；同時考慮到高校業務發展的特殊性，不同于一般行政事業單位，我國2016年出臺了《教育部直屬高校經濟活動內部控制指南（試行）》，該指南不僅適用于教育部的直屬高校，同時也為其他高校提供了實踐和應用的依據。

新時代背景下，高校在快速成長的同時，也面臨著新的挑戰。近年來，隨著高校資源規模的擴大，高校內部腐敗問題的頻頻發生，人們更加關注高校內部控制的現狀和問題，加上當前處于大數據、智能化、數字化和信息化的背景下，如何建設適應高?？焖侔l展的內部控制體系，是提高學校治理水平的制度保障和途徑。

一、高校內部控制內涵及意義

（一）高校內部控制的內涵

根據教育部制定的高校內部控制指南，高校內部控制包括實施、應用和評價三個方面的內容，不同于企業或者一般事業單位的內部控制，高校內部控制的實施和應用不只是保障經濟活動合法合規及正常運行，而是要結合高校的辦學目標和戰略規劃，以培養社會需求人才和發展科技研究為重點，以高校長期規劃和健康可持續發展為出發點，通過制定和完善學校的管理制度、規范業務內容和執行流程、預防和控制風險，來提升高校治理能力和治理體系的建設，從而實現高校的辦學目標和責任。

（二）高校內部控制的意義

提升高校治理水平。內部控制滲透著高校所有業務活動的方方面面，包括預算、采購、資產、基建、合同等各項業務流程等，有效實施內部控制，有利于明確各部門的工作職責和業務流程，實現各環節的有效聯動，保證內部控制執行的科學化、合理化、合法化、合規化。

降低風險。隨著目前高校涉及的經濟業務活動越來越復雜，通過有效運用崗位不相容控制、授權審批控制、預算管理控制、財產保護控制、會計系統控制等內部控制工具，能夠幫助分析經濟活動中的風險隱患，完善風險評估，及時應對處理降低風險，加強對高校預算管理、基建管理、人才招聘、采購、資金和資產管理等核心業務流程的管控，確保國有資金資產的安全性和完整性，實現內部控制科學有效地實施。

防范舞弊。內部控制是防控舞弊和違法違紀行為發生的得力工具，構建完善的內部控制體系有利于發現高?；顒又械娘L險和薄弱環節，及時進行整治和改進，高校要按照決策制定、執行程序和監督評價相互分離、彼此制約、反饋運用要求，重大事項由黨委集體作出決策，通過建設標準化、規范化的制度管理辦法，確保高校經濟業務活動符合法律法規，科學合理，不斷推進黨風廉政建設，確保權力運行的科學規范。

信息質量高。內部控制要求高校要貫徹落實內部控制信息公開制度，建立內部控制評價報告，定期公開相關信息，建立符合國家法律法規的內部控制信息披露機制，全面提升信息及時、真實、可靠、完整的質量，一方面有利于發揮信息公開對高校內部控制建設的自我評價和改善，另一方面有利于高校對自身經濟業務活動的規范約束和監督。

二、高校內部控制的現狀與存在問題

（一）內部控制重視不足

高校是依法承擔教育教學的組織機構，尤其是國家成立的公辦高校，國家財政對其有一定的資金撥付，管理層也是帶有職務的領導干部，認為高校和企業不一樣，內部控制是企業或者是上市企業才有的機制，因此對于內部控制的認識不足，雖然近幾年來，部分高校已經制定了相應的內部控制制度，但是大多數是只有制度形式，沒有得到有效執行。我國高校領導班子一般包括黨委書記、校長、多名黨委委員等，涉及高校建設發展的方向及重大事項由黨委來共同討論和決策，內部控制的建設和完善是高校管理中的重要事項，需要對學校的體制機制進行改革和投入成本，只有高校決策的權力主體各方共同提升對內部控制的認識、重視內部控制的建設、達成一致的目標，才能加強內部控制建設和實施執行的效果，共同推進內部控制體系的建設和完善。

（二）制度建設不完善

沒有規矩，不成方圓，科學健全的制度管理辦法是內部控制建設的奠基石，如果制度不合理、不完善、不貼合高校實際情況，就可能造成在執行中的脫節現象，業務運行的時候往往流于形式，或者為了制度而制度，為了流程而去補流程，業務運行沒有制度的保障，將導致業務存在一定的風險隱患。目前國內很多高校雖然已經對單位的經濟業務活動進行了整理和分析，形成了一套管理制度和辦法，但是在制度建設中往往會出現和學校實際相脫節、崗位職責不明確、業務流程連接不清晰、審批程序繁復、風險研判不準確、制度執行不嚴格等問題。

（三）未建立風險管理機制

高校屬于非營利性的機構，因此對于風險管理的意識比較薄弱，或者說僅有審計、財務等部門人員具有一定的風險意識，沒有建立相應的風險管理機制，來提前識別和應對風險，尤其是近幾年來的高校腐敗案件，很多是案件調查之后才發現風險點，往往是事中或者事后才進行處理，未能在事前將風險最小化，從而容易導致國家財產的流失，對學校的聲譽也造成了影響。

（四）監督效力缺失

高校監督的主力是紀檢部門，有的學校還設置了審計部門，但是兩個部門的職責范圍不一樣，并且獨立性也不一樣，因此不能對高校內控執行的各個方面進行有效的監督。而且高校監督部門缺乏相應的專業內部控制人員，一些高校的審計部門大部分是由財務人員來執行的，在內部監督的過程中就無法保證獨立性，也無法滿足當前高校內部控制建設的需求，從而導致監督效力的缺失。

三、高校內部控制體系“六位一體”的構建研究

根據高校內部控制現狀和存在的問題，本文在參考高校內部控制指南的內容基礎上，提出構建研究“六位一體”的內部控制體系，“一體”是指以黨風廉政建設為核心和主體，“六位”是指從環境、風險、控制、信息、監督、考核六個方面為路徑和措施，幫助高校建立健全內部控制制度，提升內部控制水平。

（一）加強高校黨風廉政建設為主體

加強高校黨風廉政建設是高校建設的發展方向，高校是高等教育發展的支柱，高校建設必須堅持黨的領導，高校黨委應切實抓緊、抓好、抓準、抓重對學校內部控制工作的責任，校長要統籌各職能部門具體落實學校內部控制各項工作。高校在建設內部控制體系時必須把高校黨風廉政建設貫徹于制度建設當中，營造良好的高校政治環境，才能更好地履行高校責任使命，不斷健全和完善高校權力運行的控制體系。

（二）創造良好控制環境

良好的控制環境是內部控制有效實施的基礎，高校控制環境包括校訓、文化、理念和組織結構，高校應確立明確的校訓文化，要符合學校發展理念和定位，讓教職工充滿認同感和信心，將有關教育法律法規作為制度和權力運行的標準，并從內部治理現代化視角著眼，從深化高等教育改革和高質量發展要求出發，結合學校的實際情況進行頂層設計，從而確保高校活動的合規合法和可行性。例如學校管理層要加強認識、主動作為，成立由高校黨委書記和校長共同擔任領導，行政管理部門、二級學院或者系部負責人擔任成員的內部控制領導小組，設立內部控制領導小組辦公室，將內部控制文件行文發布，明確內部控制的目標、原則和組織架構，明確高校內部關鍵部門，尤其是財務、人事、采購、基建、后勤、資產、科研等部門或崗位建設實施的職能權限，對高校內部控制工作進行梳理，切合學校的發展戰略和實際情況，優化制度內容，建立良好的溝通和反饋流程，形成對內部控制不斷完善和改進的長遠機制；同時成立內部控制監督檢查和評價工作小組，獨立于內部控制建設和實施的職能部門，對學校內部控制的運行情況開展常規性和專項性監督檢查，對監督檢查的結果進行評價和分析，對存在的風險和問題有針對性地提出整改建議，每年定期報告內部控制運行情況及其有效性，形成內部控制評價報告，對評價結果要及時反饋和運用，納入高校目標考核管理，和績效掛鉤，將評價結果和獎懲結果進行信息公開，接受學校全員的監督，從而搭建科學、合理、具有成效的內部控制環境，進一步保障內部控制在高校的運行中能獲得有效執行。

（三）制度建設規范化

控制活動的制度化和規范化，是完善高校內部控制的核心環節，控制活動的有效執行依賴于合理、合規、符合高校業務活動實際的規章制度的建立。任何單位沒有建立規章制度的前提，就無法利用制度來為活動的開展提供保障，高校在制度建設過程中應堅持內部控制實施的重要原則，確定相應的制度和程序，涉及核心業務活動。例如基礎設施建設、資金管理、資產管理等風險點集中的業務活動以及招生就業、人才培養、科研教學、人才招聘等其他業務活動，都需要納入制度的框架體系內，可以運用當前先進的智能化、信息化技術手段、結合大數據風險管理數據庫，將核心業務控制活動納入大數據管理中，形成制度明確、審批嚴謹、執行有序、監督有效、評價有用的機制，從而保證高校內部控制活動的有效實施和執行。

（四）大數據+風險管理機制

由于近年來高校腐敗案件的發生，讓高校管理層也逐漸關注和重視到了高校風險管理機制的重要性，高校風險管理是內部控制的重要元素，基于有效的風險管理活動，高校才能在開展日常財務管理、業務運行、科研教學等活動時，對各種決策的潛在風險和實施中事實風險進行識別、評估、分析和應對，從而避免和降低高校管理中的內部風險和外部影響。隨著信息化的不斷發展，高?？梢詰么髷祿順嫿▽W校的風險數據庫，運用大數據對高校的風險進行管理，例如針對高校風險聚集的基建項目、資金管理、采購管理、資產管理等數據進行充分挖掘，同高校業務運行相融合，打通高校在項目規劃、立項、招投標、竣工驗收、轉固、付款各階段的一系列工作，實現標準化、一體化的信息數據共享，避免出現各部門自成體系、數據來源不一、數據不可靠、數據對接不清晰的情形，通過一站式風險管理，有效識別高校核心業務和重要活動的風險點，提升識別和應對風險的能力，有效降低管理風險。一方面，高校管理活動中的人事、教務、學生、考核評價等業務活動可以利用大數據進行風險管理，來提升高校內部控制的風險管理的全面性和準確性；另一方面，可以創建違法違紀典型案件數據庫，鼓勵教職員工對警示案例理解領會和政策分析解讀，加強法律和規則意識，提升法律素質，為新時代高校從業人員有效踐行法律法規提供學習和討論的平臺。

（五）智慧校園建設信息化

高校要順應新時代信息化背景的發展要求，重視信息技術在高校的應用和實踐，依托物聯網信息技術，將涉及校園的日常業務管理、財務、教務、后勤、基建、安全、信息管理等多方面信息數據進行收集、分析和處理，構建集信息數據分析和應用的智慧校園系統，采用統一規則將數據清洗后實現標準化，利用專業的分工方法將整個一系列業務活動打通并連接形成一個閉環管理流程，實現數據有效匹配，為高校的業務活動創造平臺和資源的同時，也為科研教學和學生管理工作提供數據支撐，將學校各黨群機構、行政管理部門、二級學院或系部的業務流程統一嵌入到集成系統中，打破原有各信息技術系統之間的封閉孤島模式，促進校園管理業務的系統化和智能化，加強了各管理層級、各職能部門之間的溝通和交流，更好地提高內部工作人員以及整個機構的運轉能力，提高管理工作的效率和能力。在具體設計、建設和實施信息化時，系統設計開發人員和學校負責建設的員工雙方之間要加強溝通和交流，理解信息化的本質是為了適應社會技術發展的要求，應用現代信息技術幫助完善學校的工作流程和提升運營效率，減輕運營風險和成本，從而促進高校整體管理水平的提高和高質量發展的建設。切忌為了信息化而信息化，而加重了工作流程中的審批和程序，要關注到建設規劃設計的合理性和可行性，以當前現狀為基準，抓住業務流程中的痛點和難點，規劃出未來一段時間內的最優路徑。當然，隨著高校業務的發展和推進，信息化建設中的設計需要不斷地優化和更新，因此要結合實際、循序漸進推進智慧校園的信息化建設。

信息化建設的過程當中還應關注到信息數據的安全性和保密性，對相關系統的使用和操作應納入高校管理制度，成為完善內部控制體系的重要一環，在進行系統流程處理的時候，要定期對信息系統進行更新、維護和升級，及時進行風險評估和檢查，同時加強對信息系統操作人員的聘用、審核和培訓，尤其對能接觸到高校內部信息數據的工作人員實施嚴格管理，加強對機房和設備的安全管理，避免出現密碼泄露、密鑰丟失等情況，從而有效控制和降低信息化的安全風險。

（六）發揮多項監督合力

有效的監督執行是高校內部控制正常運行的手段，如果缺乏嚴格的監督制度，內部控制的有效性就會大打折扣，高校應交叉運用多種監督手段，外部和內部監督相結合，上級和群眾監督相聯動，及時發現和解決問題。要不斷創新監督手段多樣化，例如可以采取審計、巡查、檢查、問詢、談話等方式，創建大數據信息化監督平臺和渠道，推動監督工作的全方面、多樣化開展；要不斷擴大監督范圍全面化，除了關注高校管理層的內部控制活動，還應發揮和利用全員監督，在監督中不斷構建良好的高校環境和規范違法違紀行為；要不斷加強監督效力責任化，在實施中改進流程、完善制度、明確責任、嚴明工作紀律和鞏固監督成效；要不斷增強監督職能獨立化，監督機構要具有獨立性，能夠獨立履行其職責，避免工作中各層級各部門的利益沖突，在監督高校經濟活動的執行中，公正客觀地給出意見、建議和結論，確保監督部門自身的權威和效力；要不斷提升監督人員專業化，高校應引入相關專業的內部控制或審計人才來獨立從事學校內部監督管理機構的工作，對內部控制的過程進行監督，做好監督工作記錄，為高?？己嗽u價提供依據，同時加強專業知識和相關政策的更新，以便能夠對工作進行優化，對發現的問題和缺陷進行及時有效的調整，切實履行好監督部門的職責。

（七）完善考核與評價

目前國內大部分高校對于內部控制的考核和評價工作較為滯后，有的高校甚至缺乏內部審計的流程，考核和評價是內部控制有效運行的結果的體現，高校應不斷完善相關機制，利用控制活動的數據作為考核的依據并進行評分，對高校管理進行評估，形成高校內部控制報告，有利于高校針對內部控制中存在的問題和缺陷及時進行反饋和整改，是高校管理不斷優化和成長的途徑。高校內部控制考核與評價是一個系統性工程，是對高校整體內部控制活動運行的一個評價，一年至少要有一次整體的考核評價，涵蓋范圍包括高校的黨風廉政建設、環境、風險、控制、信息、監督、考核評價等幾個方面。通過建立高校內部控制考核指標評價體系，明確各級指標層次和代表內容，構建評價模型對各級指標進行調查、統計、分析和數據處理，再利用定量和定性分析相結合的方式，完成對內部控制有效性的綜合評價，通過評價結果反饋運用，及時改進不足和缺陷，從而完善高校內部控制建設、提升管理水平和治理能力。

結語

新時代背景下，大數據、智能化、信息化等技術的飛速發展改變了人們的學習內容、工作職能和生活方式，也使得高校內部控制的內涵越來越豐富，為高校內部控制的建設提供了更多的手段和路徑，同時國家對高等教育發展提供了財政和政策的大力支持，高校應抓住機遇，結合自身實際，創建學校良好控制環境、優化組織結構、加強風險管理、規范制度建設、加強信息技術應用、完善監督評價、合理運用考核結果，健全和優化內部控制體系，保證高校資金管理合法合規、資產管理有效安全、信息真實可靠、資源合理配置、腐敗風險降低，提升學校內部控制和綜合管理水平，為實現學校高質量發展提供保障。