基于國土空間規劃體系下鄉鎮國土空間規劃編制的思考

文／盧斌 湖南省勘測設計院有限公司 湖南長沙 410000

1、項目背景

國土空間規劃是鄉鎮各類用地開發保護建設的依據?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》標志著國土空間規劃編制工作的全面開展。《若干意見》指出，全國建立“五級三類”的國土空間規劃體系，按照“一級政府、一級事權、一級規劃”的原則，國土空間總體規劃分為“全國、省、市、縣、鄉鎮”五個層級。鄉鎮上聯城市、下接鄉村，作為五級國土空間規劃體系的最基本單元，是生態文明建設指引、全域綜合管控及鄉村發展的落腳點，承擔著由上傳導、中間管控、向下指導的重要作用。

2、目前鄉鎮規劃編制所需要解決的問題

2.1 各類規劃類型各自為政

原鄉鎮總體規劃比較復雜，重戰略引領、理念思路；沿用城市總規的技術框架，但“重鎮區建設而輕全域統籌”；原鄉鎮土地利用規劃比較簡要，強調指標的分解、管控、落實，剛性管控有余，但精細化管理不足；新的鄉鎮國土空間規劃編制應該是“合一”的，是以生態文明的新思想、新理念、新理論指導編制的規劃。更需要統籌城鎮空間、農業、生態空間的發展質量，促進發展方式、生活方式、生態保護及治理方式的轉變。然而，實現高質量的鄉鎮規劃與建設，僅靠上層次縣市層面的國土空間規劃是達到的，需要根據鄉鎮實際情況因地制宜、深化細致的規劃鄉鎮規劃，各專業、各部門需要協調共同來完成。

2.2 工作組織與技術統籌難，自成體系

國土空間規劃是重構型規劃，是過去模塊性規劃的梳理、整合與優化。

因機構整合，規劃管理職責由原來分散在國土、城鄉規劃、發改、環保等部門向自然資源部門集中統一，必然需要重新梳理新的業務體系，與此同時原規劃人還必須掌握農業、林草、測繪等陌生領域的知識。此外，需要鄉鎮國土空間規劃如何銜接市區國土空間規劃的要求，這些無疑增強了工作組織的統籌難度。

2.3 數據治理的問題

國土空間規劃所需數據分散在原國土、規劃、林業、測繪、發改等多個部門以及各部門內部科室，并且都是按照原來部門管理邏輯和標準建設，導致不少數據在坐標體系、概念內涵、格式等方面不統一，數據真實性和質量難以保證，數據處理的工作量非常高。如“三調”數據轉換為國土空間規劃用途分類，數據整理處理存在技術盲點，同時各類原始數據真實性和轉換數據的合法性誰來認定也無相關依據和標準。

2.4 國土空間開發與保護平衡的矛盾

首先開發與保護的平衡。生態文明發展要求，必須統籌處理好開發與保護的關系。劃為生態空間，很可能將失去發展的機會，劃為開發建設地區，必然將有更多的發展機會，如何平衡這一關系，除了技術層面協調，更需要制度和政策的設計，如三線的統籌劃定、科學劃定。其次層級博弈、上下協同。未來土地增量空間供給是自上而下的有效配置，市縣鄉鎮國土空間規劃的使命是向上要爭取、向下要說理。從國家到省到地市到縣到鄉鎮的指標控制與分配，體現的是資源管控和供給側改革思路，是規劃發展權的空間和時間分配。

3、國土空間規劃背景下鄉鎮規劃編制策略的思路

3.1 總體構思

總體分四個階段，一是夯實基礎，摸清家底、算好國土空間一本賬；二是落實要求，約束性指標、控制底線；三是做實藍圖，謀劃自身發展、形成可落地、可實施的空間治理藍圖；四是扎實實施，建立規劃傳導、謀劃近期項目、形成政策清單。

3.2 技術路線

鄉鎮國土空間規劃技術路線，主要分為基礎分析、確定目標、規劃體系、實施保障四大部分。主要從現狀和規劃評估兩大方面進行現狀特征和問題總結，并在相關案例的基礎上提出總體的定位與目標。規劃體系是從國土空間格局、控制線管控、自然資源規劃、鎮村體系與空間規劃引導、專項支撐體系、集中建設區規劃、全域土地整治與生態修復、近期重點建設項目規劃等8 大方面。最后提出分析實施與行動計劃。（圖1）

圖1 鄉鎮空間規劃技術路線圖

3.3 技術方法

（1）多規合一

按照多規合一的要求，協調對接各個規劃，包括縣市國土空間規劃、綜合交通等各種規劃的有效銜接，以第三次國土調查土地利用現狀數據為依據，確保各種規劃確定的保護性空間、城鎮開發邊界等重要參數一致，并在統一的空間信息平臺上建立控制體系。

（2）統籌規劃，突出項目重點

統籌安排鄉鎮內的國土空間，優化調整鄉村各類用地布局，合理安排鄉鎮內的各類設施，重點解決鄉鎮內的用途管制、與綜合整治、生態保護修復、村民建房等問題。

（3）生態優先，強化管控

落實上位縣市國土空間規劃的“三區三線”，對接生態紅線和公益林區域，保護山水林湖；保護耕地、嚴守基本農田；嚴格控制建設用地，并制定相應的管制措施。

（4）以人為本，尊重民意

堅持以人為本，尊重民意，認真做好調研、村民訴求傾聽等基礎工作，保障村民的訴求的權利，維護村民各種權益。（圖2）

圖2 技術方法

3.4 鄉鎮國土空間規劃的編制重點問題探討

（1）強化落實——建體系、落指標

確定“定位目標、國土空間格局優化、控制線落實、土地整治和生態修復”等十大內容體系，調整劃定“三條控制線”，確定規劃分區與用途管制，明確城鎮村體系和城鄉居民點布局，構建實用性的鄉鎮空間規劃體系。

首先落實上位國土空間規劃各項指標，其次要結合鄉鎮自身發展需要，提出合理的控制指標，銜接上位規劃。落實生態保護紅線、耕地保有量、基本農田等約束性指標，提出鎮域與集鎮人口規模等預期性指標。

（2）生態優先——控底線、促修復

以雙評價為前提，識別鄉鎮的空間本底底數與發展條件，明確森林草原、河湖水系、耕地、礦產資源等自然資源要素空間和保護要求，確定鎮域國土空間規劃分區，統籌、優化和確定“三區三線”。

（3）全域統籌——構格局、優空間

構建國土空間開發保護總體格局，按照上位規劃劃定的農業、生態、歷史文化等重要保護區，構建鄉鎮總體發展的規劃結構。合理規劃鄉鎮城鎮空間和以及開放廣場、重大公共空間及交通基礎設施等重要節點，因地制宜地確定鄉鎮國土空間保護、開發、利用、修復、治理的總體格局。統籌三生空間規劃，以農業用地為主，布局生態空間、建設用地和生活空間用地。

（4）精明發展——謀發展、提品質

落實上位國土空間規劃的戰略和目標任務，根據鄉鎮的特色資源稟賦、經濟社會發展狀況、歷史文化特色和城鄉發展訴求等，確定不同時期的鄉鎮發展定位和目標。明確產業發展方向，制定鄉鎮及村莊禁止和限制發展產業目錄，引導產業空間高效集聚利用，推動城鄉融合發展。打造宜業宜居的產業強鎮，切實平衡發展與保護的關系。

首先合理引導鄉鎮村民建房、公共建筑和生產建筑，保持村莊的整體風貌協調，體現鄉鎮地域特色。充分考慮當地建筑文化特色和居民生活習慣，重點提升集鎮空間品質和農村人居環境品質。

其次是優化鄉鎮特色空間，結合河流的水域、文化廣場、公園等重要公共空間及景觀節點，營造賦予地域特色濃厚的標志性公共空間；統籌歷史文化保護及傳承，尊重鄉鎮鄉村原有格局及脈絡，順應鄉村山體、水體等環境要素，延續鄉村原有的空間格局、街巷肌理等。

（5）村莊發展——重分類、促振興

根據縣域村莊分類和布局成果，按照村莊發展類型及發展狀況從設施配套、特色保護、鄉土環境、產業發展等方面提出引導性要求，合理編制的實用性的村莊規劃，或單元類詳細規劃，促進鄉村—二三產業融合發展，促進鄉村產業振興，加快實用性鄉鎮規劃及建設。

（6）結合鄉鎮情況，促進“三生并舉，平衡發展”

從環境策略、經濟策略、社會策略三個方面入手，確定鄉鎮及村莊的發展要點，確定相關實施措施，得出詳細的工作思路。（圖3）

圖3 鄉鎮三生空間融合發展分析

（7）強調公眾參與性，充分尊重群眾主體意愿

鄉鎮國土空間規劃將“公眾參與”作為保障規劃實施的組織機制中的重要組成部分，貫穿至規劃編制的各個程序和階段。

扎實做好基礎準備、入戶調查、村民討論、集體審議等主體性工作，納入鄉鎮規劃成果。充分利用各種媒體做好宣傳工作，建立規劃宣傳和交流互動機制。

（8）建平臺，搭系統

建立鄉鎮國土空間信息平臺的建設，整合各類鄉鎮空間關聯數據，建設市鄉鎮國土規劃“一張圖”的監督管理信息系統，國土空間規劃實施監督信息系統，是基于國土空間基礎信息平臺構建的一個應用系統，旨在開展國土空間規劃的動態監測評估預警，加強規劃實施監管。該系統主要包括“一張圖”的應用、分析與評價、成果審查及管理、監測評估及預警、資源環境承載能力監測預警和指標模型管理等六大功能。同時應根據地方特色和實際管理需要，在基礎模塊上靈活增添擴展應用，以更好地為當地規劃管理服務。

（9）廣連通，促服務

依托自然資源政務管理與服務平臺實現數據省、市、縣共享，為各級系統建設提供數據支撐，更好服務地方工作。同時，實現自然資源“一張圖”系統與其他職能部門業務的協同，拓展系統應用，通過系統內外連接，實現跨部門的信息共享及業務協調。

3.5 鄉鎮空間規劃難點及對策

（1）工作組織——如何加強規劃編制工作的組織領導？

因機構整合，規劃管理職責由原來分散在國土、城鄉規劃、發改、環保等部門向自然資源部門集中統一，必然需要重新梳理新的業務體系，與此同時原規劃人還必須掌握農業、林草、測繪等陌生領域的知識。此外，需要關注專項規劃、詳細規劃如何銜接總體規劃的要求，這些無疑增加了工作組織的統籌難度。

對策措施：建立部門協調機制、通力推進國土空間

加強規劃編制工作的組織領導。強化組織領導，成立編制工作領導小組以及技術專責小組，通過強有力的領導模式，加快規劃編制進度，及時研究審議和協調解決規劃編制中的重大布局、重大事項；建立部門協調機制，通力推進國土空間規劃編制工作扎實開展。

（2）如何在“現狀建設用地超建”的前提條件下，盤活用地的存量，激活土地潛力，妥善解決新增建設的用地迫切需要？

對策措施：通過盤活空心房，低效用地再利用

針對鄉鎮及村莊存在的空心房占用的建設用地，清退空心房，復墾或復綠或做建設用地；梳理閑置用地（主要包括廢棄工廠和鄉鎮企業用地、廢棄養殖場用地），針對各類型用地因地制宜，科學劃定建設用地區域與復墾（綠）區域，提高土地利用效率和生態效益；充分利用存量用地（現狀建設用地），“見縫插針” 式合理提高建筑密度。

（3）如何在土地整治和設施提升的同時延續鄉村脈絡，保留鄉土風情？

對策措施：通過采用微創式用地布局優化，營造地域化鄉土景觀

習總書記在談到鄉村規劃中，曾經指出，“慎砍樹、禁挖山、不填湖、少拆房”。這就是說要尊重地域鄉土風貌。規劃將延續當地文脈，不做大拆大建，在延續鄉村原有發展脈絡的基礎上，針對現狀問題與發展訴求，以微創式的方式展開規劃整治。采用微創式用地布局優化，國土空間布局方面，延續村莊原有格局，尊重村莊自組織演化規律，采納村民意見，以就近安置和屋場共建的方式，組織用地布局與村莊形式；營造地域化鄉土景觀，在人居環境整治方面，規劃注重鄉土景觀的延續與營造。

（4）尊重原鄉本底，挖掘村莊深層特色，印刻村莊原始肌理

對策措施：挖掘村莊的特色資源，給鄉村注入文化底蘊

挖掘各個鄉鎮各個村莊的內涵，發現村莊的深層資源、文化等特色，利用大數據等現代信息手段，更加科學的分析村莊的優勢資源與開發潛力，找準村莊發展的個性定位，形成有吸引力的村莊特色。挖掘鄉鎮的歷史文化，促進文化傳承與發展，提出歷史人文與空間規劃結合的策略，發現村莊的深層資源，形成更加豐富且獨具特色的鄉土文化，給鄉村注入靈魂。

（5）如何增強鄉鎮規劃的可實施性？如何堅持村民主導的參與式規劃？

對策措施：注重公眾參與，充分尊重群眾主體意愿

近年來，雖然全國各地持續推動鄉村建設行動，然而由于規劃主體的錯位，加之傳統的規劃方法對鄉鎮規劃的適應性較差，村民參與規劃的自主意識較為模糊，公眾介入推動的鄉鎮規劃相對滯后，導致鄉鎮規劃成果的實施性和可行性較低。只有實現村民主體地位的回歸，才能增強規劃的落地性。

鄉鎮規劃空間需融合村民的歷史記憶、鄉土知識，承載過去的發展脈絡，以及對未來的美好生活的向往。將鄉鎮規劃從單純的空間規劃轉向參與規劃，村民主體由原來自上而下的“被動式”接受轉向自下而上的“主導式”參與，我們規劃師則扮演“參謀”的角色，需保證村民主體在規劃中的利益。

結語：

鄉鎮是五級空間規劃中的最后一級，是城之尾，村之首，也是“多規沖突”最直接的交匯點，規劃需要尊重村民意愿，需要兼顧上位規劃和村民的訴求，權衡的社會性問題。為此，規劃需要對鄉鎮空間規劃的問題、重點、難點進行研究，建立鄉鎮規劃數據平臺，明確鄉鎮規劃需要解決的問題，合理判斷新時代空間規劃的特點和內涵，如實具體化的反應在鄉鎮規劃的編制上，需要編制實用性鄉鎮空間規劃，用于指導鄉鎮的發展與建設。