國土空間規劃背景下電力專項規劃編制思路
——以長沙市為例

文／梁笛 長沙市規劃勘測設計研究院 湖南長沙 410001

引言：

中共中央國務院《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》確立了“五級三類”的國土空間規劃體系框架。專項規劃是“五級三類”體系中的重要組成，國土空間規劃體系下的專項規劃如何組織編制、如何協同好與總體規劃、詳細規劃的關系，如何實現“多規合一”，需要結合規劃實踐開展深入的研究。電網是支撐國民經濟和社會發展的重要基礎設施，電力專項規劃支撐電網建設，科學布局電力設施，具有很強的專業技術性。2017年，長沙市政府開展長沙市電網供電能力提升三年行動，《長沙市電力設施專項規劃（2019-2035）》是其中重要的工作內容。該規劃是國土空間規劃背景下專項規劃編制的實踐，對國土空間規劃背景下專項規劃編制組織、編制方法、工作路徑、規劃成果體系等內容開展了深入的研究。

1、規劃編制背景

1.1 空間規劃體系重構

黨的十八大以來，生態文明建設成為國家共識。為推進生態文明建設，2018年，自然資源部正式成立，承擔國土空間用途管制和生態保護與修復的職責。 2019年5月，中共中央國務院發布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，同時明確了“多規合一”的國土空間規劃體系框架。至此，空間規劃進入國土空間規劃新時期，國土空間規劃頂層設計初步完成。

1.2 長沙市電網供電能力提升三年行動計劃

2017年，長沙市經濟總量邁入“萬億俱樂部”，經濟首位度達30%以上。長沙緊抓“一帶一部”區位優勢，近年來不斷加快對外開放和城市建設步伐，營商環境不斷優化，城市吸引力不斷提升，人口持續增長，電力需求持續增長。2017年夏天，長沙電網最大負荷6 次刷新歷史記錄。面對迅猛增長的用電負荷，長沙本地一次能源稟賦不足、電源結構不盡合理、電網建設相對滯后等問題逐步顯現，供電保障問題迫在眉睫。

2017年10月，長沙市政府發布《長沙市電網供電能力提升三年行動計劃（2018-2020）》，部署安排“630攻堅”任務，重點解決各電壓等級供電能力“卡脖子”問題，全面提升長沙電網的供電能力，應對城市迅速發展建設帶來的新增負荷需求，打造城鄉統籌、安全可靠、經濟高效、技術先進、環境友好的堅強智能電網。

2、電力設施專項規劃編制面臨的主要難點和挑戰

2.1 國土空間規劃體系下專項規劃頂層設計尚不明確

國土空間規劃體系初步確立，專項規劃作為國土空間規劃“五級三類”體系的重要環節，是為了體現某種特定功能，對空間保護開發和利用做出的專門安排。《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中明確相關專項規劃可在國家、省和市縣層級編制，不同層級、不同地區的專項規劃可結合實際選擇編制的類型和精度。但對于專項規劃編制的具體類別、如何組織編制、各類別專項規劃編制的內容、成果深度要求、如何與總體規劃、控制性詳細規劃銜接等重點內容缺乏技術性文件支撐。同時，國土空間規劃背景下的城市電力專項規劃編制實例也較少，長沙市電力設施專項規劃從規劃編制組織到規劃編制技術內容、深度上都需要重新探索。

2.2 與城市空間缺乏統籌協調，專項規劃難以落地

電力設施規劃除了從技術層面需要滿足電網結構和電力設施自身的技術要求外，還需要從城市規劃建設的角度出發，避免設施與周邊用地的不合理布局。電力設施既要深入負荷中心，又要盡量遠離城市居住區、中小學等敏感地帶，避免鄰避效應。但以往的電力設施專項規劃由于單一職能部門組織編制，缺乏跨部門協調主體，編制往往只注重專項領域技術本身，缺乏與城市空間、用地功能的協調，與建設相關的職能部門缺乏統籌協調，導致電力設施專項規劃確定的設施點位難以在詳細規劃階段落實，電力設施用地沒有切實錨固到城市空間。電力設施實施階段調整現象時常出現，設施出現“落地難”的情況。

2.3 兼顧技術專業性和詳細規劃管控要求

近年來，中國城市建設進入快速發展階段，城市電網的電力需求日益增加，而城市電網的技術、設備也在不斷革新和應用，電網規劃設計的要求也在不斷的提升，城市電網的建設具有非常強的專業技術特點。詳細規劃是由自然資源主管部門依據上位總體規劃要求進行編制，通過指標管控、邊界管控、功能管控，實現對城市建設活動的管理，作城市建設用地審批的法定依據。因此專項規劃成果在注重技術專業性的同時也要對依據詳細規劃的管控特點，對電力設施的空間用途管控提出建設性引導，發揮其指導城市建設的作用。

3、規劃總體思路

3.1 編制組織上強化政企協同，提供組織保障

2017年長沙市政府成立市電力設施建設和保護工作領導小組，市長任工作小組組長，常務副市長、國網湖南省電力公司副總經理任常務副組長，各區縣政府、省級以上園區管委會依照電網建設的協調機制，成立區縣電力設施建設和保護工作領導小組，各區縣（市）各部門對照任務清單，落實主體責任，承擔各行政區內的“630 攻堅”工作。嚴格落實考核制度，將“630 攻堅”的各項任務分解到各個區縣和部門，強化規劃編制統籌和協調，定期檢驗工作成效并通報。加快組織編制“多規合一”的電力專項規劃，作為在編國土空間總體規劃的專項支撐，并有序推進電力專項規劃納入詳細規劃的工作。（圖1）

圖1 “630 攻堅”工作組織框架

3.2 編制方法上構建多部門、多級政府參與的協調機制

區別于以往單一部門編制的專項規劃，本次電力設施專項規劃采用多部門、多單位協同編制，跨行業、跨部門合作的工作方式，切實保障電力專項規劃的可實施性、可操作性。由電力公司與長沙市政府領銜，提供組織保障和統籌協調。電力專業設計院和規劃設計院聯合組建綜合技術團隊，以區縣政府為責任主體，相關職能部門全程參與，對規劃設施進行逐一的現場踏勘、調研，通過多輪方案的反復研究討論。確保電力設施技術可行、規劃可落地。

3.3 編制依據上校驗各類技術規范，綜合確定技術指標

綜合上層次及相關規劃明確的設施配置原則與電力行業的各類規范，通過全方位、細致地檢索和比對，結合近年來長沙市電力項目建設的實際經驗、同能級城市的先進經驗，綜合確定本次專項規劃各技術內容的編制依據。既要符合空間規劃體系的管控內容，也要滿足電力部門的技術和管理的相關要求。

3.4 成果體系上同步開展“落地規劃”，強化規劃研究支撐

本輪電力專項規劃規劃范圍包含長沙市六區一縣、瀏陽市、寧鄉市，規劃空間范圍廣，涉及規劃新增的變電站設施較多。為支撐電力設施專項規劃成果，同步開展編制了《長沙市電力設施專項規劃納入城市“多規合一”成果》（以下簡稱落地規劃），由區縣政府領銜，綜合技術團隊配合，對各個新增站點進行了多次實地踏勘和反復研究討論，并最終以政府文件的形式確認了具體站點的空間位置。落地規劃強化了電力專項規劃與在編國土空間總體規劃、控制性詳細規劃的銜接，對電力設施從專項規劃的點位控制轉化為空間規劃的邊界控制，將新增變電站、電力廊道落實到了明確空間范圍，為后續新增站點完善相關程序，納入法定規劃提供了依據。

4、規劃成果體系

從行業規劃到政府法定空間規劃，充分融合“電力規劃”、“電力工程設計”和“城市規劃”工作方法，探索了國土空間專項規劃的編制內容及深度，形成了宏觀到微觀，反饋國土空間總體規劃，銜接控制性詳細規劃的電力規劃成果體系，主要成果內容包含《長沙市電力設施專項規劃（2019-2035）》、《長沙市電力設施專項規劃納入城市“多規合一”成果》、《長沙市供電設施技術導則》。

4.1 宏觀層面：《長沙市電力設施專項規劃（2019-2035）》

（1）發展條件解讀。分析長沙城市建設現狀、高壓電力網現狀。堅持問題導向，分析電力系統存在的問題，同時對上一輪專項規劃進行實施評估，提出本輪規劃的原則及策略。結合現行國土空間規劃體系，明確本次規劃重點。解讀在編國土空間總體規劃對長沙市的功能定位、用地布局等內容，作為負荷預測、網架構建的重要依據。

（2）精準負荷預測。按照城市用地劃分明細，建立長沙市空間負荷指標體系。選取北京、杭州、南京、重慶等十余座城市，在城市發展、GDP 增長、人口規模、產業結構、負荷電量發展水平等方面與長沙市進行對比分析。最終選取杭州市作為長沙市對標城市。根據負荷密度指標體系，預測長沙市遠景年負荷將達到4100 萬千瓦，電量達到1770 億千瓦時，人均用電量達到13600 千瓦時，達到國際中等發達城市水平。

（3）打造長沙標準。結合長沙的城市綜合發展定位和現有電網技術要求，在網架、設備和運行等方面確定適應長沙建設發展的技術標準體系，保障電網的安全性、可靠性、經濟性和合理性。

（4）明確目標網架結構。在整個市域范圍內劃分五大供電分區，每個分區有本地電源支撐，具備足夠支撐能力的聯絡通道，大大提升220kV 電網供電可靠性。同時根據各規劃期用電負荷預測，對110kV 變電站進行布點及網架構建。規劃至2035年，長沙市六區一縣、瀏陽市、寧鄉市范圍內共計特高壓變電站2 座，500 千伏變電站15 座（新建10 座，擴建4 座）、220 千伏變電站105 座（新建78 座，擴建25 座）、110 千伏變電站407 座（新建306 座，擴建73 座），規劃新建1890.6 千米電力通道。新增110 千伏及以上變電站214 座，大大增強了區域電網的供電能力，提升了電網系統的適應性，同時為長沙城市建設提供了堅實的支撐。

4.2 微觀層面：《長沙市電力設施專項規劃納入城市“多規合一”成果》

（1）基于GIS 平臺構建空間規劃基礎數據集。本次專項規劃以第三次全國國土調查作為現狀底圖，對接各職能部門，收集、整合生態公益林、基本農田、地質災害點、地質斷裂帶、地質災害易發分區、礦點、生態保護紅線等數據，基于GIS 平臺，形成電力設施、電力廊道規劃基礎數據集。對于需要嚴格保護的各類底線約束和不適宜電力設施工程建設的要素進行梳理和篩選，作為《長沙市電力設施專項規劃納入城市“多規合一”成果》的工作基礎數據。

（2）明確工作對象與工作內容，分類確定納入法定規劃工作路徑。依據《長沙市電力設施專項規劃（2019-2035）》成果，逐一核對長沙六區一縣、寧鄉市、瀏陽市范圍內現有法定城鄉規劃成果，梳理110kV 及以上規劃變電站站址，明確法定規劃已控和未控站點。對規劃已控的站點，重點核查變電站實施落地的可操作性，包括用地是否為政府可控用地、用地長寬尺寸、用地規模及相關控制指標是否符合變電站標準工藝的要求、已控用地是否與專項規劃新確定的網架結構匹配，變電站進出線條件是否合適。如不合適，提出選址替代方案，后續按照法定程序納入控制性詳細規劃。

對規劃未控站點，即新增的214 座變電站站址，按照站點的空間分布進行區分，明確不同的工作路徑，將站點切實落實到空間，并確立法律效力。區分控規已覆蓋區域和未覆蓋區域，已覆蓋范圍按照控制性詳細規劃修改程序納入法定規劃。未覆蓋或正在編制的區域，以區縣、規劃組織編制部門為責任主體，保障將具體站點納入在編規劃或計劃編制規劃。國網長沙供電公司作為長沙市規委會成員單位也將對后續站點的規劃落實情況進行動態監測和督促。

（3）全方位研究，結合電力設施特點確定設施落地原則及參數。明確獨立占地設施技術參數。國網長沙供電公司組織聯合技術團隊反復研究，結合《城市電力規劃規范》（GB/T50293-2014）、《國家電網公司輸變電工程通用設計——330-750kV 變電站分冊》、《國家電網公司輸變電工程通用設計——國網湖南電力職能變電站模塊化建設標準化施工圖》等最新國家標準和行業標準，考慮長沙市“630 攻堅”項目建設實際，明確了各級變電站的典型設計尺寸及用地控制指標，為214 座新增變電站的選址工作提供了統一的技術標準。

對接電力設施專項規劃成果，確定落地規劃選址細化原則，選點位置盡量靠近《長沙市電力設施專項規劃（2019-2035）》建議選點位置。其中，220kV 站選點位置位于建議位置的1 公里半徑范圍內，110kV 站為500m 半徑范圍內，同時從考慮到電力設施的鄰避屬性，選址位置及用地方案盡量避開學校、醫院等敏感設施。對于用地緊張的中心城區區域可以考慮變電站的復合型建設或采用地下變等形式。

（4）編制新增變電站用地方案，將變電站與法定規劃無縫銜接。梳理專項規劃明確的站點位置，通過與GIS平臺整理的空間數據要素進行比對，提出多個用地選址方案，由聯合工作組多輪討論研究、反饋，最終明確各個站點至四至邊界。對于需要開展控制性詳細規劃修改論證工作的站點，落實相關法定程序，深化規劃修改方案，完善相關論證報告，開展專家評審會議，確保電力專項規劃與詳細規劃有效銜接，落實“多規合一”要求，保障電力設施“布得準、落得下、送得出”。

4.3 政策標準層面：電網、城鄉規劃多規協同的技術導則

為保障電力設施精準落地，強化電力設計行業標準和城市規劃管控方法的融合，明確電力設施在法定規劃中的剛性管控要求，編制了《長沙市供電設施技術導則》。《長沙市供電設施技術導則》從電力系統宏觀結構管控出發，依據規劃類型明確了電力負荷的預測方法；從控規邊界管控、指標管控著手，依據變電站的建設形式，提出了各類變電站的典型設計用地尺寸和用地控制指標要求，明確了高壓電力廊道、10 千伏及以下等非占地的供電設施的控制和布置要求。

結語：

編制《長沙市電力設施專項規劃（2019-2035）》是長沙市電網供電能力提升三年行動計劃的重要工作。規劃對接在編國土空間總體規劃，結合城市定位與發展目標，科學合理的預測了負荷需求，相應制定了電力系統發展策略，合理規劃各電壓等級電力設施布局。同時為落實“多規合一”的要求，保證電力設施專項規劃編制的科學性、前瞻性和系統性，加強專項規劃與詳細規劃層面的銜接，長沙市同步編制了《長沙市電力設施專項規劃納入城市“多規合一”成果》、《長沙市供電設施技術導則》，作為專項規劃的重要支撐。《長沙市電力設施專項規劃納入城市“多規合一”成果》探索了國土空間規劃背景下，專項規劃與詳細規劃銜接的工作路徑與方法，保證了各變電站建設用地、電力走廊等空間資源的可實施性。專項規劃的科學編制，能夠有效推進城市電網的建設，為長沙市的高速發展提供堅實的基礎保障。