粵港澳大灣區背景下廣州制造業空間優化途徑探析

■秦瑞英 白偉杉

隨著全球新技術革命的到來、智能制造技術的應用、制造業綜合成本發生變化，全球制造業布局正在趨向多元化，高端制造業逐步向亞洲轉移，給廣州制造業高質量發展帶來極大機遇，也使得面臨用地緊缺的廣州，優化調整制造業的空間變得更加迫切。作為我國開放程度最高、經濟活力最強勁的區域之一，粵港澳大灣區建設穩步推進，日漸形成具有國際競爭力的現代產業體系，對廣州發揮核心引擎作用、推進制造業高質量發展、協同共建具有國際競爭力的先進制造業基地提出了更高要求，也為廣州產業空間的優化拓展提供了極好機遇。

一、粵港澳大灣區制造業空間格局現狀

（一）世界級先進制造業產業集群已經形成

1.珠江兩岸兩大制造業產業帶逐漸成熟。粵港澳大灣區制造業基礎較強，初步形成了以電子信息和裝備制造業為主導，家電、石化、新材料、紡織、生物醫藥等產業為支撐的制造業產業體系。從空間上看，制造業主要集中在深圳、佛山、廣州、東莞、中山5市，呈西北—東南帶狀分布。具體來看，沿珠江兩岸分別形成兩大制造業帶。其中，珠江西岸的廣州北部和南部、佛山、中山、珠海等地，以裝備制造業為主，形成了技術密集型制造業帶，各城市目前也在打造新材料、新能源、高清視頻、生物醫藥等產業，珠江西岸先進裝備制造產業帶逐漸形成；珠江東岸的廣州東部和中部、東莞、深圳、惠州等地，則形成了知識密集型制造業帶，涵蓋各類新興產業和高科技產業，與互聯網、人工智能、電子通信等領域都緊密相關，逐漸形成珠江東岸電子信息產業帶[1]。

2.我國最發達的先進制造業集聚區。2021年，工信部開展的先進制造業集群競賽中，評選出全國25個制造業集群優勝者，廣東省是全國入圍數最多的省份之一（江蘇并列第一），有6個集群入圍，都位于粵港澳大灣區。其中，與深圳相關的有4個，涉及新一代信息技術、先進電池材料、智能裝備、高端醫療器械等產業；與廣州相關的有3個，即廣佛惠超高清視頻和智能家電集群、廣佛深莞智能裝備集群和深廣高端醫療器械集群，包含高清視頻、智能家電、智能裝備和醫療器械產業；涉及東莞和佛山的各2個，惠州1個①。

（二）珠江兩岸先進制造業發展水平差異明顯

近年來，大灣區各城市不斷強化創新驅動，推動互聯網、大數據、人工智能和實體經濟深度融合發展，制造業轉型升級步伐加快，結構優化成效顯現。但珠江兩岸制造業優化調整效果和結構高端化水平仍存在差異。珠江東岸的深圳、惠州和東莞發展水平較高（圖1），2020年，深圳和惠州先進制造業增加值占規模以上工業增加值的比重均在60%以上，分別達到72.5%和64.2%，遠遠高出其他城市。廣州、珠海和佛山雖也在50%以上，分別達到58.18%、58.2%和50.2%，但與深圳、惠州的差距較大。而珠江西岸的中山、肇慶和江門的先進制造業增加值占規模以上工業增加值比重則在40%以下。珠江東岸城市的高技術制造業增加值占規模以上工業增加值的比重也遙遙領先，深圳達66.1%，惠州和東莞也分別達43.8%和37.9%，分列第二、三位。廣州高技術制造業增加值占比僅16.45%，與深圳、惠州、東莞差距較大。

圖1 粵港澳大灣區制造業高端化水平差異

（三）深穗兩市的制造企業實力和成長性最強

從制造企業的空間分布來看，基本形成以深穗為核心，佛山、珠海、東莞等地分工協作的格局。粵港澳大灣區擁有華為、騰訊、美的、格力、廣汽等一大批規模實力較強的龍頭企業和專注于細分領域的單項冠軍企業，形成了上下游齊全的供應鏈體系。2021年，中國企業聯合會、中國企業家協會發布的中國制造企業500強中，廣東省有58家進入榜單。其中，深圳和廣州分別以25家和20家，合占全省中國制造業500強企業的77.6%。佛山以3家列大灣區第3位，珠海、東莞、中山各2家，惠州1家。同年工信部公布的第六批全國制造業單項冠軍示范企業20強中，粵港澳大灣區有2個城市榜上有名，深圳和廣州分別以15家和8家，分列第5位和第11位②。

（四）廣惠佛等城市的制造業集聚水平較高

區位熵通常被用來衡量一個地區產業的空間分布情況，反映產業部門的專業化程度，以及該地區產業在區域內的地位和作用，能夠反映出區域層面的產業集聚水平。區位熵值越高，產業集聚水平越高。計算粵港澳大灣區內地9市制造業在廣東省和全國的區位熵，可具體分析大灣區城市層面的制造業集聚情況。

結果顯示（表1），2020年，大灣區內地9市在廣東省范圍內，廣州、佛山、深圳、東莞、惠州的制造業區位熵都在1以上，集聚水平較高；其中惠州集聚水平最高，其次為佛山、廣州、深圳和東莞，肇慶的制造業集聚水平最低。從全國范圍來看，大灣區內地9市的制造業區位熵均大于其在省內的熵值，僅有江門和肇慶的區位熵低于1，其他城市均在1以上，惠州、佛山、廣州依然以較大優勢居前三，進一步證實大灣區作為我國重要制造業基地的絕對實力。

表1 2020年大灣區內地9市制造業在廣東省及全國的區位熵

二、粵港澳大灣區制造業空間格局發展趨勢

（一）大灣區內地9市制造業空間集聚水平呈現“四升四降一平”的態勢

通過對“十三五”時期和“十二五”末大灣區內地9市制造業區位熵的比較，可以看出，大灣區內地9市制造業的空間集聚水平發生了變化，呈現“四升四降一平”的態勢，即4個城市集聚度提高、4個城市集聚水平下降、1個城市基本持平。具體而言，惠州和佛山的制造業集聚水平持續提高，廣州制造業集聚加速，區位熵值從“十二五”時期的低于1躍升到2020年的1.157。深圳則略有提升。東莞的制造業集聚水平保持不變。江門、中山、肇慶、珠海的空間集聚水平呈現下降趨勢，其中，江門和中山下降趨勢最為明顯（圖2）。

圖2 粵港澳大灣區制造業空間集聚趨勢

（二）珠江東岸電子信息產業帶協作加強

近年來，粵港澳大灣區制造業新增企業的重心存在從深圳逐漸向東莞、中山等地轉移的現象。大灣區東岸的深圳、東莞、惠州之間的邊界地區成為灣區制造業增長的亮點地區，基礎設施等的跨界合作成為常態。深圳制造業產業外溢，制造企業向周邊城市轉移，帶動深莞、深惠邊界地區以及汕頭等地區的制造業增長[2]，尤其是在電子信息制造業遙遙領先的深圳帶動下，東莞、惠州、汕頭等東岸城市的電子信息產業在產業鏈上形成有效互補，并呈現日益緊密的協作態勢。

在社會快速發展的背景下，土工合成材料已經在高架公路橋頭路基工程中得到普及應用，其也被稱為加筋土法。在高架施工建設的過程中，經常會應用到加筋地基法，還會使用到加固填筑法。加固填方法在橋頭路基當中使用加筋材料進行平鋪，合理應用路基土體與加筋材料間存在的拉力，盡量的延長橋頭沉降發生的時間，促使填土穩定性的有效提高。加筋地基法則是需要適當的清除局部深度的路基土，再使用具有較強承載力與穩定性的填料回填，然后進行平鋪土工合成材料，構成一定的地基持力層，提升高架橋頭路基的穩定性。

（三）佛肇先進制造業轉型升級群逐漸形成

肇慶與佛山人文相近、山水相連，是廣佛肇經濟圈和珠江西岸先進裝備制造產業帶的重要成員。佛山機械、裝備制造業增加值排在大灣區首位。作為廣東連接大西南至東盟的樞紐，肇慶主動接受佛山的經濟輻射和帶動。佛山—肇慶產業集聚效應逐漸形成，未來將成為大灣區先進制造業轉型升級的關鍵[3]。

（四）廣深制造業外遷加速

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》深入實施以來，高鐵、城際軌道交通網絡等重要基礎設施建設進一步強化，廣佛肇、深莞惠等多個1小時同城生活圈正逐步成形。隨著廣深兩大核心城市用地、勞動力等成本的提高，以及制造業轉型升級的迫切需要，大灣區城市群的同城化將進一步加速廣深制造業外遷及人口轉移趨勢，而東莞、佛山、惠州、中山、肇慶等城市的工業園區、科技園等將成為潛在的灣區共建的制造業基地。

三、廣州制造業空間布局的成效及優化局限

（一）空間布局成效

1.“一核三翼，多點支撐”的空間總體格局基本形成。“十三五”期間，廣州不斷強化產業園區載體功能，依托黃埔、南沙、增城三個國家級開發區和花都開發區、從化開發區、云埔工業園區、白云工業園區4個省級園區的政策優勢，結合95個產業區塊（園區）的提質增效，大力推動先進制造業集聚發展，已經形成汽車、電子產品、石化、裝備制造和生物醫藥等六大千億級先進制造業集群，“一核三翼，多點支撐”的制造業空間總體格局基本形成。“一核”即中心城區先進制造業集聚核，“三翼”即東部、南部和北部三個先進制造業集聚帶，“多點支撐”即為集聚核及集聚帶上主要的制造產業區塊。

2.制造業市域外擴效應增強。從產業規模來看，“十三五”以來，黃埔、南沙、番禺和花都等外圍地區依然是廣州重要的工業基地，中心城區的工業空心化程度不斷加劇（圖3、圖4）。黃埔、南沙、番禺和花都四區的工業增加值占全市的三分之二多，并呈現更加集聚態勢。2020年，四個區的規模以上工業增加值共占全市規模以上工業增加值的71.9%，較2015年增加2.19個百分點。其中，黃埔區實現規模以上工業增加值突破2000億元，達2094.47億元，保持全市首位地位，占全市規模以上工業增加值比重近35%；其次是花都、南沙和番禺，分別占2.41%、11.7%和11.21%。而中心城區的越秀、海珠、荔灣和天河四個區的工業規模占全市比重都在5.1%以下，越秀區規模最小，只占0.51%，僅是黃埔區的十分之一左右。

圖3 “十三五”時期廣州各區工業規模變化

圖4 “十三五”時期廣州各區工業占比變化

3.劃定產業區塊，引導制造業空間集聚。2020年2月，廣州市公布《廣州市工業產業區塊劃定成果》，以保障制造業發展用地，提高工業用地的集聚效益。全市共劃定669個工業產業區塊，明確區塊內重點發展先進制造業，以及支持先進制造業和戰略性新興產業發展的創新、研發等高端產業，積極引導制造業有效集聚。從工業區塊的區域分布來看，花都區和番禺區劃定的區塊數最多，分別占全市的25.4%和22.9%；海珠區最少，僅13個。從面積上看，黃埔區劃定的工業區塊最大，為101.49平方千米，占全市的16.3%；南沙、花都、增城和白云區緊隨其后，均在80平方千米以上，分別占全市的16%、15%、14%和13%；荔灣和海珠區的面積最小，僅為4.79平方千米和1.86平方千米，只占全市的0.77%和0.3%③，體現出對制造業布局從中心城區向東部、北部和南部引導的總體思路。

4.村級工業園整治成效顯現。2018年，全市村級工業園1688個，總面積約132平方千米，約占全市舊改土地總量的22.5%。其中，150畝以上的有303個，占村級工業園用地總面積的六成以上[4]。80%以上為傳統的服裝、化妝品、皮革皮具、五金等加工制造以及倉儲、物流等行業，產值僅占全市工業企業總產值的10%，稅收僅占全市工業企業總稅收的6%，效益低下④。為拓展新興產業發展空間，廣州實施產業園區提質增效行動計劃，形成政府收儲、國企主導、園區專業平臺主導、龍頭企業主導、村集體主導五種整治典型模式，堅決淘汰污染及落后產能，為產業園區企業提供良好發展環境。目前，全市已建立穩定的村級工業園基礎數據庫，制定村級工業園評價指標，累計整治提升村級工業園16平方千米⑤，重點發展IAB、NEM、汽車零配件等產業，打造天河棠下智匯PARK、海珠唯品同創匯、樂天智谷、中國軟件CBD等一批示范園區。

（二）廣州制造業空間布局局限

1.產業用地緊缺。按照國際慣例，城市發展的生態宜居線（以土地利用強度為評價指標）為20%，生態宜居警戒線是30%。早在2015年，廣州市的土地利用強度就已經達到25%，越秀、荔灣、海珠、天河等中心城區的土地利用強度更是超過60%，土地開發強度趨于飽和。經濟新常態下，廣州建設用地指標的收緊與不斷上升的城鄉建設需求矛盾日益凸顯。近年來，隨著中國電科華南電子信息產業園、視源電子總部及智能制造基地、樂金顯示OLED項目、廣通生物創新型疫苗生產基地等戰略性新興產業諸多重大項目的引進和落地，產業發展用地需求的缺口增大，需要通過復墾騰挪的方式填補該用地缺口，但每年實際完成的建設用地復墾量有限，實現難度較大，新增建設用地供需存在一定的矛盾。

2.存量工業用地盤活存瓶頸。盤活存量工業用地是發展創新型產業的重要路徑。廣州以往已批的傳統工業用地往往規模較大，但土地利用效率較低，土地和廠房空置現象較多。在盤活存量工業用地方面，政府希望通過規劃調整、土地公開出讓等“退二進三”方式，選擇最優主體進行再開發，實現用地效益最大化，增加政府財政和稅收收入。而原有工業企業主在土地、用工等成本增加及市場下行的背景下，普遍采取保守的經營策略，對用地改造的態度較為謹慎。政府、企業兩者利益在實踐中較難平衡，導致許多存量工業用地盤活艱難。

四、粵港澳大灣區背景下廣州制造業空間布局的優化策略

（一）優化發展“3＋4＋N”的先進制造業空間格局

制定全市工業園區布局規劃和功能定位指引，聚焦打造黃埔（廣州開發區）、花都、番禺、增城、白云、從化以及南沙自貿試驗片區先進制造業基地，大力支持和發揮黃埔（廣州開發區）擔當全市制造業發展的主載體和主力軍作用，重點建設以3大國家級開發區為中心、以4個省級開發區為支點、多個市級先進制造業集聚發展基地錯位發展的“3＋4＋N”的園區發展格局。加快花果山超高清視頻產業特色小鎮、廣州軟件谷、人工智能與數字經濟試驗區、花都新一代信息技術產業園、大崗先進制造業基地、廣州民營科技園、荔灣海龍國際科技創新產業區等園區建設。加快穗港智造特別合作區建設，創建穗港“再工業化合作示范區”，打造國際生物島生命科學合作示范區、粵港澳大灣區醫藥健康綜合試驗區等穗港澳合作建設平臺。

（二）強化服務型制造業集聚發展核

充分發揮中心城區產業優勢，以建設全國服務型制造示范城市為契機，依托中新廣州知識城、廣州科學城、人工智能和數字經濟創新試驗區、天河智慧城等重點平臺，以高附加值產業鏈為主導，打造具有較強服務輻射帶動能力的現代服務型制造、高端生產性服務業和總部經濟集聚核。以服務型制造集聚發展核內的工業園區為載體，在強化各園區主導產業的基礎上，推動園區由“生產性制造”向“服務型制造”轉變。積極推進具有良好基礎條件和具有一定創新能力的企業轉型升級，建設先進制造業科技創新與產品研發中心，培育發展新技術、新產品、新模式、新業態，形成廣州產業創新要素集聚地和先進科研技術成果示范引領區，為廣州服務型制造業發展建立良好基礎。

（三）分區分類引導村級工業園改造提升

加快村級工業園改造，突破各村行政壁壘，實現跨村域集約式的工業區開發模式。創新村級工業園管理體系，空間相鄰的各村級工業園劃歸集約工業區統一管理。提高產業門檻，建立生態控制型村級工業園集聚倒逼機制。依法依規對生態控制型村級工業園內的企業，在工商、環保、規劃管控等方面高標準、嚴要求，通過增加其運營成本，促使其搬遷、淘汰或改造。探索手續不完善的村工業用地合法確權辦法，探索不同類型手續不完善的村工業用地的劃分標準、合法確權比例、辦理流程、需提供的資料、相關責任等，鼓勵其向集約工業區內搬遷。細化村級工業園改造流程，明晰村級工業園升級改造的項目策劃、實施方案、改造實施、利益調節的具體流程。分類實施改造提升，按照“搬遷一批、淘汰一批、提升一批”的原則[5]，將改造園區劃定為承接轉移園區、限期搬遷園區和保留發展園區，承接轉移園區優先用于疏導企業騰退安置或周轉，限期搬遷園區要在限定期內拆除改造，保留發展園區要綜合整治或局部拆改建，允許在園企業增資擴產。明晰園區定位，“一園一策”科學制定改造方案和改造計劃，從產業類別、投資強度、產值、稅收、容積率、建筑密度等方面制定入園標準，堅持改造與招商同步，著力引入新經濟、新業態，布局發展科技型、創新型企業和項目，培育發展優勢產業。

（四）大力共建飛地園區

近年來，國家出臺政策大力支持飛地經濟發展。國家“十四五”規劃明確提出，要鼓勵探索共建園區、飛地經濟等利益共享模式。廣州應抓住《粵港澳大灣區發展規劃綱要》推進實施的重大機遇，按照明確的梯度序列、轉移軌跡、空間形態等規劃要求，重點依托南沙、番禺、黃埔、廣州開發區等制造業重點區域，與大灣區其他城市相互結對，建設飛地園區，發展飛地經濟。如對于廣清經濟特別合作區建設，可借鑒深汕特別合作區的成熟經驗，探索“廣州總裝+清遠配套”“廣州前端+清遠后臺”“廣州研發+清遠制造”“廣州孵化+清遠產業化”等合作共建模式，為全省破解區域發展不平衡不充分難題提供可復制可推廣的“廣清經驗”。

（五）拓展海外發展空間

積極響應“一帶一路”倡議，強化與“一帶一路”沿線國家和地區的制造業合作，創建多元化、多邊化的合作制度，為“一帶一路”國家地區創造良好的合作環境，吸引港澳和海外企業投資建廠，加快中國（廣州）中小企業先進制造業中外合作區的建設，打造合作新載體，為廣州制造業走出去奠定堅實基礎。堅持企業為主體，以市場為導向，加強政府統籌，形成國企帶頭、民企跟進的立體化合作態勢，鼓勵和支持企業或園區走出去，對接國際通行規則，豐富企業（或園區）的國際化經營內涵，更加高效地在全球范圍配置資源。堅持和探索多元化有效合作模式，依據“一帶一路”所呈現的發展空間和趨勢特點，發揮合作區的載體功能，推動裝備制造、生物醫藥、汽車等優勢產業國際化布局，重點促進智能裝備等領域的產品出口和國際產能合作，支持節能裝備、新能源裝備等行業拓展國際市場。

注釋：

①工業和信息化部規劃司：《先進制造業集群決賽優勝者名單公示》，2021年3月21日，https://wap.miit.gov.cn/jgsj/ghs/gzdt/art/2021/art_c59a0995a34d4c26a850faae580f 0544.html，訪問日期：2022年7月11日。

②工業和信息化部產業政策與法規司：《關于制造業單項冠軍第六批遴選和第三批通過復核企業名單的公示》，2021年11月8日，https://www.ncsti.gov.cn/kjdt/tzgg/202111/t20211109_50852.html，訪問日期：2022年 7月11日。

③廣州市工業和信息化局：《廣州市工業和信息化局廣州市規劃和自然資源局關于公布廣州市工業產業區塊劃定成果的通告》，2020年2月25日，http://gxj.gz.gov.cn/zt/gzzzygzlfz/wjfb/content/post_5678809.html，訪問日期：2022年7月11日。

④⑤廣州市人民政府辦公廳：《廣州市人民政府辦公廳關于印發廣州市工業和信息化發展“十四五”規劃的通知》，2022年6月2日，http://www.gz.gov.cn/zwgk/fggw/sfbgtwj/content/post_8319334.html，訪問日期：2022年7月11日。