行政事業單位內控建設研究初探
——以A 校為例

賈亞楠

（河南工業貿易職業學院，鄭州 450012）

1 行政事業單位內部控制概述

行政事業單位內部控制一詞的含義，在《行政事業單位內部控制規范(試行)》（財會〔2012〕21 號）中有著明確的界定和說明，即行政事業單位為實現預期可控的目標，通過制度制定、措施實施和執行相關配套程序，對本單位經濟活動中可預見的風險進行防范和管控，以期減少損失和達到預期效果。基于對內部控制概念的分析，可以大致將內部控制建設分為四個部分：一是風險管理；二是單位層面內部控制；三是業務層面內部控制；四是內部控制自我評價與監督。其中，第一部分的風險管理可以看作是單位內部控制的導向，為單位加強內部控制提供了方向和指引；第二部分單位層面的內控建設，是所有經濟活動賴以存在和運行的內部環境；第三部分業務層面的內部控制，是通過具體措施和方法，用于管理和規范單位法人實施的各項經濟業務活動，是整個內部控制的核心；第四部分的自我評價與監督，是對內部控制執行情況以及效果的監督檢查和反饋結果，是單位內部控制有效運行的保障，有時候容易被忽視。以上四部分環環相扣，密切配合，最終建立并形成以風險管理為導向、自我評價與監督為保障的內部控制體系。

2 行政事業單位內部控制建設現狀及其必要性分析

2.1 行政事業單位內部控制建設現狀

內控建設是行政事業單位提高資金使用效率、規范經濟活動行為、提高行政管理水平、避免出現腐敗貪污的重要途徑，自2012 年以來，國內行政事業單位內控建設趨勢已經初步形成，部分單位逐步開始梳理其風險點，規范內部業務流程，逐步推進內部控制建設并且已經取得初步成效，相關論文年發表量亦高達上百篇。但是行政事業單位內控建設水平仍遠遠落后于企業內控建設，無論從制度建設還是業務實施方面，內控建設依然存在諸多現實問題。論文研究大多集中在理論層面，可行性對策探索較少，未能將理論上的探索在實踐中加以驗證，可操作性及效果也有待繼續完善。

2.2 當前行政事業單位內部控制建設存在的問題

2.2.1 內控環境不佳，建設動力不足

行政事業單位不同于企業以實現價值最大化為目標，行政事業單位具有一定行業特殊性，資金來源于國家財政撥款，具有明顯的非營利公共屬性，以實現社會效益最大化為目標，不存在類似企業所經受的激烈競爭壓力，行政事業單位內控建設的內生動力明顯不足。

2.2.2 重視程度不夠，內控意識薄弱

部分行政事業單位負責人更多關注公共職能的實現與否，對內控建設重視程度不夠，未能充分認識內控建設的重要性、長期性及有效性，內控意識薄弱。部分行政事業單位即使著手開展內控建設，由于其重視程度不夠，未將其作為長期重點工作來抓，存在一時重視、應付上級的思想，內控體系建設未結合單位自身實際，拿出了“紙上”的內控制度文件，導致內控建設流于形式，無法真正形成上下聯動、內外同心的良好格局。

2.2.3 缺少強有力的監督和管理，約束力不足

內控建設及執行需要行政事業單位內部多部門間的合作、約束和監督，雖然大部分單位設置了監督部門或監督機制，但是由于重視程度不夠等原因，內部監督流于形式，內審部門人員不僅在內部隸屬關系上，而且在經濟利益上均會受到領導制約，審計部門形同虛設。外部審計公司一般側重常規審計監督，對于內控可能存在的問題起不到約束作用，外部監督約束力較弱等問題。

2.2.4 與已有的信息系統脫節，存在“信息孤島”現象

行政事業單位內控建設要依托信息技術的應用，實現軟件及硬件的協調與統一。但是行政事業單位由于其資金來源的特殊性，無論是日常經費還是項目資金，均需要采用財政部門指定的系統進行資金申領與支付。內部使用的財務系統、資產管理系統、公文簽批系統等上線時間不同、開發公司不同等，致使單位已有的系統與內控建設相脫節，相關信息未實現融合，無法實現數據聯動傳輸，“信息孤島”仍然是一個亟待解決的問題。

2.3 加強行政事業單位內部控制建設的必要性

黨的十八大以來，“將權力關進制度的籠子里”理念被提出，嚴厲打擊鋪張浪費行為，大力倡導全國上下反腐倡廉，嚴格控制“三公經費”、政府采購項目、基建建設項目財政資金使用情況，加大了對行政事業單位工作監管力度。

加強內控建設是經濟發展的必然趨勢。當今經濟發展迅猛，各行各業都要不斷適應經濟發展的環境及節奏，事業單位也不例外，而內控建設是我國目前發展的必然趨勢，加強內控建設是順應經濟發展的必要措施，促進了行政事業單位工作效率的提高，便于其更好地創造社會價值和履行公共職能。

加強內控建設是廉政風險防控的重要保障。行政事業單位不僅在國家的經濟建設中占據著舉足輕重的地位，更是黨的形象和國家的尊嚴的代表，是提供公共服務的單位。加強內控建設，加大監管力度是防范風險的有力舉措，可規范財務管理工作，防止出現違法違紀行為，制約權力出圈等違法違規情況。

加強內控建設是行政事業單位發展的內在要求。內控有利于單位內部加快轉變財務管理職能，既可以加強內部監管，也可以推進財政體制改革，實現對預算規劃、落實及績效評價的精細化管理，在加強內部審計監督的同時，確保資金安全和使用效率，強化風險防控。

3 A 校內控建設案例分析

3.1 A校內控建設背景

為進一步提高學校內部管理水平，A 校領導高度重視學校內控建設工作，基于內控建設是一項長期性工作，A 校從自身實際出發，根據相關內控制度文件中的指示精神和建設要求，組織校內科研力量研究和制訂可行方案，聘請校外機構進行專業性較強的風險評估工作，就學校實際內部控制情況開展風險評估，全面梳理并摸清家底，對學校實際情況做到心中有數。

A 校依據內部控制重要性原則，將納入內控建設風險評估范圍的重要事項和經濟活動主要分為兩個層面。第一個層面是單位層面，即單位組織架構、決策做出和執行機制、監督和協同機制、信息共享系統等。第二個層面是業務層面，即預算管理、收支管理、采購管理、資產管理、建設項目、合同管理六大主要業務經濟活動領域。

確定風險評估范圍之后，重點開展兩個層面上主要風險點的確定工作，在單位層面，重點關注內部控制工作的組織情況；內控體制機制的建設是否完善、齊備；內部管理制度的建設情況；內部控制關鍵崗位人員情況等。在業務層面，重點關注預算和決算管理情況；收支管理情況；政府采購管理情況；資產管理情況等。

3.2 A校內控建設方法和程序

3.2.1 內控建設方法

A 校內控建設方法主要采用以下三種：第一，資料分析法，即搜集內部管理制度、業務流程及相關資料，根據不同業務領域進行歸類整理，分析比對單位內部文件的完整性；第二，標桿法，將A 校現有制度與國家相關法規進行對比，不斷完善A 校內控體系建設；第三，專題討論法，在A 校范圍內分部門分業務領域分階段就相關問題開展專題研討。

3.2.2 內控建設程序

A 校內控建設程序主要包括風險評估準備、評估實施和風險評估報告擬制三個階段。評估準備即收集單位內部現行有效的內部管理制度、業務流程及相關資料。評估實施即根據現有制度、流程與六大模塊的外部政策對標，找出單位層面與業務層面不合規的地方，制定解決措施；進行單位審閱，如與單位實際情況不符則需提供有效內部依據進行再次確認。風險評估報告擬制，通過匯總評估發現的內部控制缺陷，分析原因，提出合理建議，綜合判斷單位內部控制體系的建設情況，完成內部控制風險評估報告。

3.3 A校內控建設階段性成果

A 校嚴格按照內控規范的相關要求，已經基本建立了科學有效的內控制度和體系，并在內部得以推行。但是在內控建設過程中，從單位層面和業務層面均發現存在某些問題，通過針對存在的問題及時改進，A校內控建設得以不斷完善及優化。

3.3.1 風險評估發現的問題

3.3.1.1 單位層面

（1）未明確內控牽頭部門。

（2）未明確內控監督部門。

（3）采購業務及相關業務發生合同的歸口管理混亂，相關崗位職責需進一步明確。內部制度和程序（流程）規范文件有待建立健全。

（4）存在崗位只能劃分混亂的情況，不相容的崗位之間缺少相互制約和監督。

（5）關鍵崗位輪崗及階段性評價機制有待完善。

（6）會計核算及財務會計報的編制要求有待根據會計準則及時更新調整。

（7）信息系統未全流程貫通，僅有固定資產管理依托信息系統，未建立其他六大經濟業務內控管理系統，且系統互不關聯。

3.3.1.2 業務層面

（1）預算管理模塊，缺乏預算分解下達相關內容要求，缺乏事前績效評估、績效自評、績效結果運用相關內容要求，缺乏預決算公開相關內容要求。

（2）收支管理模塊，缺乏公務卡管理相關內容要求，缺乏會計核算相關內容要求，缺乏單位財務報告相關內容要求。

（3）采購管理模塊，缺乏進口產品政府采購相關內容要求，缺乏公開招標變更為其他采購方式相關內容要求，缺乏政府采購信息公開相關內容要求。

（4）資產管理模塊，缺乏存貨、無形資產等確認、計量、入賬、無形資產攤銷等相關內容要求；固定資產領用流程待更新；缺乏固定資產維修相關內容要求等。

（5）建設項目模塊，基建項目審計和監督的責任部門內部不一致，建設項目資金支付流程內部不一致，建設項目資金支付比例內部不一致。

（6）制度流程等部分內部文件未及時根據外部政策變化更新調整。

3.3.2 內部整改采取的措施

就單位層面而言，第一，建立健全內部控制組織機構，明確內控牽頭部門和內控監督部門的職責分工。第二，將采購、合同歸口管理等相關職責進一步明確，成立聯合工作小組，確定牽頭部門，對采購、簽訂合同實行統一管理。第三，優化完善內部控制制度和執行程序，針對制度和流程不健全、不完整、未及時更新等情況，要求相關責任部門及時制定、更新和梳理各模塊的相關內部制度和流程。第四，建立健全職責分離機制，根據各部門的職責分工，合理設置內部控制關鍵崗位。第五，建立健全關鍵崗位的定期輪崗和不定期隨即換崗機制。第六，建立健全財務信息編報機制。第七，建立健全內部控制管理信息系統，實現單位內部控制體系化和規范化。

就業務層面而言，第一，明確缺失或不完善部分業務所涉及的部門及崗位職責分工，建立健全缺失部分業務的程序、方法和要求。針對單位內部沒有明文規定，只有約定俗成的辦事程序的情況，將日常的辦事程序明文寫入制度流程中，確保相關制度流程執行有據可依。第二，針對制度流程等內部文件描述同外部政策要求不一致的情況，及時根據外部政策修訂制度流程等內部文件，確保單位制度流程嚴格遵守國家法律法規等相關規定的要求。第三，與業務部門深度溝通，確保流程可操作可執行，在業務發生變化時，及時調整流程，避免因業務的變化導致流程不適用和執行困難。第四，以績效考核來保障執行效果，將流程實施的工作要求與日常績效管理掛鉤，保障流程建設的執行力度與執行效果。第五，完善信息化建設。

4 行政事業單位內控建設建議

4.1 提升管理層群體內控意識，優化內控建設內部環境

內控建設是加強單位內部管理、規范內部權力運行、預防腐敗舞弊的重要機制，內控建設必須從優化內控環境著手，而單位文化的締造者是管理層，其一言一行都對單位文化的形成起著至關重要的作用。因此，應提升管理層干部整體素質，強化管理層干部內控意識和法律意識，秉持以人為本，人才優先的原則，充分發揮“人”在內控制度建設和實施中的核心作用，保障內控建設制度得以正常發揮作用。

4.2 加強內控建設內部培訓，強化內控制度約束力

行政事業單位應針對實施內控目標和方法、組織框架和工作機制、設計和實施等相關問題組織培訓學習，引導各部門人員積極參與內控建設，切實加強各崗位員工的內控教育，使員工都要有內控制度的概念和意識，清楚了解自己的所有工作行為都要受到制度的管控和約束，強調內控制度的嚴肅性，每一位員工只有目標明確、價值觀趨同，內控建設才能更有實效。

4.3 建立內控審計制度，完善內外部監督機制

內控審計制度的建立是內控建設的一部分，亦是內控各環節監督的主要手段和力量，包括事前預算分析論證、會計賬務處理審計、內控執行效果績效考核等，通過自身制度規避風險，有助于對執行全過程進行監督，確保其權威性和獨立性，隨時發現問題并及時解決、糾正存在的問題。同時，要構建強有力的外部審計機制，外部監督無疑是促進單位加強內控建設的重要力量。只有建立起完善的內外部監督機制，才能保證行政事業單位內控制度的順利建設，從而提高單位工作效率，推動其實現長遠發展。

4.4 加快實現信息化模塊大融合，構建高效內控管理體系

內控建設涉及方方面面，繁雜的流程及數量龐大的數據要求內控建設必須采用信息化系統，依托信息化手段可以加快信息上傳下達及其反饋速度，確保管理層和執行部門、執行人員之間的信息溝通順暢，有效提高工作效率。但是受環境和歷史因素影響，目前單位內部所使用的業務系統技術框架、開發商等都不同，這就要求內控建設要同時做到對現有系統數據庫進行兼容和完善，實現業務系統聯動，不僅要科學建立業務信息溝通機制，制定業務信息錄入、傳輸、歸集、簽批、發布等各環節的約束機制，而且還要構筑縱橫交錯的立體式信息平臺，保證上傳下達的信息渠道暢通。

5 結 語

當前國家高度重視行政事業單位內控建設，從多層次多層面提供保障措施，加速推進內控建設步伐。就現實而言，行政事業單位內部管理水平的高低一定程度上取決于內控制度是否完善、健全、適當，內控建設重點要發揮人的主觀能動性，充分發揮員工工作積極性、創造性及主動性。此外，科學合理的全流程內控信息化系統也是必要抓手，尤其是適合本單位的財務控制系統的建立尤為重要，要建立財務人員崗位責任制，制定財務制度及財務規范，明確會計憑證、會計賬簿及會計報表的編制流程，讓制度落地，實現財務全流程管控制度化，充分發揮財務的監督職能。