“雙一流”背景下高校財務治理體系和治理能力的探討

薛艷春

（哈爾濱醫科大學 財務處，哈爾濱 150086）

0 引 言

黨的十八屆三中全會明確提出，將推進國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的總體目標。黨的十九屆五中全會提出到2035 年，基本實現國家治理體系和治理能力現代化，建成文化強國、教育強國、人才強國、體育強國、健康中國。完善治理體系，推動現代大學建設。2017 年1 月教育部、財政部、國家發展改革委聯合印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設實施辦法》，把推動國內一批高水平大學和學科建設成為世界一流大學和一流學科作為重大戰略部署。在高校推進“雙一流”高水平大學建設背景下，完善財務治理體系，提高財務治理能力，對于實現高校人才培養、科學研究和社會服務等辦學功能，具有重要的理論和現實意義。

1 當前高校財務治理機制存在的問題

1.1 簡政放權落實不到位

1.1.1 政府對高校簡政放權不足

《教育部等五部門關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優化服務改革的若干意見》指出：進一步向高校放權，給高校松綁減負，讓學校擁有更大辦學自主權。同時優化結構，提高基本經費比例，降低項目經費比重，擴大高校項目資金使用自主權。但在實際執行中，項目經費所占比重仍然很高，財政對經費使用限制仍然過多。比如：對列入年初部門預算的采購項目，采購計劃需要在上年6、7 月份上報。沒納入預算的儀器設備采購項目不允許采購。如果遇到特殊情況，在下半年為完成教學科研工作而需要購置的大型儀器設備，就要等到下年的6、7 月份編制預算時上報，所需要的儀器設備要到第三年才能采購到位，而且儀器設備采購預算一經批復，無特殊情況不得變更和調整。這種方式嚴重影響教學科研發展進度，不符合“雙一流”現代大學建設要求。

1.1.2 高校對院系自主權下放不足

目前，高校基本上采用科層制管理模式，學校與學院之間仍然是支配和從屬關系。雖然學院承載著學校人才培養、教學科研、社會服務等辦學主體作用，但學院的角色仍然是執行和配合，主體地位有待進一步落實。經費預算編制沒有從學院實際需求出發，預算績效是由業務歸口部門從管理角度制定，沒有從院系實際教學科研工作出發，績效目標沒有精細化，對學院績效目標缺乏剛性制約。經費預算不能滿足學院實際工作需求時，需要調整追加經費，影響預算的績效評定。

1.2 總會計師制度有待推進

高校實行黨委領導下的校長負責制，財務日常工作由主管財務的副校長負責。財務管理與其他行政部門管理不同，有很強的專業性。在實際的工作中，校領導的行政事務本就繁冗，對財務的專業指導和實際業務監管尚有欠缺。2006 年，國務院出臺《中央企業總會計師工作職責管理暫行辦法》，明確了總會計師的職責權限，加強總會計師工作職責管理，促進健全內控機制。高校推行總會計師分管財務工作，內行管理，發揮業務指導和監管的實際作用。但由于政府主管部門對高校設置總會計師監督不到位，高校對設置總會計師崗位的認識不到位，對總會計師在高校管理中的作用認識不到位。總會計師崗位職能被弱化，一些總會計師轉崗，空出的總會計師崗位沒有補充，最后不再設立總會計師。正確的財務改革沒有得到持續推進。

1.3 預算績效評價體系有待完善

為提高經費資源配置效率和使用效益，要全面實施預算績效管理，建立科學、合理的項目支出績效評價管理體系。績效評價結果應與預算安排、政策調整、改進管理實質性掛鉤。這就要求高校和院系規范預算管理，提高預算編制質量，健全經費支出管理機制。但在實際管理當中，績效管理意識淡薄；績效管理的廣度和深度有待進一步拓展；績效評價結果的應用不充分，激勵約束機制有待進一步完善等。比如：科研項目結題時，經費使用出現經濟分類科目不足、有結余，沒有完全按照項目計劃任務書來執行。經費負責人提出經費預算調整，上報院系及業務歸口管理部門審核同意后，財務部門執行。缺乏財務部門對其調整的合規合理性監督，影響項目預算績效評價。

1.4 財務信息化和財務隊伍建設有待提高

以“大智移云物區”為代表的現代信息技術發展日新月異，日益成為創新發展的驅動力量。人工智能技術在高校得到廣泛運用，高校財務利用人工智能技術構建智能報賬平臺，來提高財務服務質量和服務效率，推動財務管理信息化發展。財務管理信息化的發展，不僅要求財務人員具備智能系統軟件操作和維護能力，同時要求網絡安全硬件、軟件建設和網絡安全制度建設同步完善。但高校財務人員年齡普遍偏大，對改變管理理念，創新服務的主動性差，財務人員大多是本專業畢業，對于計算機也只停留在一般操作上，缺乏信息系統維護能力；高校師生報賬業務仍采用傳統模式，對智能報賬服務模式有抵觸情緒；網絡安全基礎設施和網絡安全制度有待進一步完善，防范黑客對財務信息系統攻擊等安全機制不完善，造成信息濫用、信息泄露、財務系統癱瘓等問題。

2 完善高校財務治理體系的措施

2.1 放權監管同步，加強宏觀管理，微觀放權的管理方式

財政應對高校進一步簡政放權。加大基本經費支出，改進項目經費支出管理方式，采取額度管理、自主調整等措施，擴大高校項目資金統籌使用權；擴大財政授權支付范圍，縮減財政直接支付范圍；擴大資產處置權限，提高資產處置的備案和報批標準，高校自主處置已達使用年限、應淘汰報廢的資產，處置收益留歸學校使用。為建立標準科學、規范透明、約束有力的預算制度，財政推進預算管理一體化建設，將制度規范與信息系統建設緊密結合，用系統化思維全流程整合預算管理各環節業務規范，通過將規則嵌入系統，強化制度執行力，推動高校治理體系和治理能力現代化。

在符合國家法律法規的前提下，高校財務進一步擴大院系對財政項目資金和專項資金預算申報、分配、執行的自主權。按照“誰使用、誰負責”的原則，建立健全責任追究制度。強化學校對經費管理的主體責任，校長對經費管理承擔領導責任；院系承擔監管責任，項目負責人是經費使用的直接責任人；財務對票據和事實的合法合規合理性、真實性承擔監督審核責任。

2.2 繼續推行總會計師制度、回歸專業管理

政府主管部門應加強推行總會計師制度，全面貫徹執行新《會計法》，建立總會計師資格認證機制，加強對總會計師培訓，為用人單位科學選聘總會計師提供制度保障。總會計師熟悉國家財經法規、財務會計制度，以及現代企業管理知識，熟悉所屬行業基本業務，用較強的組織能力以及財務管理能力、資本運作能力和風險防范能力來協助校領導管理學校財務工作。運用戰略規劃、資本運作、財會、金融、法律等專業能力來承擔高校財務的經濟預測、決策、控制、分析等工作，充分發揮總會計師在高校財務經濟管理運行中的業務指導和監管作用。

2.3 完善高校財務信息化建設，提高財務人員綜合素質

2.3.1 財務管理信息化建設

依托“雙一流”建設，高校財務和業務軟件開發商聯手，運用人工智能等先進信息技術，構建財務智能報賬平臺。通過頂層設計，重新梳理會計制度規范，組織架構，再造報賬業務流程。把財務規章制度和具體細則固化到智能系統中，標準化、程序化的日常報賬業務和初審工作交由智能系統來完成。“報銷人”成為“財務人”，實現了業財融合；解決財務報賬受時間、地點的限制，報銷簽批難等問題；建立高校財務治理新生態，實現經費動態管理，提升服務質量和效率。網絡安全和信息化是一體兩翼，必須統一謀劃部署、統一推進實施。完善高校財務網絡安全制度建設，提高網絡安全監測預警和網絡安全應急處置能力。開展網絡安全教育，提高網絡安全意識，提高網絡安全風險治理能力。

2.3.2 財務隊伍綜合素質建設

業務能力培訓：隨著政府會計制度改革、財稅改革的深化，國家出臺許多新的政策，高校財務人員只有與時俱進，轉變傳統觀念，不斷學習，才能適應社會發展。財務人員可以通過參加會計學會、第三方軟件公司和企業內部組織的業務培訓，到同行院校調研等線上線下多元方式，加強專業理論知識學習，提高人工智能等先進信息技術使用和運維能力。培養出專業知識扎實、專業能力過硬、專業作風嚴謹的財務人員，為建立財務輪崗機制鋪平道路。通過加強培訓，提高財務人員專業技術水平，推進財務會計向管理會計轉型。

政治思想培訓：加強高校財務人員的政治紀律和財經紀律教育，強化廉政和經濟風險意識，知敬畏、存戒懼、守底線，增強依法理財、科學理財本領；增強財務工作的責任感、使命感、自豪感，做到干財務、愛財務、精財務。

2.3.3 完善績效考核機制

完善財務人員綜合素質考核機制。把政治思想、業務能力、信息技術、服務觀念等作為財務人員績效考核綜合指標，建立健全財務人員學習考核檔案，同時把服務態度和服務質量納入評價指標體系，作為單位年度績效考核和職稱評定的依據。

2.4 加強預算管理，提高資金效能

2.4.1 提高預決算編制質量，全面實施績效管理

高校在推進預算管理一體化建設中，根據本校實際情況，合理確定實施步驟，制定完善預算管理規程。設立預算管理委員會，由黨委、業務歸口部門、學術專家、財務部門、主要部門負責人組成，充分討論上報的預算草案，根據各部門、院系發展實際需求，編制中期預算、年度預算，提高預算編制質量。對于財政專項經費，總體規劃，科學合理分配，勤儉節約，提高經費使用效能。同時樹立預算績效目標管理理念，加強預算績效管理。優化所有財政資金和非財政資金的預算績效管理模式。績效目標隨同預算批復下達，在經費預算編制、執行、監督全過程中，建立事前事中事后預算績效管理閉環系統，強化績效評價結果的反饋與利用，將績效目標執行情況和績效評價結果作為領導干部考核的重要內容，也作為項目申請和科研經費預算分配的重要依據。提高預決算編制質量，完善預算績效管理制度體系，是推進高校財務治理體系和治理能力現代化的重要舉措。

2.4.2 加強經費支出審核

高校財務要建立健全支出管理制度，嚴格執行國家有關財務規章制度規定的開支范圍及開支標準。取得的專項資金，專款專用，單獨核算；嚴格執行國庫集中支付制度和政府采購制度；加強票據管理，充分發揮資金使用效能。嚴格執行批準的預算。實行“統一領導，分級管理，權責明晰，集中核算”的經費支出管理體制，遵循“預算控制、權責分明、分級審批、手續完備”的審批原則，比如：對于購買貨物、工程或服務類的支出，必須通過法定的采購方式、采購方法和采購程序進行。國有資產的使用和處置管理，應按國有資產管理相關規定辦理手續。對于經費支出審批，高校財務把經費支出額度分幾檔：5 萬元以下；5 萬元（含）到10 萬元；10 萬元（含）到30 萬元；30 萬元（含）以上，明確規定不同額度，審批部門和負責人、審核程序不同。對于基建及維修、政府采購、消費性支出等特殊業務，分1 萬元以下、1 萬元（含）到10 萬元、10萬元（含）到30 萬元、30 萬元（含）以上的支出業務，審批人包括：各單位負責人或項目負責人、業務歸口管理部門負責人、分管或相關校領導、財務部門負責人、分管財務的校領導、校長。不同業務，審批人和審批程序不同，明確審批權限和責任，提高管理效率。財務利用人工智能等信息化手段，將會計制度和各項經費支出管理辦法嵌入智能系統中，實現人工智能對財務管理的賦能改造，智能系統對標準性、程序化的業務和票據把關審核。對于特殊業務，帶有人為判斷是否合規合理的業務，財務人員把控，形成人機協同管理的方式。對于經費結算方式，高校財務實行零現金支付制度，建立銀行卡結算制度，發放給個人的勞務性費用，要嚴格審核發放人員資格、標準，通過個人銀行賬號發放。為加強資金管理，提高支付透明度，推行公務卡結算制度。

3 結 語

高校財務治理與時代發展、社會進步密切相關，利用人工智能等先進技術，創新思路和舉措，推動高校財務治理體系和治理能力現代化，為加快建設中國特色“雙一流”大學注入新的生機與活力。