易混淆出錯(cuò)的人大常識(shí)性用語(yǔ)辨析

□ 梁厚能

人民代表大會(huì)制度內(nèi)容廣泛，法律性強(qiáng)、程序性強(qiáng)、規(guī)范性強(qiáng)，易混淆，不易掌握，在人大工作或新聞報(bào)道中，稍不注意就會(huì)出現(xiàn)用語(yǔ)錯(cuò)誤，鬧出笑話。筆者根據(jù)二十三年來(lái)的人大工作實(shí)踐與研究，將易混淆、易出錯(cuò)的若干常識(shí)性用語(yǔ)厘定，并一一予以辨析，希望對(duì)讀者有所幫助。

一、人大是監(jiān)督機(jī)關(guān)？

正確的說(shuō)法是：人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，具有對(duì)“一府一委兩院”的監(jiān)督職權(quán)。其依據(jù)是憲法和地方組織法。條文不再贅述。

此外，還有人說(shuō)“人大是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，這也是不對(duì)的。憲法第一百三十四條和人民檢察院組織法第二條規(guī)定：“人民檢察院是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”

二、人大主任？

人大，是人民代表大會(huì)的簡(jiǎn)稱，它的常設(shè)機(jī)構(gòu)是常務(wù)委員會(huì)。人大和人大常委會(huì)是兩個(gè)機(jī)構(gòu)。所以不能將人大常委會(huì)主任，簡(jiǎn)稱為“人大主任”。

三、人大常委？

按照憲法和地方組織法規(guī)定，地方各級(jí)人大常委會(huì)由主任、副主任若干人、秘書(shū)長(zhǎng)、委員若干人組成，沒(méi)有常委一職，人民代表大會(huì)也沒(méi)有常委一職。所以，將人大常委會(huì)委員簡(jiǎn)稱為人大常委，是錯(cuò)誤的。

四、人大專門委員會(huì)主任？

平時(shí)工作中，在人大系統(tǒng)工作的同志習(xí)慣將人大專門委員會(huì)的主任委員，簡(jiǎn)稱為主任。大家都知道不規(guī)范，但卻習(xí)以為常了。在此個(gè)人建議，平時(shí)工作中，在口頭上仍按習(xí)慣稱為主任，但在正式公文里還是按規(guī)范稱呼為“主任委員”。

五、地方各級(jí)人民代表大會(huì)是本地區(qū)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)？

憲法第五十七條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”有的人以此類推，認(rèn)為地方人民代表大會(huì)是本地區(qū)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。筆者還經(jīng)常聽(tīng)一些人在會(huì)上說(shuō)：“州人大是湘西自治州最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！?/p>

個(gè)人認(rèn)為，以上表述是沒(méi)有法律依據(jù)的。規(guī)范的表述應(yīng)是：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！保ㄒ罁?jù)為地方組織法第二條）“湘西自治州人民代表大會(huì)是湘西自治州國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。”

此外，還有一種說(shuō)法，在此也分析一下。

筆者經(jīng)常聽(tīng)人說(shuō)“地方各級(jí)人大常委會(huì)是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。州內(nèi)的部分人還說(shuō)：“湘西自治州人大常委會(huì)是湘西自治州國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)?！?/p>

這種說(shuō)法是不妥的。

規(guī)范的表述應(yīng)是：“自治州人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是自治州人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)?！保ā断嫖髯灾沃葑灾螚l例》第九條第二款）換句話說(shuō)，就是人大常委會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)。

六、人大代表就是人民代表？

人大工作中，經(jīng)常聽(tīng)見(jiàn)有人將“人大代表”稱為“人民代表”。這種稱呼，看似沒(méi)有問(wèn)題，但認(rèn)真分析，確有不妥。因?yàn)?，在我?guó)人民代表的涵義很廣泛，我們平時(shí)所說(shuō)的工會(huì)代表、農(nóng)民代表、婦女代表、村民代表等，都屬于人民代表的范疇，而“人大代表”則專指人民代表大會(huì)這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。其是按照法律規(guī)定的方式，通過(guò)嚴(yán)格的、民主的、法定的程序選舉產(chǎn)生的，是代表人民的利益和意志參加行使國(guó)家權(quán)力的一種職務(wù)。

因此，人民代表大會(huì)代表可以簡(jiǎn)稱為“人大代表”，但不能簡(jiǎn)稱為“人民代表”，兩者不要混淆。在一定的語(yǔ)境不出現(xiàn)歧義的前提下，還可以簡(jiǎn)稱為“代表”。如在人代會(huì)期間，就可簡(jiǎn)稱為“代表”。

七、人大代表參政議政？

在人代會(huì)的新聞報(bào)道中以及在一些領(lǐng)導(dǎo)的講話中，經(jīng)常聽(tīng)到或看到“人大代表要增強(qiáng)參政議政能力”的說(shuō)法，那么，這種說(shuō)法規(guī)范嗎？

要回答這個(gè)問(wèn)題，我們首先要弄清人大代表參加人大會(huì)議到底是“執(zhí)政”還是“參政”？

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主、實(shí)現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的根本途徑和最高實(shí)現(xiàn)形式。所以，人大代表參加人大會(huì)議是在“執(zhí)政”而不是“參政”。

在此，需要指出的是，“參政議政”是各民主黨派作為參政黨所具有的一項(xiàng)基本職能，也是人民政治協(xié)商會(huì)議的一項(xiàng)基本職能，已被寫(xiě)入政協(xié)章程。它是政協(xié)專用的政治術(shù)語(yǔ)。

那么，人大代表參加人大會(huì)議（也包括閉會(huì)期間的視察、執(zhí)法檢查等）如何正確表述呢？就叫履行職責(zé)，或依法行使職權(quán)。

八、人大列席代表？

有人把人代會(huì)的列席人員稱為“列席代表”。人民代表大會(huì)代表是依法選舉產(chǎn)生的，“列席人員”是指依照法律和慣例被邀請(qǐng)列席人代會(huì)的人員，法律沒(méi)有“列席代表”的提法。

九、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)主席？

筆者在鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛的牌子，寫(xiě)的是“某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人大主席團(tuán)”。我們知道，地方組織法沒(méi)有將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)列為常設(shè)機(jī)構(gòu)，因而掛主席團(tuán)的牌子是不妥的。正確的應(yīng)是“某某鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民代表大會(huì)”。

同時(shí)，有人將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席”稱為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)主席”，也是錯(cuò)誤的。

十、常委會(huì)組成人員可以開(kāi)展執(zhí)法檢查？

最近，常委會(huì)一位組成人員與我探討，個(gè)人可否開(kāi)展執(zhí)法檢查。我的回答當(dāng)然是否定的。

其依據(jù)是監(jiān)督法第四條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)按照民主集中制的原則，集體行使監(jiān)督權(quán)?！?/p>

十一、邀請(qǐng)下級(jí)人大代表參加執(zhí)法檢查？

最近，筆者從有關(guān)新聞報(bào)道得知，個(gè)別地方人大常委會(huì)開(kāi)展的執(zhí)法檢查，邀請(qǐng)了所屬縣市人大代表參加。這一做法是否可行？監(jiān)督法第二十四條規(guī)定：“常務(wù)委員會(huì)根據(jù)年度執(zhí)法檢查計(jì)劃，按照精干、效能的原則，組織執(zhí)法檢查組。執(zhí)法檢查組的組成人員，從本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)組成人員以及本級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)組成人員中確定，并可以邀請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)代表參加?！?/p>

這條規(guī)定非常明確，邀請(qǐng)下級(jí)人大代表參加執(zhí)法檢查是沒(méi)有法律依據(jù)的。

本人認(rèn)為人大常委會(huì)開(kāi)展執(zhí)法檢查，自己的行為首先必須是合法的。

十二、聯(lián)合執(zhí)法主體開(kāi)展執(zhí)法檢查？

在實(shí)踐中，人大常委會(huì)在開(kāi)展執(zhí)法檢查時(shí)，一般都有“一府兩院”有關(guān)人員協(xié)同前往，這是“一府兩院”在配合檢查，是接受人大常委會(huì)的執(zhí)法檢查，而不應(yīng)該參與聯(lián)合檢查。

眾所周知，人大監(jiān)督的主要特點(diǎn)是同級(jí)監(jiān)督。《監(jiān)督法》第五條規(guī)定：“各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府、人民法院、人民檢察院的工作實(shí)施監(jiān)督，促進(jìn)依法行政、公正司法?！庇纱丝梢?jiàn)，各級(jí)人大常委會(huì)的監(jiān)督對(duì)象主要是同級(jí)“一府兩院”。

執(zhí)法檢查作為人大常委會(huì)行使監(jiān)督職權(quán)的一種方式，其監(jiān)督對(duì)象是明確的，即監(jiān)督本級(jí)政府和法院、檢察院的執(zhí)法工作。實(shí)踐中，執(zhí)法檢查組在檢查過(guò)程中，必然會(huì)深入基層，了解法律在基層的實(shí)施情況。但必須明確的是，深入基層檢查，不是對(duì)下級(jí)法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)進(jìn)行直接監(jiān)督，而是為了更好地了解本級(jí)法律法規(guī)實(shí)施機(jī)關(guān)的執(zhí)法工作，從而發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，向本級(jí)執(zhí)法主體提出整改建議。

十三、人大常委會(huì)議？

個(gè)人認(rèn)為，人大及其常委會(huì)召開(kāi)的正式會(huì)議名稱必須用確切、規(guī)范的文字表達(dá)。對(duì)于人大常委會(huì)舉行的會(huì)議，正確的做法是采用機(jī)構(gòu)+會(huì)議的模式來(lái)定名稱。人大常委會(huì)是人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的簡(jiǎn)稱,是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常設(shè)機(jī)構(gòu)?！俺Ｎ辈皇菣C(jī)構(gòu)，多指人員，常委會(huì)議不能確切地表達(dá)人大常委會(huì)會(huì)議的含義。規(guī)范的表述應(yīng)是“人大常委會(huì)會(huì)議”。

同時(shí)，也不宜將“人大常委會(huì)主任會(huì)議”簡(jiǎn)稱為“人大主任會(huì)議”。道理不再贅述。

十四、人大代表討論學(xué)習(xí)政府工作報(bào)告？

人大代表“審議政府工作報(bào)告”，而政協(xié)委員則“討論政府工作報(bào)告”。人大代表、政協(xié)委員同時(shí)進(jìn)行這一活動(dòng)時(shí)，可并稱為“代表、委員審議討論政府工作報(bào)告”。有的人大代表在審議政府工作報(bào)告時(shí)，使用“學(xué)習(xí)”“領(lǐng)會(huì)”等詞匯，這與人大代表的職責(zé)不符。在人大工作和新聞報(bào)道中應(yīng)避免使用。正確的用法是人大代表用審議，政協(xié)委員用討論。

十五、人大代表界別？

人大代表是經(jīng)所在區(qū)域選民選舉產(chǎn)生的，具有區(qū)域性特點(diǎn)，按照選舉單位組成代表團(tuán)。

政協(xié)委員是由所在界別推薦，經(jīng)民主協(xié)商同意后產(chǎn)生的，界別是人民政協(xié)組織的顯著特色。

十六、地方各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法、法律實(shí)施？

這種說(shuō)法是錯(cuò)誤的。因?yàn)?，憲法?guī)定，憲法實(shí)施的監(jiān)督權(quán)，只屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)。地方人大及其常委會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法、法律的遵守和執(zhí)行。

十七、人大及其常委會(huì)要積極呼吁解決人民群眾遇到的困難和問(wèn)題？

我們經(jīng)常聽(tīng)見(jiàn)這種說(shuō)法。而事實(shí)上，這一說(shuō)法是欠妥的。因?yàn)椋头ㄔ?、檢察院是由人大產(chǎn)生的，對(duì)人大負(fù)責(zé)，向人大及其常委會(huì)報(bào)告工作。如果說(shuō)“人大及其常委會(huì)要積極幫助呼吁解決人民群眾遇到的困難和問(wèn)題”，從而會(huì)讓人產(chǎn)生人大請(qǐng)求或者勸說(shuō)政府、法院、檢察院解決問(wèn)題的誤解。

正確的表述是“人大及其常委會(huì)要依法解決或督促有關(guān)機(jī)關(guān)解決人民群眾遇到的困難和問(wèn)題”。

十八、人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人大代表？

在平時(shí)的人大工作中，我們?cè)谛侣劺锟匆?jiàn)人大常委會(huì)經(jīng)常召集人大代表開(kāi)會(huì)，組織代表培訓(xùn)、視察，開(kāi)展“優(yōu)秀人大代表”評(píng)選等等。人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)同志也經(jīng)常給代表作指示、提要求。同時(shí)，代表也經(jīng)常來(lái)到人大常委會(huì)機(jī)關(guān)匯報(bào)工作，并認(rèn)為人大常委會(huì)是代表的“娘家”。很多人據(jù)此認(rèn)為，人大代表與同級(jí)人大常委會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

而實(shí)際上，這是一種誤解。對(duì)這一關(guān)系，如果不搞清楚，勢(shì)必從根本上影響代表作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的主體地位，極大影響代表作用的發(fā)揮。

本人根據(jù)憲法、選舉法、地方組織法、代表法等法律規(guī)定，將其歸納為如下三種關(guān)系：

一是從代表的法律地位看，是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。即人大常委會(huì)受同級(jí)人大代表的監(jiān)督。地方組織法規(guī)定，各級(jí)人大常委會(huì)由代表選舉產(chǎn)生，受本級(jí)人大代表監(jiān)督，向人民代表大會(huì)報(bào)告工作。

二是從代表的作用看，是服務(wù)與被服務(wù)、保障與被保障的關(guān)系。即人大常委會(huì)要為人大代表履行職務(wù)（開(kāi)展視察、參加執(zhí)法檢查、列席常委會(huì)會(huì)議、督辦建議等）提供保障和服務(wù)。

三是從權(quán)力運(yùn)行程序來(lái)看，是委托與被委托的關(guān)系。人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員。而常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，常委會(huì)組成人員可以理解為“代表中的代表”。閉會(huì)期間，代表將一部分權(quán)力委托給常委會(huì)來(lái)行使。

另外，關(guān)于“代表培訓(xùn)”，這一習(xí)以為常的用語(yǔ)，理論界仍在爭(zhēng)論。所謂培訓(xùn)，是指按照一定的目的教育和訓(xùn)練。而代表培訓(xùn)的組織者一般是本級(jí)人大常委會(huì)及其工作機(jī)構(gòu)。有人認(rèn)為叫“代表培訓(xùn)”不妥，叫“代表學(xué)習(xí)”更確切。筆者贊同“代表學(xué)習(xí)”的說(shuō)法。

十九、人大及其常委會(huì)擁有立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)？

這種說(shuō)法，在人大系統(tǒng)或社會(huì)上都非常流行。憲法第六十二條規(guī)定了全國(guó)人大的十五項(xiàng)職權(quán),第六十七條規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的二十一項(xiàng)職權(quán)。對(duì)地方各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán),憲法作了概括性規(guī)定，地方組織法作了具體規(guī)定。但是在憲法和法律中找不到“立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)”這樣完整的“四權(quán)”表述。

那么，這個(gè)表述是怎么來(lái)的?查閱相關(guān)文獻(xiàn)得知，1980 年初,地方人大常委會(huì)剛剛設(shè)立,各方面的工作開(kāi)始起步,工作制度還不健全,地方人大常委會(huì)的同志對(duì)怎樣行使職權(quán)還不大熟悉。針對(duì)這種情況,當(dāng)年4 月,全國(guó)人大常委會(huì)召開(kāi)了省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志座談會(huì)。在座談會(huì)上,彭真同志依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,把地方人大常委會(huì)的職權(quán)分為四個(gè)方面作了概括地解讀。雖然,彭真同志的這個(gè)講話針對(duì)的是省級(jí)人大常委會(huì),但人們由此逐漸把各級(jí)人大及其常委會(huì)的職權(quán)都概括地表述為:立法權(quán)、決定權(quán)、任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

個(gè)人以為，這“四權(quán)”的劃分和表述，抓住了人大職權(quán)的本質(zhì)特征和不同職權(quán)之間的區(qū)別。

但這里應(yīng)當(dāng)明確，“四權(quán)”的劃分存在三個(gè)不足，一是涵蓋面寬泛了，因?yàn)椴⒎堑胤饺舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)都擁有立法權(quán)；二是沒(méi)有窮盡，沒(méi)有將縣級(jí)人民代表大會(huì)的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、保證權(quán)、保障權(quán)等包含在內(nèi)；三是四項(xiàng)權(quán)力劃分是相對(duì)的，之間存在交叉。

在實(shí)際工作中，本人發(fā)現(xiàn)還有一些不太準(zhǔn)確和不太規(guī)范的表述，這里不再一一列舉。