淺談化解集體成員身份“兩頭空”問題

□ 吳敬斌

福建省浦城縣積極落實農村集體產權制度改革“回頭看”工作，認真摸排核實集體成員身份“兩頭空”情況，采取措施、因勢利導，做好“兩頭空”的化解工作。通過開展“回頭看”，全縣共補認定村集體成員1697人，其中婦女772人，有效維護了“外嫁女”“入贅男”等特殊群體的合法權益，夯實了改革基礎。

一、認真排查，摸清具體情況

一是全面開展“回頭看”工作，抓住集體股權證發放這一關健環節，要求鄉鎮（街道）黨政主要領導親自落實股權證的發放工作，并實行掛村領導及包村干部負責包村、村干部負責包戶，確保責任到人，確保股權證發放到每一農戶。群眾拿到股權證，就知道家庭成員的信息是否準確、是否有漏人、漏戶情況。二是制定《浦城縣農村宅基地和村民住宅建設管理實施辦法》，將村集體成員資格納入村民建房申請條件，讓農民群眾主動關注集體成員身份和真實性，重視成員身份的確認成果。三是對摸排后的成員信息變動情況進行再公示，特別是對擬核增、核減人員進行備注說明，提高群眾的知曉率，并接受群眾監督。

二、深入調研，找準問題癥結

浦城縣承包地大部分屬組一級集體所有，是否擁有所在村民小組的土地承包經營權便成了成員身份確認的關鍵因素。通過下村組走訪，發現一些新問題，如村組干部和群眾擔心之前未享有土地承包經營權的“寄掛戶”等特殊群體如確認為集體成員后，會以此向村民小組要土地承包權、征地補償費等權益。因此，在成員信息摸底或民主表決時，一些村組將這部分人員刻意排除在外。可以說，村干部、村民小組長的認知對成員身份確認影響很大，導向作用明顯。

三、抓住關鍵，掃清工作障礙

《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》要求，依據有關法律法規，按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素，協調平衡各方利益，做好農村集體經濟組織成員身份確認工作。戶籍關系是集體經濟組織成員身份確認的重要因素，但不是唯一因素，因此，《浦城縣農村集體經濟組織成員身份界定指導意見》規定，各村界定村集體經濟組織成員身份，不溯及既往，不得以本次確認為村集體經濟組織成員身份主張往年集體資產的分配事宜。同時，這次浦城縣開展的成員身份確認屬村級集體不涉及組級集體，取得村級集體成員身份是享有村集體成員資格、獲取村集體資產收益分配的依據，但不作為獲取小組承包地分配等權益的依據。通過做好宣傳引導工作，消除鄉村干部、群眾的疑慮，掃清思想上、工作上的障礙。

四、因勢利導，有效化解問題

一是加強宣傳引導，提高各方認識。強調婦女是“半邊天”，是經濟社會發展的重要力量，不能也不應漠視、侵害婦女的合法權益。農村婦女平等獲得集體成員身份，既是法律政策的要求與社會公平正義的體現，也是農民群眾享有農村集體產權制度改革紅利的關鍵一步。要求鄉鎮（街道）黨政主要領導充分認識農村集體產權制度改革中維護農村婦女權益的重要性，將化解成員身份“兩頭空”問題，作為加強鄉村治理和落實“我為群眾辦實事”的一項重要內容，認真部署、積極推動，確保農村婦女等群體的合法權益。

二是提供思路措施，對標化解問題。按照統籌考慮戶籍關系、土地承包關系和與集體經濟組織利益關系的要求，采取“一村一策”“一人一策”辦法化解農村集體成員特別是婦女成員身份“兩頭空”問題。強調不能簡單以是否擁有戶籍或土地承包經營權作為認定成員的唯一依據，不得把村集體成員身份確認交由村民小組長認定。對有的村民小組不愿返鄉的“外嫁女”或其他特殊群體戶籍登記在本組的，通過設立“集體組”的方式，有效解決這部分群體“落組難”和成員身份認定問題。對幾種常見情形導致的“兩頭空”問題，要求通過相關民主程序進行補確認：

1.婦女離婚后基準日前戶籍未遷出的，原則上由戶籍地確認為集體成員身份，本人登記為戶主。

2.婦女離婚后基準日前戶籍已遷回原籍的，原則上由原籍地確認為集體成員身份，本人登記為戶主，也可依本人的意愿登記在其父母或兄弟戶內。

3.“農嫁農”基準日前戶口未遷出、但戶籍地屬城中村(集鎮所在地村)因“寄掛戶”多、人口膨脹等原因未被確認成員身份的，可向其丈夫戶籍地申請確認成員身份。

“入贅男”“兩頭空”的，參照上述規定辦理。對其他“兩頭空”人員，由鄉鎮（街道）引導、督促村集體根據本村“兩頭空”人員特點，按照“包容性”原則，因地制宜完善成員身份確認辦法，并按民主表決程序進行確認。如戶籍所在村與擬確認成員身份村不一致的，由當事人向相關村集體提出成員身份確認書面申請，并提供戶籍所在村出具的非本集體成員證明，不需辦理戶籍遷移，簡化認定手續、方便群眾。