50個美麗海灣：“十四五”海洋生態環境保護從這里起航

文 章軻

經濟發展的高地、生態保護的重地、親海戲水的勝地……

沒錯！這是我國在“十四五”及未來一段時間，近岸海域最具代表性的地理單元——海灣，建設瞄準的三個主要目標。

生態環境部等6部門聯合印發《“十四五”海洋生態環境保護規劃》明確提出，以改善海洋生態環境質量為核心，以美麗海灣建設作為工作主線，統籌推進灣區陸海污染防治、生態保護修復、親海環境整治等。

“美麗海灣建設抓住了海洋生態環境持續改善的突破口。”在生態環境部近日舉行的例行新聞發布會上，海洋生態環境司副司長張志鋒表示，生態環境部將根據283個海灣（灣區）各自的自然稟賦和突出問題，“一灣一策”開展海灣生態環境綜合治理，推進美麗海灣建設。

壓力疊加、負重前行的關鍵期

海洋是高質量發展戰略要地，保護好海洋生態環境是關乎完整準確全面貫徹新發展理念、建設美麗中國和海洋強國、增強人民群眾獲得感和幸福感的重要使命和任務。

生態環境部監測數據顯示，2021年，我國海洋生態環境狀況總體穩中趨好。符合第一類海水水質標準的海域面積占管轄海域面積的97.7%，同比上升0.9個百分點；近岸海域水質優良（一、二類）面積比例為81.3%，同比上升3.9個百分點。

■ 我國海洋生態退化趨勢尚未根本遏制。攝影/章軻

我國近岸海域海面漂浮垃圾平均密度約為3.6千克/平方千米，近海微塑料平均密度約為0.44個/立方米，與近年來國際同類調查結果相比，均處于中低水平。監測的典型海洋生態系統均處于健康或亞健康狀態，已基本消除“不健康”狀態。

《“十四五”海洋生態環境保護規劃》介紹，當前，我國海洋生態環境保護面臨的結構性、根源性、趨勢性壓力尚未得到根本緩解，海洋環境污染和生態退化等問題仍然突出，治理體系和治理能力建設亟待加強，海洋生態文明建設和生態環境保護仍處于壓力疊加、負重前行的關鍵期。

監測結果顯示，海洋環境污染形勢依然嚴峻，近岸海域水質改善成效尚不穩固，部分海灣河口出現污染反彈，海水水質和海洋垃圾污染等影響了公眾臨海親海的獲得感和幸福感，海上溢油等突發環境事件仍呈高發態勢。

■ 海灣是近岸海域最具代表性的地理單元。攝影/章軻

此外，我國海洋生態退化趨勢尚未根本遏制，高強度開發對海岸帶地區的干擾依然顯著，紅樹林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生態系統退化，關鍵海洋物種及棲息地環境受到威脅，海洋生態災害多發，海洋生態保護修復任務仍然艱巨復雜。

《“十四五”海洋生態環境保護規劃》介紹，我國海洋生態環境治理體系尚不健全、治理能力發展滯后，陸海統籌的生態環境治理制度建設尚處于起步階段，政府、企業和社會多元共治的工作格局亟待健全，全國海洋生態環境監測監管隊伍和能力建設亟待加強，科技支撐體系尚不健全。

有專家表示，我國海洋資源利用不夠持續、海洋產業發展不夠均衡、海洋法律體系不夠完備、海洋事業政出多門，一個重要的原因是我國“九龍治海”的格局尚未完全改變。長期以來分散的、條塊分割式的行業管理模式，以關聯度較低的單項管理為主，在管理上具有隨意性和盲目性，缺乏有效的綜合協調機制。

專家稱，我國作為海洋大國，與真正的海洋強國還存在一定差距，在海洋資源利用、海洋產業發展、健全海洋法律法規和完善海洋管理模式等方面都存在不同程度的不足。

明確了多項主要目標

《“十四五”海洋生態環境保護規劃》提出，展望2035年，沿海地區綠色生產生活方式廣泛形成，海洋生態環境根本好轉，美麗海洋建設目標基本實現。海洋環境質量短板全面補齊，海洋生態系統質量和穩定性明顯提升，海洋生物多樣性得到有效保護；80%以上的大中型海灣基本建成“水清灘凈、魚鷗翔集、人海和諧”的美麗海灣，人民群眾對優美海洋生態環境的需要得到滿足；海洋生態環境治理體系和治理能力基本實現現代化。

錨定2035年遠景目標，“十四五”時期全國海洋生態環境保護明確了多項主要目標：

海洋環境質量持續穩定改善。重點海域水環境污染和岸灘、海漂垃圾污染得到有效解決，全國近岸海域環境質量持續穩定改善，海水水質優良（一、二類）比例達到79%左右，國控河流入海斷面基本消除劣V類水質。

海洋生態保護修復取得實效。海洋生態退化趨勢根本遏制，受損、退化的重要海洋生態系統得到全面保護修復，海洋生物多樣性得到有效保護，海洋生態安全屏障和適應氣候變化韌性不斷增強，海洋生態系統質量和穩定性穩步提升。自然岸線保有率不低于35%，整治修復岸線長度不少于400千米，濱海濕地面積不少于2萬公頃。

美麗海灣建設穩步推進。親海環境質量和優質生態產品供給明顯改善，公眾臨海親海的獲得感和幸福感顯著增強，推進50個左右海灣綜合治理和美麗海灣建設。

海洋生態環境治理能力不斷提升。海洋生態環境監管能力的突出短板加快補齊，海洋生態預警監測、海洋突發環境事件應急響應能力顯著提升，陸海統籌的生態環境治理制度不斷健全，治理效能得到新提升。

張志鋒說，海灣是近岸海域最具代表性的地理單元，更是經濟發展的高地、生態保護的重地、親海戲水的勝地，抓住了海灣，就抓住了海洋生態環境持續改善的突破口，抓住了沿海地區協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護的牛鼻子。

張志鋒介紹，經過調研和反復論證，生態環境部已把全國近岸海域劃分為283個海灣（灣區）。在此基礎上，將“十四五”海洋生態環境保護的各項目標指標和任務措施逐項細化分解、精準落實到每一個海灣（灣區），并向各沿海地方印發了每個海灣（灣區）的重點任務措施清單。

其中，50個左右有條件的海灣要在“十四五”率先推進建設美麗海灣；其他海灣也要從“十四五”開始持續發力，著力解決存在的突出問題，不斷提升海灣生態環境質量，最終到“十六五”末期基本都建成美麗海灣。

在總體布局上，《“十四五”海洋生態環境保護規劃》也對海洋生態環境保護，特別是海灣建設進行了安排：

完善中央統籌、省負總責、市縣抓落實的海洋生態環境保護工作機制，建立沿海、流域、海域協同一體的綜合治理體系，構建國家、省、市、海灣分級治理格局。

■ 海洋產業發展離不開一個清潔美麗的海洋生態環境。攝影/章軻

黃渤海鞏固綜合治理成效，推動黃河口濕地修復和遼東灣、渤海灣、萊州灣等污染治理；長三角完善聯防共治機制，將長江口、杭州灣污染防治和保護修復納入協作機制，協同推進陸海統籌的綜合治理攻堅，提升近岸海域水質優良比例，保護好長江口大美濕地；海峽西岸加強海灣生態環境綜合整治，強化海灣和海島生態系統保護。

粵港澳大灣區借鑒國際先進做法，實施珠江口鄰近海域污染防治行動，加強河口海灣生態系統保護；北部灣加強紅樹林、珊瑚礁、海草床等典型海洋生態系統的保護修復；海南全面提升執法監管水平，開展對重點區域的生態環境調查監測和常態化巡查監管。

沿海各省（區、市）對本地區海洋生態環境治理負總體責任，貫徹執行黨中央、國務院各項決策部署，組織落實目標任務、政策措施。沿海市縣承擔近岸海域生態環境治理的具體責任，落實推進海洋生態環境保護與治理的重點任務、重大工程和重要舉措等，重點加強海灣及灣區生態環境綜合治理和美麗海灣建設。

產業發展離不開清潔美麗海洋

美麗海灣建設離不開產業支撐，同樣，海洋產業發展也離不開一個清潔美麗的海洋生態環境。

記者從多地自然資源、發改委、工信、生態環境部門了解到，近期，多地紛紛出臺相應規劃、行動計劃和方案，布局海洋產業、海洋牧場、海上風電等，建設更高質量的海洋經濟示范區和現代海洋強市。

《深圳市培育發展海洋產業集群行動計劃（2022—2025年）》（以下簡稱《行動計劃》）涉及海洋交通運輸業、濱海旅游業、海洋能源與礦產業、海洋漁業、海洋工程和裝備業、海洋電子信息業、海洋生物醫藥業、海洋現代服務業等八大領域。

數據顯示，2021年深圳港口集裝箱吞吐量達2877萬標箱，位居世界第四。深圳已集聚了一批涉海龍頭企業，各類涉海創新載體超過60個。海洋新城、蛇口國際海洋城、壩光國際生物谷、深汕海洋智慧港等重點片區正加快建設。

■ 實現人海和諧的美麗海洋建設目標提供“良法”保障。攝影/章軻

《行動計劃》提出，到2025年，海洋生產總值突破4000億元，培育一批涉海龍頭企業；建成6～8個海洋科技創新平臺，市級以上海洋創新載體超過70個；深圳港口集裝箱吞吐量力爭達到3300萬標箱；在深圳東西部建成和運營若干定位鮮明、配套完善、功能完備的海洋產業集群化發展示范區。

深圳市規劃和自然資源局有關負責人介紹，將充分發揮深圳電子信息和高端制造優勢，在電氣、動力、控制、水下作業、信息系統等領域培育一批具有海洋骨干企業。實施“八大工程”，包括海洋交通運輸業提升工程、濱海旅游業特色品牌化工程、海洋能源與礦產業拓展工程、海洋漁業高質量轉型升級工程、海洋工程和裝備業做精做強工程、海洋電子信息業陸海融合工程、海洋生物醫藥業培育工程、海洋現代服務業支撐工程。

《煙臺市海洋牧場“百箱計劃”項目三年行動方案》（以下簡稱《行動方案》）提出，到2024年，煙臺將投產深遠海大型智能養殖設施50個，魚類、海珍品產量突破5萬噸，產業鏈總產值達到100億元，爭創全國深遠海智能養殖示范區。省級以上海洋牧場總數達到50處，其中，國家級海洋牧場20處，數量保持全國地級市第一，打造全國領先、世界一流的海洋牧場示范之城。

據了解，為推進《行動方案》落地實施，煙臺市還明確了金融服務支撐的相關規定，包括引導更多銀行和金融機構設立涉海專營分支機構，在全國率先研發和推廣深遠海養殖裝備保險、漁業巨災保險、價格保險、海洋科技保險等領域特色險種；鼓勵央企、國企、社會資本等通過股權運作、戰略投資參與“百箱計劃”；開展海域使用權、在建船舶、水產品倉單等抵質押貸款業務等。

煙臺市財政部門更是給予直接補貼，如《煙臺市海洋牧場建設激勵政策》明確，各級財政對于已建成的深遠海大型智能養殖設施及管護平臺、智能管控系統等按照總投資的30%予以補助，補貼上限2000萬元，在中央、省級補助基礎上，市級財政予以兜底補齊。單個投資額超過2000萬元的裝備型海洋牧場項目，貼息貸款上限為投資總額的50%，貼息利率為2%，貼息額上限為100萬元，連續貼息3年，所需資金由市級財政安排。

6月1日，福建省政府辦公廳印發的《福建省“十四五”能源發展專項規劃》也提出，“十四五”期間有序擇優推進《福建省海上風電場工程規劃》內省管海域海上風電項目建設，新增開發規模1030萬千瓦，力爭推動深遠海風電開工480萬千瓦。適度建設海上養殖場漁光互補項目。

“推進海洋產業高質量發展，應利用經濟手段，避免人為過度開發，提升濱海藍碳生態系統的潛力。”國務院發展研究中心研究員、原副巡視員周宏春說。

美麗海洋建設需“良法”保障

“十八大以來，我國形成了關于海洋生態文明建設的系統部署，海洋生態文明建設和海洋強國建設到了前所未有的歷史新高度。”全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅表示，美麗海洋建設需要“良法”保障。

呂忠梅說，現有法律制度在海洋生態要素的利用管控與保護改善、海洋生態區域保護等方面都存在不足，仍迫切需要加強海洋生態文明立法研究，加快海洋生態文明立法進程，為進一步提升海洋可持續發展能力，實現人海和諧的美麗海洋建設目標提供“良法”保障。

她說，2021年，全國人大常委會將開展環境領域立法法典編纂研究納入立法計劃，目前正在組織相關論證工作。在環境法典編纂研究中，對于海洋應有新的認識，海洋既是“水”的一種形態、也是與陸地相對應的一種生態系統，更是地球生態系統不可或缺的有機組成部分。

因此，應著手編纂環境法典，為海洋生態環境保護提供統一價值目標與基本原則，提升生態環境保護陸海統籌能力和水平。根據“十四五”規劃及“十四五”海洋生態環境保護規劃提出的目標任務，將“推進陸海統籌的生態環境治理制度建設，加強海洋生態環境監管體系和監管能力建設，建立健全權責明晰、多方共治、運行順暢、協調高效的海洋生態環境治理體系”的要求轉化成為環境法典的制度設計。

呂忠梅認為，按照陸海統籌的系統性思維，將海洋生態保護納入環境法典“自然生態保護法編”，用專門章節規定海洋生態要素管護的政府職責，建立專門的海域的利用管控與保護改善、海島的利用管控與保護改善的制度；規定海洋污染防治、海洋綠色低碳發展的相關制度。

“我國已將制定《中華人民共和國海洋基本法》納入立法計劃，但目前進展緩慢，需加快立法進度。”呂忠梅說，《海洋基本法》將對海洋強國建設進行全面系統的規定，海洋生態環境保護必然是其中的一個重要部分，這也涉及與環境法典編纂的關系處理問題。

目前，我國海洋生態保護的相關規定分散于《海洋環境保護法》《海域使用管理法》等法律、《自然保護區條例》《水生野生動物保護實施條例》等行政法規、《海洋特別保護區管理辦法》《海岸線保護與利用管理辦法》等部門規章以及大量的相關地方性法律法規之中。此外，《國務院關于印發全國海洋主體功能區規劃的通知》《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》等政策性文件，也對海洋生態保護發揮著規范作用。

她說，《海洋環境保護法》立法修改尚未完成，致使省級層面海洋生態環境制度化建設因上位法規范不足，也存在不完善之處。建議抓緊完善相關的立法，加快推進海洋生態文明的法治體系建設。

《“十四五”海洋生態環境保護規劃》也提出，健全完善海洋生態環境保護法律法規和責任體系，推進陸海統籌的生態環境治理制度建設，加強海洋生態環境監管體系和監管能力建設，建立健全權責明晰、多方共治、運行順暢、協調高效的海洋生態環境治理體系。

今年初，生態環境部有關負責人就《“十四五”海洋生態環境保護規劃》答記者問時也表示，加快推進《海洋環境保護法》修訂以及配套法規制度的立改廢，支持沿海地方開展海洋生態環境保護地方性法規制修訂工作。建立健全陸海統籌的生態環境治理制度，推進“三線一單”、排污許可、生態保護補償、環境信用評價等在海洋生態環境治理中的應用。進一步完善沿海地方政府和相關行業部門的海洋生態環境保護目標考核、績效評估、責任追究等制度機制。

同時，健全海洋生態環境監測評價技術規范體系，推動海水水質標準和海洋監測規范修訂工作。積極推進分區分類的海洋生態環境評價方法，研究建立美麗海灣等綜合性評價方法和技術規范。完善海洋生態保護修復技術標準體系，制定符合實際、科學有效的海洋生態修復、生物多樣性養護等技術規范和標準。鼓勵并指導督促沿海地方制定實施海洋生態環境保護和修復標準規范等。