農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的現(xiàn)狀及路徑探索
——評《糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地整理項目農(nóng)民參與機(jī)制研究》

紀(jì)麗娟

（西安市行政學(xué)院 西安 710054）

土地資源既是無可替代的重要自然資源，又是社會經(jīng)濟(jì)得以持續(xù)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)資源，是我國推進(jìn)全面鄉(xiāng)村振興的根本性資源之一。基于此，實施土地資源的整理、規(guī)劃、開發(fā)以及保護(hù)等工作以實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用始終是我國經(jīng)濟(jì)社會全面發(fā)展的重中之重。農(nóng)村土地整理是實現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域土地資源可持續(xù)利用目標(biāo)的關(guān)鍵途徑。通過對農(nóng)村土地進(jìn)行整理，將有助于促進(jìn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，農(nóng)地規(guī)模效益將會有效提高，農(nóng)村土地生態(tài)也將會得到改善。就當(dāng)前來看，我國農(nóng)村土地整理工作主要是政府行為，農(nóng)民參與較少，這導(dǎo)致農(nóng)村土地整理工作效果可能與農(nóng)民期望產(chǎn)生一定偏差，相關(guān)整理項目的實施并不完全符合農(nóng)民核心需求。在如今強(qiáng)調(diào)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的趨勢下，就農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的現(xiàn)狀及路徑進(jìn)行探索意義重大。

由楊剛橋著、科學(xué)出版社出版的《糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地整理項目農(nóng)民參與機(jī)制研究》一書，以我國開展農(nóng)地整治項目為研究背景，對中國農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的現(xiàn)狀與機(jī)理展開深入研究。該書共九個章節(jié)。第一章為緒論部分，主要對相關(guān)研究以及所用文獻(xiàn)進(jìn)行評述。第二至八章中，作者通過農(nóng)地整治項目區(qū)典型調(diào)查、農(nóng)戶問卷調(diào)查、村干部和基層國土管理人員座談等調(diào)查方式，以計劃行為理論、需求層次理論、利益相關(guān)者理論、博弈論、交易費用理論等為指導(dǎo)，對農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理工作項目現(xiàn)狀及特征、農(nóng)民參與行為的內(nèi)在機(jī)理、農(nóng)民權(quán)益表達(dá)機(jī)制、農(nóng)民利益損失補(bǔ)償機(jī)制、農(nóng)民參與評價機(jī)制、農(nóng)民參與施工監(jiān)督機(jī)制以及后期管護(hù)農(nóng)民出資機(jī)制等相關(guān)機(jī)制進(jìn)行系統(tǒng)性分析。最后的第九章中，作者就糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目提出相應(yīng)的政策建議。總體上看，該書對農(nóng)民參與農(nóng)地整理行為的研究較為全面，對提升我國農(nóng)村土地整理項目質(zhì)量以及激發(fā)農(nóng)民參與鄉(xiāng)村振興的內(nèi)生動力等具有重要理論參考價值。

1 農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的現(xiàn)狀

作者以河北、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、河南、湖北等13 個糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣為研究區(qū)域，收集整理上百份農(nóng)村土地整理項目農(nóng)民參與問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，采用描述性分析和回歸分析方法對該區(qū)域農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理工作項目現(xiàn)狀進(jìn)行深入分析，為讀者了解糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目現(xiàn)狀提供科學(xué)依據(jù)。根據(jù)書中給出的農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目現(xiàn)狀調(diào)查數(shù)據(jù)，筆者分別從參與意愿、參與程度、參與階段、參與類型以及參與方式五個方面總結(jié)農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目現(xiàn)狀如下：

在參與意愿方面：參與意愿指的是農(nóng)民在充分考慮自身利益的前提下對參與農(nóng)村土地整理項目所表達(dá)出的主觀意愿。作者利用Likert 五點量表法對農(nóng)民參與農(nóng)地整理的意愿進(jìn)行測量，得出愿意參與農(nóng)地整理的農(nóng)民雖占多數(shù)，但明確表示不愿意參與和處于冷漠狀態(tài)的農(nóng)民數(shù)量依舊較多。因此從整體上看，農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的意愿并未表現(xiàn)出很高水平。

在參與程度方面：參與程度分為“人數(shù)”和“時間”兩個要素。參與人數(shù)指的是對某區(qū)域調(diào)查中參與實際農(nóng)村土地整理項目的農(nóng)民人數(shù)。書中調(diào)查數(shù)據(jù)顯示參與農(nóng)村土地整理項目的農(nóng)民人數(shù)占總體調(diào)研樣本的半數(shù)不到，因此相對于農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目意愿來說，實際參與的農(nóng)民人數(shù)更少；參與時間指的是農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目所經(jīng)過的天數(shù)。調(diào)查結(jié)果顯示參與過農(nóng)村土地整理項目的農(nóng)民，其參與時間多集中在1～5 天，參與時間在15 天以上的農(nóng)民僅占十分之一。由此可見，當(dāng)前農(nóng)民參與農(nóng)地整理的程度并不高。

在參與階段方面：參與階段指的是農(nóng)民參與農(nóng)地整理的項目階段，包括申報立項階段、規(guī)劃設(shè)計階段、施工建設(shè)階段以及管理維護(hù)階段。調(diào)查結(jié)果顯示僅有21%的農(nóng)民能夠參與到立項申報階段以及規(guī)劃設(shè)計階段，而超過50%的農(nóng)民會參與到施工建設(shè)階段，至于參與到管理維護(hù)階段的農(nóng)民則低于10%。由此可見，當(dāng)前農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目多集中在施工階段，真正全程參與的農(nóng)民數(shù)量較少。

在參與類型方面：參與類型指的是農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的動機(jī)類型，包括主動或被動、有酬或無酬。調(diào)查結(jié)果顯示在參與過農(nóng)村土地整理項目的樣本人數(shù)中，主動參與的農(nóng)民數(shù)量占比超過七成，其余為被動參與人群；無報酬參與的農(nóng)民數(shù)量占比超過六成，其余為有報酬參與人群。由此可見，農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的動機(jī)基本與其參與意愿結(jié)果相一致。

在參與方式方面：參與方式包括提建議、投資、義務(wù)投工或有償投工、監(jiān)督等。調(diào)查結(jié)果顯示，目前農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的方式多為提建議和投工，其中通過提建議參與方式的農(nóng)民占比達(dá)到90%，此外參與監(jiān)督的農(nóng)民較少，占比不足20%。由此可見，目前農(nóng)民參與農(nóng)地整理項目的方式還比較單一。

2 農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的行為原因分析

作者在書中利用計劃行為理論對農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的影響因素進(jìn)行了全面分析，指出農(nóng)民個體特征、農(nóng)民家庭特征以及政策環(huán)境特征等方面因素都對農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的行為造成了影響。筆者結(jié)合書中提出的農(nóng)民參與行為的影響因素，對農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的現(xiàn)狀所形成的原因分析如下：

其一是農(nóng)民個體特征角度方面的原因。農(nóng)民個體特征指的是農(nóng)民個人自身的性別、年齡、身份（是否為村干部、黨員）以及認(rèn)知水平等。在農(nóng)村地區(qū)，上述個人特征將會極大影響到農(nóng)民行為，對其參與農(nóng)村土地整理項目的意愿等造成影響。在性別方面，男性農(nóng)戶明顯比女性更有權(quán)利意識，因此參與農(nóng)地整理的主動性更強(qiáng)；在年齡方面，年齡越大的農(nóng)戶農(nóng)耕經(jīng)驗越多、水平越高，對土地的主觀情感也更加濃厚，因此參與農(nóng)村土地整理項目的意愿更為強(qiáng)烈，反之年輕農(nóng)戶參與興趣較低；在身份方面，村干部或具有黨員身份的農(nóng)戶由于經(jīng)常與政府部門等接觸，其政治思想以及公民意識更為強(qiáng)烈，覺悟性高，因此更易配合農(nóng)村土地整理項目；在認(rèn)知水平方面，農(nóng)民認(rèn)知水平越高和認(rèn)知意愿越強(qiáng)，就越能對農(nóng)地整理政策及其相關(guān)利益形成正確認(rèn)知，當(dāng)農(nóng)民對有關(guān)農(nóng)村土地整理項目的認(rèn)知越全面和越深刻，那么其參與到農(nóng)村土地整理項目的主觀意愿就可能越強(qiáng)烈。

其二是農(nóng)民家庭特征角度方面的原因。作者在書中對農(nóng)民家庭的“農(nóng)業(yè)收入”、“農(nóng)業(yè)勞動力”以及“家庭耕地面積”三個要素進(jìn)行考察分析，指出這三個要素對農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目行為起到關(guān)鍵影響作用。在農(nóng)業(yè)收入方面，農(nóng)戶家庭的農(nóng)業(yè)收入比例越高，其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的的依賴程度就越高，因此會更加重視農(nóng)地相關(guān)事務(wù)，農(nóng)戶參與農(nóng)村土地整理項目的意愿就越強(qiáng)，反之如果家庭中的農(nóng)業(yè)收入比例并不高，那么其對農(nóng)村土地整理項目的參與意愿也可能會受到影響；在農(nóng)業(yè)勞動方面，家庭中的農(nóng)業(yè)勞動力越多，每個農(nóng)民個體所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)壓力和負(fù)擔(dān)越輕，其參與農(nóng)村土地整理項目也就有了時間和精力保障；在家庭耕地面積方面，農(nóng)戶家庭擁有的農(nóng)地面積越大，農(nóng)村土地整理項目對其影響就越大，因此農(nóng)戶更愿意參與到農(nóng)村土地整理項目中。

其三是政策環(huán)境特征方面的原因。政策環(huán)境指的是農(nóng)村當(dāng)?shù)卣块T對農(nóng)村土地整理項目的推介力度以及政策宣傳力度等等。若地方政府尤為注重農(nóng)村土地整理項目政策的宣傳工作，相關(guān)信息的透明力度大、完整度高，并且農(nóng)民參與程度高，環(huán)節(jié)清晰流暢，那么農(nóng)民就會有更多機(jī)會接觸和了解農(nóng)村土地整理項目，對農(nóng)民的參與意愿培養(yǎng)力度也會有所上升，進(jìn)而可以引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目。

3 農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的路徑探索

綜合上述對農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的現(xiàn)狀及其行為原因的分析，可以發(fā)現(xiàn)對農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的主觀意愿進(jìn)行培育是推動農(nóng)民參與的重要舉措。作者在書中就推進(jìn)農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目提出了諸多可行性建議，為開辟農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目新路徑提供了理論支撐，具體總結(jié)為以下三個方面。

其一，加大對農(nóng)村土地整理項目的政策宣傳力度，營造政策環(huán)境，推動農(nóng)民形成對農(nóng)村土地整理項目的科學(xué)認(rèn)知。要推動農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目，首先就必須要讓農(nóng)民深刻認(rèn)識農(nóng)村土地整理項目，懂得參與其中所帶來的實際效益。基于此，當(dāng)?shù)卣块T應(yīng)當(dāng)積極聯(lián)合各村委會以及村黨支部，進(jìn)一步加大農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目的宣傳力度，將相關(guān)政策信息傳達(dá)給農(nóng)戶。具體措施比如以村委會為中心構(gòu)建宣傳矩陣，要求村委干部在村中宣傳欄投放相關(guān)宣傳內(nèi)容，還可以制作簡明易懂的宣傳手冊分發(fā)給農(nóng)戶，村委還可以利用音頻、視頻等形式將農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目相關(guān)的知識呈現(xiàn)出來，并積極組織農(nóng)民在閱覽室內(nèi)進(jìn)行參觀學(xué)習(xí)。簡言之，良好的政策宣傳環(huán)境將有效帶動農(nóng)民認(rèn)識和了解農(nóng)地整理相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)而增強(qiáng)參與農(nóng)村土地整理項目的意愿。

其二，建立健全農(nóng)民全程參與土地整理項目的機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)民采用多種方式參與到土地整理的各個環(huán)節(jié)之中。作者在書中強(qiáng)調(diào)，推動農(nóng)民全程參與進(jìn)土地整理項目是實現(xiàn)農(nóng)地整理質(zhì)量提升的重要舉措，而要達(dá)成這點，主管部門需要積極制定農(nóng)村土地整理項目農(nóng)民參與機(jī)制的目標(biāo)與總體架構(gòu)，分環(huán)節(jié)探索農(nóng)民參與農(nóng)地整理的方式方法，具體措施如：在立項階段可以由村委會牽頭征求廣大農(nóng)民的意見和建議，并對意見進(jìn)行整理上交主管部門，為其立項提供相關(guān)參考意見；在規(guī)劃階段，主管部門應(yīng)當(dāng)積極將項目規(guī)劃設(shè)計的關(guān)鍵信息公示給廣大農(nóng)民，還可以由村委會召開聽證會，進(jìn)一步吸收來自農(nóng)民群眾的意見；在項目實施階段，主管部門除了開辟投工通道吸納農(nóng)民勞動力之外，還可以設(shè)置公示欄將項目進(jìn)度、整理細(xì)節(jié)舉措、資金使用狀況等公示給農(nóng)民；在管理維護(hù)階段，主管部門應(yīng)當(dāng)積極教導(dǎo)農(nóng)民采用新方式、新工具維護(hù)和管理農(nóng)地，依靠農(nóng)民群眾力量延長農(nóng)地整理效益鏈。

其三，助推成立農(nóng)地整理農(nóng)民組織，為保障農(nóng)民參與土地整理提供組織保障以及各項制度保障。在農(nóng)地整理過程中，地方政府、項目主管部門以及村委會應(yīng)當(dāng)聯(lián)合引導(dǎo)農(nóng)民成立相關(guān)組織，由該組織選出代表參與到農(nóng)地整理中心環(huán)節(jié)中，負(fù)責(zé)收集意見、公示信息以及保障農(nóng)戶利益。此外作者在書中指出，要推動農(nóng)民參與農(nóng)村土地整理項目就必須要切實維護(hù)好農(nóng)民根本利益，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極構(gòu)建農(nóng)地整理過程中農(nóng)民權(quán)益訴求與表達(dá)機(jī)制以及制定農(nóng)民利益受損后補(bǔ)償政策，全面保障農(nóng)戶的實際利益，從而增強(qiáng)農(nóng)民主動參與農(nóng)地整理的意愿。

（紀(jì)麗娟，女，副教授，研究方向：鄉(xiāng)村振興與區(qū)域發(fā)展。基金項目：2018 年度陜西省社會科學(xué)基金項目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農(nóng)民政治參與問題研究”，項目編號：2018G16）

ISBN9787030591562

201811

88.00