從浙江省杭州市蕭山區(qū)小型工程領(lǐng)域系列腐敗案看
——美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中的除弊與革新

□方弈霏

十九屆中央紀(jì)委六次全會(huì)指出，把解決群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)擺在更加突出位置，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)項(xiàng)目推進(jìn)情況監(jiān)督檢查，深入推進(jìn)民生領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問題集中整治。小型工程項(xiàng)目是農(nóng)村基層基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，事關(guān)群眾切身利益，是一項(xiàng)重要的民心工程。該領(lǐng)域一旦發(fā)生腐敗問題，不僅影響工程質(zhì)量，損害群眾切身利益，還會(huì)產(chǎn)生不良社會(huì)影響。

人民群眾關(guān)注的焦點(diǎn)、痛點(diǎn)就是紀(jì)檢監(jiān)察工作的著力點(diǎn)和落腳點(diǎn)。去年以來，浙江省杭州市蕭山區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)結(jié)合查處的所前鎮(zhèn)工程領(lǐng)域系列腐敗案，深入剖析小型工程建設(shè)領(lǐng)域存在的廉政風(fēng)險(xiǎn)和監(jiān)管漏洞，通過以案促改補(bǔ)齊短板，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)和良好發(fā)展環(huán)境，讓群眾在美麗鄉(xiāng)村建設(shè)中有更多獲得感、幸福感、安全感。

小型工程領(lǐng)域“潛規(guī)則”盛行，成為滋生腐敗的溫床

小型工程領(lǐng)域資金相對(duì)密集，審批監(jiān)督自由裁量權(quán)較大，容易滋生腐敗和不正之風(fēng)。近年來，隨著浙江美麗鄉(xiāng)村建設(shè)全面升級(jí)，投入鎮(zhèn)村工程建設(shè)領(lǐng)域的資金更加密集，相關(guān)崗位公職人員面臨的廉政風(fēng)險(xiǎn)也更大。

蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委查處的所前鎮(zhèn)工程領(lǐng)域系列腐敗案中，共涉及100余個(gè)鎮(zhèn)村級(jí)工程項(xiàng)目，均系基層群眾關(guān)注的民心工程。這些工程項(xiàng)目總額累計(jì)上億元，成為本地以及附近工程承包商眼中的“香餑餑”，“低頭不見抬頭見”的鄉(xiāng)村熟人關(guān)系，讓工程老板和公職人員很快搭起“合作橋梁”，小型工程領(lǐng)域“潛規(guī)則”盛行，政治生態(tài)和市場(chǎng)環(huán)境受到污染。

——“借殼”串標(biāo)圍標(biāo)，拉攏腐蝕公職人員

根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法相關(guān)規(guī)定，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則。但在利益驅(qū)使下，不法商人互相串通投標(biāo)，有的不具備資質(zhì)，通過掛靠等方式獲得投標(biāo)資格，有的為了確保把工程收入囊中，同時(shí)借用幾家甚至十幾家符合資質(zhì)的企業(yè)名義投標(biāo)工程。在所前鎮(zhèn)南門江至西小江支流整治工程中，個(gè)體包工頭汪某為獲得工程項(xiàng)目，同時(shí)掛靠10余家投標(biāo)單位投標(biāo)，力求成功競(jìng)標(biāo)。

與此同時(shí)，一些不法分子還積極“圍獵”、拉攏腐蝕公職人員，以期在工程項(xiàng)目招投標(biāo)、工程監(jiān)管上獲得關(guān)照。所前鎮(zhèn)農(nóng)辦原主任陳某在鎮(zhèn)所屬河道整治、生活污水治理工程中有較大的話語權(quán)，個(gè)體包工頭趙某、戴某等人為獲得陳某支持，每隔一兩個(gè)月就向陳某送上禮金禮卡，陳某則在相關(guān)工程項(xiàng)目招投標(biāo)、工程監(jiān)管、工程款結(jié)算等事項(xiàng)上為其大開方便之門。經(jīng)查，2015—2018年，陳某共收受工程老板所送財(cái)物近百萬元。另有所前鎮(zhèn)農(nóng)辦原工作人員陳某某，被汪某“圍獵”后，利用其負(fù)責(zé)監(jiān)管鎮(zhèn)農(nóng)辦相關(guān)工程的職務(wù)便利，在工程承攬等事項(xiàng)上多次為汪某謀取不正當(dāng)利益，汪某則以“干股分紅”的形式，先后9次送給陳某某現(xiàn)金90余萬元。

——以會(huì)代招，借“應(yīng)急工程”名義規(guī)避招投標(biāo)

借“應(yīng)急工程”名義規(guī)避招投標(biāo)，是該區(qū)小型工程領(lǐng)域較為常見的“潛規(guī)則”。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》明確400萬元以上的項(xiàng)目必須進(jìn)行公開招投標(biāo)。根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定，一些搶險(xiǎn)救災(zāi)工程、應(yīng)急工程由于情況特殊，時(shí)限性強(qiáng)，可以不采取招標(biāo)采購(gòu)方式。實(shí)踐中，一些不法分子便通過會(huì)議形式以“應(yīng)急工程”名義直接發(fā)包或指定，即“以會(huì)代招”。

所前鎮(zhèn)金臨湖村（里士湖）生活污水治理工程，原需通過區(qū)級(jí)平臺(tái)招投標(biāo)，后因農(nóng)村生活污水治理系蕭山區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)的緊急工作，改為由所前鎮(zhèn)進(jìn)行招投標(biāo)，所前鎮(zhèn)又以“工期緊，任務(wù)重”為由，將其認(rèn)定為“應(yīng)急工程”，通過招投標(biāo)領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議并經(jīng)組長(zhǎng)裘某某最終拍板，直接指定由個(gè)體戶戴某某承做。戴某某在支付工程管理費(fèi)和向鎮(zhèn)內(nèi)多名公職人員“公關(guān)”的近20萬元費(fèi)用后，獲利40萬元。

——違規(guī)轉(zhuǎn)包，層層分包、壓價(jià)甚至出現(xiàn)“四次招標(biāo)”

為了保證工程質(zhì)量、維護(hù)建設(shè)市場(chǎng)秩序，我國(guó)法律法規(guī)明文禁止工程轉(zhuǎn)包。但從近年來杭州市各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)建設(shè)領(lǐng)域的監(jiān)督檢查情況看，小型工程違規(guī)轉(zhuǎn)包現(xiàn)象屢禁不止，主要表現(xiàn)為實(shí)際施工單位與中標(biāo)單位不一致，有資質(zhì)的單位中標(biāo)后實(shí)際并不施工，而是對(duì)工程予以拆分，再違規(guī)壓價(jià)分包、轉(zhuǎn)包給其他無施工資質(zhì)的施工老板，收取管理費(fèi)用，這些實(shí)際施工隊(duì)往往都是同鄉(xiāng)人員，當(dāng)?shù)胤Q之為“二次招標(biāo)”。

在所前鎮(zhèn)工程領(lǐng)域系列腐敗案中，像這樣的“二次招標(biāo)”并不少見，甚至出現(xiàn)“四次招標(biāo)”。該鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目包括多個(gè)工程分項(xiàng)，由于工期較緊，鎮(zhèn)政府將里士湖環(huán)湖游步道工程六個(gè)分項(xiàng)工程指定發(fā)包給了某區(qū)屬國(guó)有公司，但其并未組織施工，而是將項(xiàng)目轉(zhuǎn)包給浙江某公司，后該公司又將工程轉(zhuǎn)包給杭州某園林綠化工程有限公司，最終這些分項(xiàng)工程由個(gè)體包工頭樓某施工。為了在工程監(jiān)管、工程款結(jié)算和支付中獲得時(shí)任鎮(zhèn)長(zhǎng)裘某某的支持，樓某積極拉攏裘某某，送給其5萬元現(xiàn)金。后裘某某明知樓某系違規(guī)轉(zhuǎn)包、無對(duì)應(yīng)工程施工資質(zhì)，任由其承建該工程，埋下安全隱患。

——隨意虛增、變更工程量，做大工程“蛋糕”

通常情況下，政府工程在招投標(biāo)前經(jīng)過投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算，后期結(jié)算時(shí)實(shí)際總工程量不會(huì)出現(xiàn)較大偏差。但在一些包工頭眼中，前期圍標(biāo)串標(biāo)的“合作費(fèi)”、層層轉(zhuǎn)包支付的“管理費(fèi)”、送給相關(guān)工作人員的“感謝費(fèi)”都成了額外增加的“成本費(fèi)”。為了提高利潤(rùn)，他們又想出另一計(jì)策——通過虛增、變更工程量來做大工程“蛋糕”。

如個(gè)體包工頭汪某承接的塘下金（丁家蓬）農(nóng)村生活污水治理工程，該工程量原定為250萬元，開工后不久，汪某請(qǐng)托陳某某，以設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)提高為由將工程量增加到350余萬元，后又通過增加工程聯(lián)系單、變更工程量等方式，使工程結(jié)算審計(jì)量達(dá)到390余萬元，比最初的發(fā)包工程量增加140余萬元。據(jù)辦案人員介紹，陳某某從該工程中獲利52.2萬元。

大數(shù)據(jù)助力審查調(diào)查，一網(wǎng)打盡貪腐“同盟”

近年來，蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委深入貫徹浙江省數(shù)字化改革精神，通過“碼上工程”等數(shù)字賦能平臺(tái)，將辦案思路結(jié)合算法建立深度挖掘模型，為徹查腐敗案件提供了有力保障。

——依托“碼上工程”平臺(tái)，精準(zhǔn)初核

初核是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)具有可查性的涉嫌違紀(jì)或者職務(wù)違法、職務(wù)犯罪問題線索進(jìn)行初步核查、證實(shí)的活動(dòng)。初核為立案提供依據(jù)，在審查調(diào)查工作中具有重要作用。

2020年6月，蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委接到線索，反映所前鎮(zhèn)農(nóng)村生活污水治理工程存在違規(guī)發(fā)包及相關(guān)工作人員違紀(jì)違法問題，經(jīng)初步研判后，辦案人員對(duì)該區(qū)自2014年以來全面推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理的所有行政村進(jìn)行系統(tǒng)排查分析。一方面調(diào)取、匯總所前鎮(zhèn)歷年農(nóng)村生活污水治理工程及其他鎮(zhèn)級(jí)工程信息；另一方面依托“碼上工程”平臺(tái)，對(duì)工程領(lǐng)域七類模型進(jìn)行碰撞分析。

通過大數(shù)據(jù)多維分析發(fā)現(xiàn)，所前鎮(zhèn)直接發(fā)包的工程比例遠(yuǎn)高于周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合同反映的乙方施工單位重合率雖不高，但實(shí)際承包項(xiàng)目卻集中在某幾個(gè)包工頭名下。辦案人員進(jìn)一步對(duì)其資金往來、社會(huì)關(guān)系等進(jìn)行分析，鎖定了包括時(shí)任鎮(zhèn)黨委書記裘某某在內(nèi)的所前鎮(zhèn)8名公職人員涉嫌權(quán)錢交易問題。

——因人施策，巧用談話策略

精準(zhǔn)使用詢問、訊問措施能夠向證人獲取證言、取得被審查調(diào)查人有關(guān)涉嫌職務(wù)犯罪事實(shí)的口供及其他證據(jù)，為查明案件事實(shí)提供有力支撐。

經(jīng)過初核，一個(gè)從招投標(biāo)、工程實(shí)施、工程監(jiān)管到款項(xiàng)結(jié)算，涉及經(jīng)辦人、科室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)到鎮(zhèn)黨委書記的腐敗鏈條全面展現(xiàn)。由于涉案人員眾多，辦案人員精選切入點(diǎn)，因人施策，巧用談話策略，使當(dāng)事人如實(shí)交代各自的違法事實(shí)。

據(jù)辦案人員介紹，系列案件的第一個(gè)口子是從陳某某處打開的。辦案人員首先對(duì)其關(guān)聯(lián)的包工頭汪某開展了談話，之后通知陳某某到案。在陳某某進(jìn)入辦案點(diǎn)時(shí)，特地將汪某安排在走廊出現(xiàn)，陳某某和汪某對(duì)視一眼后變得神情慌張。在談話室內(nèi)，經(jīng)過辦案人員耐心做思想政治工作后，二人均如實(shí)交代了各自的違法事實(shí)。

裘某某于2021年3月被采取留置措施，因其長(zhǎng)期擔(dān)任鎮(zhèn)街主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，認(rèn)為自己“沒有功勞也有苦勞”，僥幸心理重。專案組根據(jù)他的心理特點(diǎn)，成立臨時(shí)黨支部，對(duì)其開展理想信念宗旨教育和引導(dǎo)。裘某某被留置期間，恰逢清明時(shí)節(jié)，辦案人員按當(dāng)?shù)亓?xí)俗特地給他安排了“青餃”，自此，他的心結(jié)逐步被打開。在鐵的證據(jù)和思想感化下，裘某某認(rèn)識(shí)到自己違紀(jì)違法行為的嚴(yán)重性，如實(shí)交代了全部問題。

——滾動(dòng)深挖，受賄行賄一起查

《監(jiān)察法》第二十二條規(guī)定，對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施。

在查處該案時(shí)，蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委明確，對(duì)存在多次行賄、巨額行賄、向多人行賄，并謀取不正當(dāng)利益的人員，給予嚴(yán)厲打擊。專案組精準(zhǔn)劃分界限，以“受賄人→行賄人，行賄人→受賄人”的模式進(jìn)行滾動(dòng)深挖，從一線監(jiān)管人員到科室負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)、主要領(lǐng)導(dǎo)，從招標(biāo)負(fù)責(zé)人到監(jiān)管人員、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人，從工程招標(biāo)、監(jiān)管、驗(yàn)收到工程款支付，把監(jiān)管失守鏈條上的違紀(jì)違法干部一網(wǎng)打盡。據(jù)辦案人員介紹，該系列腐敗案共有15人被采取留置措施，涉及公職人員8人，工程承包商7人。

工程領(lǐng)域更清朗，政商關(guān)系更親清

蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委通過查辦所前鎮(zhèn)工程領(lǐng)域系列腐敗案，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失998.35萬元，14名涉案人員依法受到法律制裁，其中，裘某某因犯受賄罪，于2021年10月被判處有期徒刑5年6個(gè)月，并處罰金50萬元。另有1名涉案人員由于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰，于2022年3月被蕭山區(qū)人民檢察院依法作出不起訴決定。

蕭山區(qū)從案發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)入手，延伸至全區(qū)22個(gè)鎮(zhèn)街、6家區(qū)屬國(guó)有企業(yè)、9家行業(yè)主管部門，對(duì)公共投資工程領(lǐng)域開展專項(xiàng)整治，扎實(shí)做好查辦案件“后半篇文章”。

——案發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)立行立改，補(bǔ)齊短板

針對(duì)案件暴露出來的問題，所前鎮(zhèn)黨委第一時(shí)間召開專題民主生活會(huì)，以案為鏡、對(duì)鏡反思，及時(shí)補(bǔ)齊短板。

針對(duì)“串標(biāo)圍標(biāo)”“違規(guī)轉(zhuǎn)包”“隨意變更工程量”等問題，所前鎮(zhèn)黨委對(duì)涉及工程領(lǐng)域全鏈條的重點(diǎn)崗位開展全面自查，通過研發(fā)涵蓋項(xiàng)目審批、交易管理、合同簽訂、施工監(jiān)督、財(cái)務(wù)支付、竣工驗(yàn)收等所有環(huán)節(jié)的項(xiàng)目全過程管理系統(tǒng)，數(shù)字賦能全程留痕監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督從線下到線上、從人管到機(jī)管的轉(zhuǎn)變，讓中標(biāo)主體全程在陽光下施工。

針對(duì)“規(guī)避招投標(biāo)”，利用主管“一支筆”直接指定鎮(zhèn)級(jí)工程的問題，所前鎮(zhèn)黨委重新修訂“三重一大”實(shí)施細(xì)則，完善《所前鎮(zhèn)公共資源交易管理辦法》等制度8項(xiàng)，明確規(guī)定凡工程項(xiàng)目必上會(huì)討論、非特殊行業(yè)全部公開招標(biāo)，將審批權(quán)力嚴(yán)格限制在制度框架內(nèi)。截至目前，所前鎮(zhèn)實(shí)施的38個(gè)工程項(xiàng)目均經(jīng)過集體討論，其中采用公開招標(biāo)、“政采云”采購(gòu)、按上級(jí)規(guī)定委托年度入圍庫和國(guó)有單位的公開交易項(xiàng)目共計(jì)34個(gè)。

——標(biāo)本兼治，強(qiáng)化全區(qū)小型工程領(lǐng)域治理

“所前鎮(zhèn)系列腐敗案既是一次警示，更是一次契機(jī)，要深刻反思工程領(lǐng)域的沉疴痼疾，推進(jìn)以案促改，力求剖析一案治理一行清正一域。”蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委主要負(fù)責(zé)人表示。

蕭山區(qū)利用清廉蕭山智慧監(jiān)測(cè)平臺(tái)，對(duì)全區(qū)2018年以來區(qū)鎮(zhèn)財(cái)政投資、區(qū)屬國(guó)企承建的公共投資工程項(xiàng)目開展摸底，采集梳理5267條工程信息，建立數(shù)據(jù)檔案。之后，立足12個(gè)整治重點(diǎn)，通過“單位自查+業(yè)務(wù)主管部門排查”的方式，推動(dòng)整改落實(shí)。

區(qū)審管辦試點(diǎn)限額以下公共資源交易電子監(jiān)管服務(wù)平臺(tái)，將傳統(tǒng)的實(shí)體開標(biāo)場(chǎng)景搬到網(wǎng)上虛擬開標(biāo)大廳，并對(duì)投標(biāo)人及關(guān)聯(lián)信息實(shí)時(shí)審核，開評(píng)標(biāo)模式進(jìn)一步優(yōu)化，初步實(shí)現(xiàn)交易信息“一網(wǎng)發(fā)布”，交易數(shù)據(jù)“一網(wǎng)監(jiān)管”，投標(biāo)開標(biāo)“一網(wǎng)運(yùn)行”，圍標(biāo)串標(biāo)“一網(wǎng)打擊”，有效優(yōu)化了營(yíng)商環(huán)境。

與此同時(shí)，其他執(zhí)法部門加大對(duì)工程領(lǐng)域違法行為的打擊力度。區(qū)交通運(yùn)輸局在工程非法轉(zhuǎn)分包專項(xiàng)整治中發(fā)現(xiàn)問題136個(gè)，查處違法案件3起；區(qū)審管辦查處提供虛假投標(biāo)材料和串標(biāo)圍標(biāo)違法行為19起，并同步對(duì)9家企業(yè)、10名個(gè)人作出行政處罰。

——馳而不息正風(fēng)氣，讓工程領(lǐng)域風(fēng)清氣正

“現(xiàn)在鎮(zhèn)里工程的發(fā)包規(guī)則明明白白，也沒有人為操作的空間，我們可以直接回絕各類請(qǐng)托，集中精力做好監(jiān)管。”4月11日，所前鎮(zhèn)城建辦工作人員對(duì)前來走訪的紀(jì)檢監(jiān)察干部說。

“我們企業(yè)也是受益人。現(xiàn)在項(xiàng)目公開競(jìng)標(biāo)了，結(jié)果也在網(wǎng)上公示了，大家各憑質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，也更安心。”杭州溪達(dá)建設(shè)有限公司負(fù)責(zé)人表示，近日該公司通過公開招投標(biāo)競(jìng)得總投資概算約200萬元的瓜瀝鎮(zhèn)一村道工程。

據(jù)了解，經(jīng)過專項(xiàng)治理，蕭山區(qū)發(fā)包的1236個(gè)村級(jí)工程中，通過公開交易的有933個(gè)，占比75.5%，同比上升23.5%。發(fā)生變更的有29個(gè)，變更率僅2.3%，同比大幅下降91.3%。受理涉及工程領(lǐng)域問題線索同比下降18.6%。

蕭山區(qū)紀(jì)委監(jiān)委相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，“下一步，我們將加大問題查處力度，在保持高壓震懾的同時(shí)著力構(gòu)建統(tǒng)一的工程領(lǐng)域數(shù)字化監(jiān)督機(jī)制，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全周期納管、全流程監(jiān)管，壓縮權(quán)力尋租空間。”