行政事業單位全面預算績效管理實踐研究

文/河南理工大學財經學院 卞寒

2017年10月，中國共產黨第十九次全國代表大會上明確提出我國經濟已由高速增長轉向高質量發展的階段，并在報告中提出在預算制度上全面實施績效管理。中共中央、國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》（中發〔2018〕34號，以下簡稱《意見》）明確指出，要在3～5年的時間內基本完成全方位、全過程、全覆蓋預算績效管理體系的構建。財政部更是根據《意見》，通知要求到2022年底市縣層面要基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，做到“花錢必問效、無效必問責”。《意見》的出臺標志著我國歷經十幾年的探索，預算績效管理已經從部門探索上升到國家推動的層面。而預算績效監督作為預算績效管理工作的重要手段，需要比以前更有作為。

全面實施預算績效管理作為推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是保障經濟高質量發展的重要一環。它既有利于完善公共財政體制、提高財政資金使用效益，同時也是推進政府職能轉變的客觀需要。現如今，距離財政部提出的市縣層面基本建成預算績效管理體系的目標時限已不足一年，預算績效管理的實施效果如何，能否形成支撐經濟高質量發展的長效機制，成為各級財政及行政事業單位面臨的重要課題。

一、行政事業單位全面預算績效管理的內涵

全面預算績效管理是將績效管理的理念及方法運用到政府預算編制和執行的各個方面，從而實現預算和績效管理的一體化。從縱向層級來看，強調預算管理的多級次，既涵蓋各級政府及其下屬部門和事業單位，又在政府預算、部門和單位預算、政策和項目預算的多級預算中實施績效管理。從橫向范圍來看，側重預算管理內容的全口徑，在一般公共預算的基礎上，還將各級政府的政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算也全部納入績效管理。從運行周期來看，關注預算績效管理的全鏈條，形成預算年度內事前評估、事中監控、事后評價，并將結果應用于下年度預算的閉環管理。全面預算績效管理從這三個維度出發，構建了全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。

二、行政事業單位全面預算績效管理的必要性

（一）財政支出規模擴大，收入增幅放緩，收支矛盾要求預算管理進一步精細化。19世紀80年代，德國著名經濟學家瓦格納在實證分析的基礎上得出了著名的“瓦格納法則”。其基本原理是指隨著經濟的發展，人均收入水平不斷提高，為了保障國家職能的擴大和經濟的發展，財政支出相對規模也將相應提高。當前，我國已進入高質量發展階段。一方面，面對新時期社會主要矛盾，為更好滿足人民日益增長的美好生活需要，在教育、醫療、養老等剛性支出不減的同時，文化、娛樂等支出不斷增長；另一方面，轉變經濟發展方式、優化經濟結構、轉換新舊發展動能，需要政府調控來解決市場失靈導致的資源配置低效率問題，相應的管理制度和職能體系建設需要財政支出增加。然而，處在轉型攻關期的政府，還面臨著新冠疫情帶來的全球性衰退、政策調整導致的行業性變化、突發災情引起的地區性損失等不確定因素，使得財政收入的增長難達預期。財政收支矛盾的凸顯亟須預算管理朝著更加精細化的方向發展。

（二）新預算法實施條例細化了預算管理各個環節，對預算績效管理提出了更加明確的要求。2014年，首次將績效寫進了新修改的《預算法》，提出將“提高預算績效”列入預算草案及預算執行情況審查結果報告。并明確了各級預算講求績效的原則，各級政府、各部門、各單位應當對預算支出情況開展績效評價。2020年8月修訂的《中華人民共和國預算法實施條例》進一步明確了預算績效評價的定義，即“根據設定的績效目標，依據規范的程序，對預算資金的投入、使用過程、產出與效果進行系統和客觀地評價”，并指出“績效評價結果應當按照規定作為改進管理和編制以后年度預算的依據”，為預算編制階段績效管理的實施指明了方向。同時，在預算執行階段規定了財政部門及各預算部門、單位的績效管理職責，進一步理順和明確了財政部門在預算績效管理中的指導責任和監管權力。

（三）治理能力建設對政府信息公開提出更高要求，財政預決算公開既要顯示結果又要反映管理過程。公開透明是現代政府發展的基本價值理念。政府信息公開是政府提升和發展現代化治理能力及治理體系的必然要求，同時也是推進法治政府建設和提升政府公信力的重要舉措。及時、全面、有效的信息公開，有助于實現政府與社會公眾、媒體等社會治理參與者的良性互動，及時發現社會治理中存在的問題，提高政府治理科學化水平。財政預決算信息作為政府信息公開的重要組成部分，是社會公眾監督政府職能實施的入口，其公開程度及公開質量是政府行政能力的集中體現。以往的預決算信息公開，注重的是對預決算批復結果全面性和合法性進行公開。而全面預算績效管理要求加大對預算目標及資金安排等績效信息的公開力度，“大力推動重大政策和項目績效目標、績效自評以及重點績效評價結果隨同預決算報送同級人大，并依法予以公開”，在公開預算績效完成情況的同時，更是通過預算執行率、數量指標、質量指標、滿意度指標等反映出對預算項目的管理情況。

三、全面預算績效管理推進中存在的問題

《關于全面實施預算績效管理的意見》發布已有3年多的時間，全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系雖然還未完全形成，但隨著預算績效管理工作的不斷推進，在一定程度上強化了預算執行單位的績效管理理念。從政策推進程度上看，預算績效管理進入了“高速度”發展階段，主要表現為預算管理形式和流程上的改進。但從績效管理的實踐結果看，全面預算績效管理距“高質量”發展還存在差距，主要表現在績效管理手段的應用沒有在預算管理的各個環節發揮應有的效果。預算管理與績效管理的一體化融合程度不高，關聯機制不緊密。

（一）績效指標的設置缺乏科學性與合理性。績效目標的設定是開展預算績效管理工作的前提，既能從整體上反映預算項目的內容，又能從細節上分解為可以量化考評的績效指標。由績效指標考核績效目標，再由績效目標考核預算項目，是預算管理的有效過程。然而在現階段績效管理過程中，往往因為績效指標設置不當，造成管理過程無效。從本級預算資金上來看，績效目標和績效指標均由預算單位自己設定。績效指標與績效目標的匹配程度是指標能否真實反映目標的關鍵。但由于零基預算在行政事業單位中還未全面推廣，多數預算單位編制預算仍按照增量預算的方法進行，這種考慮“上年水平”和“當年度變化情況”的預算方法，往往造成預算內容難以量化，績效指標要么過于粗放，要么定性指標太多，無法科學衡量產出效益。從上級下達的資金情況來看，績效指標已由上級單位預先設置。績效指標的細化與量化程度均高于預算單位自行設定的內容，但在績效目標下達的同時，未配套相應指標值的考核標準，造成指標雖統一，但指標值的數據口徑不一致，甚至出現為完成績效隨意降低績效指標目標值的情況。

（二）績效管理過程缺乏規范性與客觀性。預算績效管理的主體是各預算部門及單位，他們在全面預算績效管理推進過程中既是實施者又是被監督的對象，出于經濟理性人的利益驅動，有可能會出現監督力度不夠的現象。同時，由于各單位行業不同，預算項目內容差別大，很難制訂通用的或統一的指標體系和評價標準，績效評價工作往往以單位自評為切入點，形成“自己考核自己”“自己給自己打分”的局面。在實際工作中，各預算單位的業務部門是預算的執行單位，財務部門是預算的編制單位，在業務部門不了解單位收支情況、財務部門不了解項目實際進展的情況下，各單位出于簡化工作內容的原因，導致績效管理過程過于簡化。在績效目標設置階段，自行設置的指標以方便“考核”和“打分”為導向，造成指標隨意性很大，缺乏客觀性；在績效監控和評價階段，評價方式單一，主要通過談話的方式進行，一是形式上過于主觀，二是內容上缺少數據基礎，造成績效結果“失真”，規范性不強。

（三）績效評價結果的應用缺乏有效性。根據《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知要求，要以開展績效評價和結果應用作為預算績效管理鏈條中的重點環節，應強化績效評價結果應用的剛性約束，建立健全績效評價結果的反饋和問題整改機制，形成“反饋—整改—優化”的良性循環。但在管理實踐中，無論是針對責任崗位中人出現的問題，還是評價過程中業務內容出現的問題，都沒有形成有效的整改和問責機制。一方面，預算績效管理沒有將績效評價工作融入連續年度的預算管理工作中，評價結果僅停留在對當年度預算的“打分”階段，沒有形成對下年度預算安排的實質性影響；另一方面，在績效評價結果的應用中存在管理漏洞，針對評價結果的整改，到底是整改目標設置問題，還是整改預算執行問題，抑或是整改考評標準問題的邊界模糊。評價結果本應應用在績效管理的全部環節，但往往通過調低績效指標目標值，就能掩蓋許多在評價環節出現的實際完成情況不達預期的問題，由此造成績效評價結果質量虛高，影響其有效性。

四、提升預算績效管理水平的路徑

（一）優化預算編制，提升預算項目可量化程度，科學合理編制預算績效指標。預算績效管理的關鍵在于可評價，只有結果可評價才能客觀、可視化地顯示預算管理水平。這種可評價性主要集中在兩個方面：一是預算項目內容的可量化，二是績效指標的可量化。在預算編制上，可采用零基預算法，擺脫傳統增量預算法造成的預算項目“先定資金后定內容”項目內容過于粗略的局面。零基預算法要求預算單位對本單位職能、任務、計劃有清晰的認識，結合當年年度工作任務對各預算項目的必要性和可行性進行逐一評價，為具體考核指標的設置提供科學依據。在指標設置上，通過對行業分類、部門分類、項目分類等的細化研究，探索建立績效指標的標準庫，著重從成本、數量、質量等可量化的指標進行評價，對于確實不能量化，需采用定性指標的，要對指標值進行分級定檔，使目標值有細化的績效內容。在數據基礎上，關注財務成本信息，通過對歷史數據的核算，反映行政事業單位內部管理運營的成本信息，從中分析預測未來的成本，為預算項目、績效目標、績效指標的評估提供數據來源。

（二）將預算績效管理與具體業務績效管理相結合，以業務數據支撐預算績效評價結果。預算項目安排的目的是滿足部門業務工作需要。行政事業單位業務工作的具體性，為針對業務工作開展績效考核提供了基礎性數據，同樣也為預算績效管理提供了參考。首先，業務工作考核內容帶有具體性，將預算績效管理工作融入其中可以避免目標和指標設置的隨意性，保障預算績效管理基礎數據框架的規范性；其次，業務工作考核有明確的主管部門，將預算績效管理工作融入其中可以避免預算績效管理工作無人牽頭、無從下手的問題，保障預算績效管理全過程的有效實施；最后，業務工作考核有明確的評價標準，將預算績效管理工作融入其中可以避免評價結果隨意、主觀的問題，保障預算績效評價結果的客觀有效。此外，針對綜合性強或業務工作發展需要設立的預算項目，現階段與具體業務結合難度大的，可聘請專家或第三方評價機構來完成，增強預算績效管理工作的適應性，保證績效評價的公正、客觀。

（三）明確評價結果應用對象，加強監督問責，保障評價結果全面有效運用。預算績效管理是全鏈條、全過程的管理，評價結果的應用不應局限于最終得分結果。事前績效評估、績效目標管理、績效運行監控和事后績效評價都是預算管理的對象，要明確各環節的考核結果，將考核結果分別應用于預算績效管理的不同階段。用事前績效評估的結果考核預算項目設立的必要性，用對績效目標設置情況的審核決定預算安排是否合理，用績效運行監控結果作為預算調整的依據，用事后績效評價結果指導下年度預算安排，形成全過程的評價結果應用。同時，針對評價結果應用中存在的問題完善監督問責機制。在預算績效目標、績效評價結果隨同年度預決算向人大報告并向社會公開的基礎上，探索由向預算編制單位的業務問責到向上級部門的管理問責，由向開展業務的一般人員問責到向負管理責任的領導問責的體制機制，使預算績效評價結果的約束更加有力，應用更加有效。

五、結語

全面實施預算績效管理是政府完善治理體系、提升治理能力的重要舉措。財政預算既是政府活動的發起點，也是規范政府行為的重要手段。以往針對行政事業單位預算管理工作的考核主要著眼于預算執行率，單一的數量指標無法充分反映預算項目或政策的執行效果。而預算績效為衡量預算管理效果提供了全方位、全過程、全覆蓋評價依據，使預算管理這項工作在政府整體績效評價中變得更為具體。行政事業單位在全面預算績效管理實踐中不斷優化管理流程、強化激勵約束、提升管理效果，將大大改善財政資源配置效率，推動政府活動效能提升，助力國家治理體系和治理能力現代化。