政策工具視角下我國教師教育政策文本的量化分析

張 航

華南理工大學廣州學院，廣東 廣州 510000

教師教育是由師范教育逐步發展而成的世界通用概念，是職前培養和在職進修的統一，是正規教育和非正規教育的結合，是多層次、全方位、立體式的教師終身大教育。教師教育的發展與完善是建設創新型國家、實施人才強國戰略的必然要求，教師隊伍是否優秀將直接關系到教育體制改革的興衰與成敗。因此，教師教育的層次和質量對國家與社會的發展至關重要。

目前，有學者對教師教育政策文本進行了分析。其中，韋地以教育政策作為研究對象，立足于政策文本的分析視角，通過文獻分析法、比較研究法和內容分析法，以多維的視角全面剖析與解構我國教師教育政策的發展演變規律。祁占勇、陳鵬、張旸對我國教師教育政策的研究熱點進行了共詞化分析。通過閱讀文獻發現，現有的研究很少從政策工具的視角去分析教育政策文本，而教育政策工具是推動教師教育發展的關鍵因素。因此，文章嘗試從政策工具的視角，對我國教師教育政策文本進行量化分析，希望可以有效地分析政策工具在政策文本中所起的作用，探究教育政策工具在推動教師教育發展階段的特點、作用和不足。

一、數據基礎與分析方法

（一）數據來源

課題選取的教師教育政策文本主要來源于教育部官方網站、中共中央國務院官方網站、國家圖書館以及《中華人民共和國重要教育文獻》等。按照發文單位和關鍵詞進行搜索，初步收集到594份與我國教師教育、師范教育政策相關的文獻，隨后對594 份政策文本進行篩選和補充，最終整理出國家層面發布的與教師教育相關的政策文本82份。

（二）分析方法

筆者以政策工具理論和教師隊伍建設研究為理論基礎，從教育政策工具和教師隊伍建設要素這兩個維度對促進教師教育發展的主要內容與方法展開分析，并構建了二維分析框架，對教育政策工具的使用結構和教師隊伍建設要素的重要性分布以及發展趨勢進行量化分析。

1.X維度:教育政策工具維度

我國促進教師教育的政策工具分為權威工具、激勵工具、象征和勸誡工具、能力建設工具和系統變革工具等五類。其基于政策制定者對政策目標對象在意愿、動機、能力、價值、信念等方面的不同假設劃分形成，各自都有不同的表現形式和預期效果，具體闡述如表1所示。

2.Y維度:教師隊伍建設要素維度

本文將教師隊伍建設要素作為對教師教育政策文本分析的Y 維度。將我國教師教育政策文本中關于教師隊伍建設的相關措施具體細分為師德師風建設、教育能力建設、優秀教師人才培養、創新意識培養、教師隊伍擴大、其他等六個要素，每個要素又可以細分為不同的環節，具體闡述如表2所示。

二、教師教育政策文本量化分析

（一）政策的數量變化和階段分析

結合我國十年來教師教育政策的發展歷程，我們將其分為四個階段。

第一階段（2008—2009 年）主要側重于農村教師教育發展。例如《教育部關于做好2010 年“農村學校教育碩士師資培養計劃”實施工作的通知》和《關于組織實施農村義務教育中小學校長預算管理國家級專題培訓的通知》等，從農村教育的師資力量和農村義務教育的經費保障機制著手，全方位發展農村教育。

第二階段（2010—2011年）是教師教育穩步、全面發展的階段。2010 年5 月，國務院常務會議審議并通過了《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》（以下簡稱《綱要》），對新時代教師教育提出了新的要求?！毒V要》提出，到2020年要基本實現教育現代化，使中國進入人力資源強國行列，同時對學前教育、義務教育、高中階段教育的發展任務進行了闡述。因此，在這一階段教師教育發展系列政策頻繁出臺，教師教育得以穩步推進、全面發展。

第三階段（2012—2015 年）教師教育迅速發展。2012年教育部印發《國家教育事業發展第十二個五年規劃》指出，在“十二五”時期教育改革發展的總體目標是全面提高教育服務現代化建設和人的全面發展的能力，到2020年要基本實現教育現代化。至此，教師教育發展進入新階段。在這一階段為了實現“十二五”目標，國家對教師教育提出了更高的期望與更多的要求，同時在教師隊伍建設的各個方面也給予了大量支持，包括師德師風建設、優秀教師培養、教師教育能力建設等方面。

第四階段（2016 年至今）教師教育不斷優化。一方面，教師培訓全面開展，教師隊伍進一步擴大。例如《教育部教師工作司2018 年工作要點》提出要“啟動教師教育振興行動計劃，推動教師教育在歷史交匯期實現全面振興”。另一方面，教師隊伍建設水平也達到了新高度，例如《教育部關于實施卓越教師培養計劃2.0的意見》從師德師風、教學質量、培養模式改革、質量保障體系等方面對教師隊伍建設提出了新要求。在這一階段，教育政策工具不斷完善，教師隊伍質量得到不斷優化。

（二）教師教育政策文本二維分析

1.政策工具維度分析

近十年教師教育政策工具使用頻次如圖2 所示，其中能力建設工具的使用頻率最高，占總體的43%，其次是象征和勸誡工具，占總體的23%，激勵工具占18%。權威工具和系統變革工具使用較少，兩類的占比總和為16%。由此看出，近十年來國家主要采用能力建設工具，同時使用比較溫和的象征和勸誡工具、激勵工具來穩步推進教師教育發展。

各類教育政策工具在不同時期的使用情況有較大差異，如圖3 所示。第一階段主要運用能力建設工具和權威工具。該階段處于“十一五”規劃時期，各項相關政策的已相當完善。受到“十二五”規劃的影響，國家對教師教育的重視程度再次提高，同時隨著經濟發展國家的可支配資源增加，政府可用的政策工具進一步豐富，因此第二階段與第三階段對政策工具的使用較為全面。在這兩個階段，能力建設工具、象征和勸誡工具、激勵工具是使用最頻繁的三個政策工具。第四階段是穩步推進，各項政策工具的使用都相對平衡。從整體上來看，不同政策工具在不同時期的運用也呈現出較強的規律性，其中能力建設工具、象征和勸誡工具、激勵工具在四個階段中的使用頻次總體呈先上升后下降的趨勢，而權威和系統政策工具的使用集中出現在第三階段。

2.教師隊伍建設要素維度分析

教師隊伍建設要素維度政策工具使用頻次如圖4所示，政策工具在教育能力建設方面的使用頻率占比為32%，在優秀教師人才培養方面使用頻率占比為20%，在教師隊伍擴大方面使用頻率占比為15%，在師德師風建設方面使用頻率占比為14%，在創新意識培養方面使用頻率占比為8%。

從不同階段來看，政策工具在教師隊伍建設不同要素間的配置也呈現出不同的規律，如圖5所示。“十一五”規劃后，隨著各類教育資源的不斷增加，為教師隊伍補充優秀教師成為促進教師教育發展的最重要環節，因此在教師隊伍建設的前兩個階段以優秀教師人才的培養和教育能力建設為主，其使用的頻次逐漸增加。在第三、第四階段，隨著“十二五”規劃對教師的質量提出更高的要求，師德師風建設和創新意識培養逐漸受到重視，使用頻次總體呈現增長趨勢。綜合分析，一方面，國家對新時期的教師教育要求在教師隊伍數量增加和質量提升之間交替；另一方面，教師隊伍的創新意識培養和師德師風建設是提高教師教育質量、促進教師教育全面發展的重要突破之一。

三、結論與建議

（一）研究結論

根據我國的教師教育政策文本在各階段的特點，我們得出以下結論。

能力建設工具、象征和勸誡工具是教師教育政策文本中使用最多的政策工具。2008—2009 年是教師教育發展的發力期，能力建設工具被頻繁使用以加速發展。2011—2015年是“十二五”規劃期，國家對教師教育提出了更高的要求，我們既要使用能力建設工具又要使用象征和勸誡工具來推動教師教育的全面發展。

激勵工具和系統變革工具在教師教育政策文本中使用較少。雖然激勵工具在各階段都有被使用，但考慮到其可以充分發揮教師教育的主觀能動性，政策文本中激勵工具的使用仍然有待提高。同時，系統變革工具可以有效地調整與教師教育相關的組織管理機構，因此系統變革工具有很大的應用空間。

在不同的教師隊伍建設要素上，教師教育政策文本所使用的政策工具配置存在較大差異。教育能力是教師最基本的能力，一直深受國家的重視。教育能力包括技術能力、理論能力和審美素養能力等多個方面，需要大量的投入。因此，在教育能力建設方面，國家主要采用能力建設工具和系統變革工具，實行具體的措施并建立新的組織機構對教師隊伍進行各方面的培養，以提升教師隊伍的整體教育能力。教師隊伍的擴大和優秀教師的培養同樣具有高投入的特點，因此國家在這兩個要素上主要使用能力建設工具。但相比于教育能力建設，在這兩個要素上，激勵工具更能發揮教師的主觀能動性，鼓勵人才從教，激勵教師進步。在師德師風建設和創新意識培養方面，國家主要采用象征和勸誡工具、激勵工具，引導和鼓勵教師提升自身素養，培養創新意識，從思想層面提高教師素質水平。權威工具在教師隊伍建設要素上并沒有明顯的應用規律。

（二）政策建議

為了進一步優化政策工具組合，穩步推進教師隊伍建設以支撐教師教育發展，課題組針對量化分析的結論提出如下建議。

第一，增加激勵工具、象征和勸誡工具的使用。隨著教師教育的發展，教師隊伍的不斷擴大，教師教育涵蓋的內容也在不斷增多，政策環境變得越來越復雜。象征和勸誡工具對人們的價值觀和信念等進行引導，其在政策環境復雜的情況下能通過最少的資源來促使政策目標對象采取相關的行動以實現目標，具有很長遠的戰略意義。激勵工具可以充分發揮政策目標對象的主觀能動性和創造性，在復雜的政策環境中也非常有效，如評選優秀教師、細化教師績效考核指標、為農村優秀教師提供物質獎勵等，這些都是激勵工具的具體表現形式。

第二，明確權威工具和系統變革工具的適用場景。通過分析，權威工具作為一種較強的政策工具，在教育資源豐富、教育發展基礎良好的條件下能明顯加快發展速度，推進政策目標實現的進度。系統變革工具的適用場景主要出現在教育政策變革時期，通過建立健全的機構管理體系，可以有效地為教育改革提供領導和管理。兩種政策工具在各自的適用場景都能發揮最佳的作用。

第三，在教育能力建設方面使用更豐富的政策工具組合。教育能力建設是教師隊伍建設最重要的環節，在教師教育發展過程中具有較高的戰略地位。目前，教育能力建設使用的政策工具較為單一，主要為能力建設工具，國家通過能力建設工具為教師培訓提供財政和技術支持。為了更全面地進行教育能力建設，可以多運用象征和勸誡工具、激勵工具培養教師積極向上的意識，鼓勵教師運用自身的力量進行教育能力建設。同樣，可以通過系統變革工具建立相關管理機構，對教育能力建設進行指導與管理。

第四，在師德師風建設方面應更多地使用能力建設工具。教師承擔著立德樹人的育人使命，教師隊伍的師德師風建設是教師教育的重要環節。當前的教師教育政策文本在師德師風建設方面主要以引導為主，較少使用能力建設提供相關的設備工具和具體的培訓教育。為了確保實現提高教師隊伍素質和修養的政策目標，未來的教師教育政策可以加大資源投入，開展更多的教師道德素質培訓，采用更多的能力建設工具和手段提高師風道德建設水平。