創新型社會生活噪聲污染防治體系構建研究

付莎

（武漢大學法學院，湖北武漢 430072）

引言

習近平總書記多次強調堅持人與自然和諧共生，還自然以寧靜、和諧、美麗，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。社會生活噪聲具有量大、面廣、分散、影響不持續、監管難度大等特點，2020年，全國生態環境、公安、住房和城鄉建設等部門合計受理的噪聲投訴舉報中，社會生活噪聲投訴最多，約108.3 萬件，占總的噪聲投訴量的53.7%[1]。社會生活噪聲污染防治與人民群眾生活密切相關，是最普惠的民生福祉的組成部分，是生態文明建設和生態環境保護的重要內容[2]。2021 年12 月，十三屆全國人大常委會第三十二次會議審議通過了《中華人民共和國噪聲污染防治法》（以下簡稱新《噪聲法》），自2022年世界環境日（6 月5 日）起施行。相對于修改前的《環境噪聲污染防治法》僅強調達標管理和行為管控，在社會生活噪聲污染防治方面，新《噪聲法》增加了社會共治的原則，新增了關于公眾參與和宣傳教育、違法舉報、信息公開、寧靜區域創建、綠色護考、多元共治、社區自治、日常生活噪聲防治、住房銷售公告、社會調解等條款；在職責分工方面，新《噪聲法》增加了基層群眾自治組織應當協助地方人民政府及其有關部門做好噪聲污染防治工作的要求；在管理手段方面，新《噪聲法》增加了公共場所管理者應當合理規定娛樂、健身等活動的區域、時段、音量，可以采取設置噪聲自動監測和顯示設施等措施加強管理等內容。新《噪聲法》著眼于充分發揮社會各界的力量和公眾自治的能力，防止噪聲污染[3]。為深入貫徹落實新《噪聲法》，本文以現代化環境治理視角和社會治理視角深入剖析了我國當前社會生活噪聲污染防治存在的問題；結合社會生活噪聲污染防治的特殊屬性及其防治的有效實踐，分析新《噪聲法》中防治措施的內在聯系，提出構建創新型社會生活噪聲污染防治體系，并以寧靜區域創建作為切入點，提出推動創新型社會生活噪聲污染防治體系的實質有效的政策展望和下一步工作建議。

1 以現代化治理體系視角審視社會生活噪聲污染防治存在的問題

1.1 以現代化環境治理視角審視社會生活噪聲污染防治

黨的十九大報告提出，構建政府為主導、企業為主體、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系，提出了公眾參與的政策要求[4]。《中華人民共和國環境保護法》第5 條規定了環境保護公眾參與的原則，專章規定了信息公開和公眾參與制度，賦予公民、法人和其他組織依法享有獲取環境信息、參與和監督環境保護的權利。2002 年，原國家環保總局發布了《關于開展創建安靜居住小區活動的通知》（環發〔2002〕169號），圍繞著政府主導、企業履責，提出考核指標，要求接受居民監督和投訴，保證居民滿意度，旨在樹立一批環境管理優秀、生活安靜舒適的居住小區典范，以此進一步推動城市的環境噪聲管理。2010 年，原環境保護部等十一部門聯合發布《關于加強環境噪聲污染防治工作改善城鄉聲環境質量的指導意見》規定，促進公眾參與，廣泛宣傳噪聲污染防治的法律、法規和政策，介紹噪聲對人體健康危害的知識；建立環境信息通報制度，加大噪聲違法的輿論監督和曝光力度。2020 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于構建現代環境治理體系的指導意見》，強調了建立環境治理全民行動體系，要求強化社會監督，發揮各類社會團體的作用，提高公民環保素養。2021 年，中共中央、國務院《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》規定，加強噪聲污染治理，加快解決群眾關心的突出噪聲問題；提高生態環境治理現代化水平，構建政府主導、部門協同、企業履責、社會參與、公眾監督的生態環境監測格局。

以上法律法規和政策規定了在環境治理領域中，公眾參與制度下公眾的權力主要包括以下三個方面：①知情權，了解政府和企事業單位有關環境信息的權利，通過政府和企事業單位的信息公開，包括項目受理、審批以及監測結果等的信息公開得以實現；②參與權，參與政府環境決策的權利，包括對政府和企事業單位相關的環境行為進行批評，在各類政策文件以及建設項目環境影響評價文件公開征求意見期間，表達意見和提出建議的權利；③監督權，舉報政府和企事業單位涉及環境的違法行為的權利[4-6]。

然而，在當前社會生活噪聲污染防治領域，公眾參與制度沒有發揮應有的作用。隨著“放、管、服”改革的深入推進，政府主導的手段和措施越來越少。同時，在深入打好以大氣、水和土壤污染防治攻堅戰的大背景下，政府在噪聲污染防治領域投入也有限。例如，在設置空調器、冷卻塔、油煙凈化器、風機、發電機、變壓器、鍋爐、裝卸設備等可能產生社會生活噪聲的設備設施，居民樓內共用的電梯、水泵時，大部分已不需要進行環境影響評價，并且后期也沒有監測的要求，公眾的知情權和參與權受到影響，公眾主要行使監督權。在政府主導、企業履責、公眾監督的社會生活噪聲污染防治體系中，原國家環保總局在全國城市開展創建“安靜居住小區”的政策發布后，僅有部分城市如天津、上海、重慶等地得以落地實施，也并沒有起到預期的效果。此外，在社會生活噪聲污染防治領域，企業并不是參與的主體，而廣大人民群眾既是噪聲的產生源又是噪聲的受害者。因此，社會噪聲的污染防治在公眾參與方面有很大的發展空間，亟須研究以創建寧靜區域[6,7]為抓手、完善社會生活噪聲污染防治方面的公眾參與制度，調動社會各界力量，用社會共治解決噪聲污染問題。

1.2 以現代化社會治理視角審視社會生活噪聲污染防治

居住社區（住宅小區）是居民生活的主要空間，是基層社會治理的重要內容[8]。社會生活噪聲是指人為活動所產生的除工業噪聲、建筑施工噪聲和交通運輸噪聲之外干擾周圍生活環境的聲音[3]。從噪聲投訴數據看，社會生活噪聲已成為鄰里矛盾的主要原因之一；從裁判文書網檢索“鄰里噪音”的結果看，鄰里噪聲引發的案件中有一半屬于涉刑事案由。可見社會生活噪聲也可能激化社會矛盾，還需要從社會治理的角度審視社會生活噪聲污染防治。

黨的十九屆四中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化擺在突出位置，對加強和創新社會治理、構建基層社會治理新格局等工作提出了明確要求。黨的十九屆五中全會提出，加強和創新社會治理，推動社會治理重心向基層下移。2015 年，中共中央、國務院《關于深入推進城市執法體制改革改進城市管理工作的指導意見》強調，發揮社區作用，充分發揮社區居委會作用，增強社區自治功能，推動制定社區居民公約，促進居民自治管理。2017 年，中共中央、國務院《關于加強和完善城鄉社區治理的意見》要求，加強城鄉社區環境綜合治理，做好噪聲污染治理等工作，廣泛發動居民群眾和駐社區機關企事業單位參與環保活動，建設資源節約型、環境友好型社區。2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》，強調推動美好環境共建共治共享，要求建立黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層治理體系，推動形成建設美好人居環境的合力。2021 年，住房和城鄉建設部等十部門聯合印發《關于加強和改進住宅物業管理工作的通知》，要求街道要發揮居民的主體作用，調動社區社會組織、社會工作服務機構、社區志愿者、駐區單位的積極性，共同參與居住社區治理；加強物業管理調解組織建設，積極促進物業管理矛盾糾紛就地化解；充分發揮業主委員會作用，督促業主遵守法律法規、議事規則、管理規約和業主大會決議，對業主違規違約行為進行勸阻。

上述中央文件和部門規章要求推動社會治理重心向基層下移，發揮社區作用，構建黨組織統一領導、政府依法履責、各類組織積極協同、群眾廣泛參與，自治、法治、德治相結合的基層社會治理體系。基層社會治理體系強調社會各界廣泛參與的多元共治，還強調發揮居民自治功能的公眾自治[8-10]。然而，在社會生活噪聲治理領域，仍然以政府主導的環境治理為主。社會生活噪聲存在噪聲源多而雜、量大面廣，監管難度大等問題，亟須充分應用社會治理的理念和方法，將社會生活噪聲污染防治并入到社區社會治理中，推動多元共治和公眾自治，即社會共治，以積極有效預防和化解由噪聲問題引起的社會矛盾。

2 創新型社會生活噪聲污染防治體系的提出

在社會生活噪聲污染防治中，如何充分發揮公眾參與制度的作用，推動社會共治呢？筆者認為，首先需要了解社會生活噪聲污染的特殊屬性及其防治的有效實踐、新《噪聲法》提出了哪些污染防治措施，進而分析措施的內在聯系，提出構建創新型社會生活噪聲污染防治體系。

2.1 社會生活噪聲污染的特殊屬性

與大氣、水、土壤等污染物造成的污染不同，社會生活噪聲污染具有如下特點：一是社會生活噪聲污染具有瞬時性、局部性的特點，取證難。噪聲是一種能量，是一種通過介質（空氣或固體、液體）傳播并能被人聽覺器官所感知的波動現象。與大氣、水、土壤等環境要素的污染都不同，噪聲污染沒有物質的累積性，而具有瞬時性，聲源停止振動，則噪聲消失，存在取證難的特點。此外，與大氣污染的區域性，水污染的流域性不同，噪聲隨距離的增大而減小，噪聲影響范圍有限，存在局部性特點。二是社會生活噪聲屬于感覺公害，具有個體差異性，評估難。樂器的聲音對一些人來說是美妙的聲音，而對于正在休息的人而言可能是噪聲。社會生活噪聲影響范圍較小，但投訴處理部門普遍反映，與大氣、水和土壤污染問題投訴不同，人民群眾投訴噪聲問題時的情緒特別激動，難以通過標準評估解決，在糾紛問題沒有得到及時調解、鄰里之前缺乏溝通等情況下，矛盾易激化，引發嚴重社會問題。三是社會生活噪聲污染防治手段靈活多樣。噪聲的特性決定了噪聲污染防治一般采取聲源控制、傳播途徑消減和受體防護三個層次的手段。首先，聲源控制是最為有效而直接的方法，包括制定產品噪聲限值、劃定噪聲源與敏感建筑物的防噪聲距離、制定嚴格噪聲排放標準嚴格聲源準入等，防止噪聲污染。其次，對于受影響的個別住戶或者局部地區采取安裝聲屏障、隔聲吊頂等傳播途徑控制措施，防止、減輕噪聲污染。再次，采取調整產生噪聲的行為時間或者限制范圍，避開鄰居休息等易受影響的時段也能夠防止、減輕噪聲污染。最后，噪聲污染無累積性、瞬時性、局部性以及個體影響性等特點決定了噪聲影響內化為環境成本相對較低，通過經濟補償手段也能夠很好地弱化居民對噪聲的敏感性[11]。社會生活噪聲上述屬性及其治理措施的可達性決定了其采取多元共治和公眾自治是適用的。

2.2 社會生活噪聲污染防治的良好實踐

雖然前文提到的“安靜居住小區”建設效果并不理想，但卻積累了一些對寧靜區域建設的經驗，相關探索仍在進行。2020 年，住房和城鄉建設部從改善人居生態環境出發，將噪聲污染防治融入綠色社區創建中，聯合5 個部門印發了《綠色社區創建行動方案》，強調綠色社區創建要與加強基層黨組織建設、居民自治機制建設、社區服務體系建設有機結合。要求加強噪聲治理，提升社區宜居水平；對噪聲擾民等問題進行了有效治理；噪聲達標區覆蓋率≥90%。全國各地紛紛開展了綠色社區建設工作。2020 年，河北省城市管理工作聯席會議辦公室印發《河北省綠色社區創建三年行動方案》，提出2020 年底前各設區市要創建不少于5 個綠色社區，定州市、辛集市要創建不少于2 個綠色社區。2021 年，河北省對創建經驗進行推廣，擴大覆蓋面和參與度，各市30%以上的城市社區要達到創建要求；2022 年，創建行動要取得顯著成效，各市60%以上的城市社區達到創建要求，基本實現“社區人居環境整潔、舒適、安全、美麗”的目標。而后，山東、內蒙古、廣西、北京等均制定了綠色社區創建實施方案，啟動了綠色社區創建行動，計劃到2022 年底，60%以上的城市社區參與創建行動并達到創建要求。

地方積極探索了社區居民自治的有效性實踐，如制定并推行規約等。2014 年，上海市生態環境局會同公安局、綠化市容局、城管執法局遵循“完善立法、慎用處罰、推進自治、廣泛宣傳”的原則，明確了“一套規約范本”——廣場、公共綠地、居民小區等三項噪聲控制規約，“一套編制程序”——《公共場所噪聲控制規約工作手冊》；并且在長寧、青浦、浦東、靜安、普陀、楊浦、虹口、奉賢、金山區等9 個區試點，推廣建立了規約管控制度。2015 年，基于原有工作成果，在全市推廣規約制度，指導各區縣、街鎮制訂轄區社會生活噪聲規約，并總結編制了案例手冊，促進該項工作的深化開展。從總體上看，規約推廣實施以來效果明顯，居民投訴明顯減少，擾民矛盾得到緩解[12]。

公眾不斷探索解決噪聲污染有效手段，如逐步推廣公共場所設置噪聲智能監測設備和監測屏等。近日，福建開展“靜夜守護”行動，在廣場舞擾民的公共場所安裝智能監測設備，并與公園綜合信息管理平臺聯網，一旦噪聲超標，智能設備就會發出提示，工作人員通過公共廣播系統及時提醒[13]。定向發聲技術在廣場舞音響系統中的應用，噪聲顯示屏“電子耳”在公園、廣場等公共場所的推廣使用，加大了公共場所噪聲的治理力度[14]。據新京報報道，近日，蘇州的傅岳建立了微信公眾號“安靜之家”，如今已有近一萬五千人關注，旨在宣傳噪聲知識，促使大家理性維權，反對以暴制暴，并從自身的改變做起，早日擁有屬于自己的“安靜之家”[15]。

2.3 創新型社會生活噪聲污染防治體系

在環境治理實踐中，其具體模式隨著環境治理狀況的不同而不同。為了強化社會生活噪聲環境治理領域公眾參與的知情權、參與權和監督權，保障多元共治程序的有效性，新《噪聲法》明確單位和個人依法享有獲取聲環境信息的權利。一是新增環境教育和公眾參與規定，鼓勵社會各界開展噪聲污染防治法宣傳教育和科學普及，增強公眾噪聲污染防治意識，引導公眾依法參與噪聲污染防治工作；二是加大噪聲信息公開力度，要求聲環境質量標準適用區域范圍、噪聲敏感建筑物集中區域范圍、聲環境質量改善規劃及其實施方案、約談和整改情況等應當向社會公開；三是要求新建住房公開可能受噪聲影響的信息以及住宅樓內共用設備設施的位置；四是細化了違法舉報的程序和途徑[3]。

考慮到社會生活噪聲屬性以及治理措施的可達性，在充分吸收社會治理的有效實踐基礎上，新《噪聲法》新增了“公眾自治”的內容，以期發揮公眾自治能力，防止噪聲污染：要求全社會自覺減少社會生活噪聲排放，積極開展噪聲污染防治活動，形成人人有責、人人參與、人人受益的良好噪聲污染防治氛圍；要求家庭及其成員應當培養形成減少噪聲產生的良好習慣，日常活動盡量避免產生噪聲對周圍人員造成干擾，互諒互讓解決噪聲糾紛，共同維護聲環境質量；要求基層群眾性自治組織指導業主委員會、物業服務人、業主通過制定管理規約或者其他形式，約定本物業管理區域噪聲污染防治要求，由業主共同遵守。新《噪聲法》通過“宣傳教育+多元共治、公眾自治+基層群眾性自治組織、業主委員會、物業服務人勸解調解+行政部門干預”模式，解決噪聲敏感建筑物集中區域的社會生活噪聲糾紛。該社會生活噪聲污染防治體系將環境治理同社會治理有機結合，是環境保護公眾參與的升級版，既強調公眾要參與到政府主導的環境治理工作中去，又強調社會多元共治以及主體的自我管理，形成法治、德治、自治相結合的創新型社會生活噪聲污染防治體系，如圖1 所示。為了有效推動創新型社會生活噪聲污染防治體系的落地，以點帶面、點面結合，達到逐步改善聲環境質量，實現生活環境和諧安寧的目標，需要著眼于寧靜區域的創建。寧靜區域創建制度是構建創新型社會生活噪聲污染防治體系的重要制度，創建寧靜區域也是社會生活噪聲污染防治實現的目標。

圖1 創新型社會生活噪聲污染防治體系概念模型

3 增強創新型社會生活噪聲污染防治體系實質有效性

社會生活噪聲治理更多地要靠居民自覺以及相互間的理解和協調，創新型社會生活噪聲污染防治體系的設立，一方面能夠發動社會各界力量依法參與噪聲污染防治，另一方面能增強居民的主人翁意識，主動減少和防止噪聲污染事件的發生。實現創新型社會生活噪聲污染防治體系，實質有效的形式是開展寧靜區域的創建工作，當前亟須剖析問題的原因，給出對策和建議，推動全國范圍寧靜區域創建工作。

3.1 明確有關部門的噪聲防治職責，聯合發布寧靜區域創建指導意見

寧靜區域意味著區域聲環境質量總體水平的提高，室外聲環境應滿足1 類聲環境質量標準要求，室內也需要達到民用建筑隔聲設計規范中良好室內聲環境的要求，需要加強室外和室內聲環境的監督管理。在新《噪聲法》實施之際，各地應落實《噪聲法》第七條規定——縣級以上地方人民政府應當明確有關部門的噪聲污染防治監督管理職責，進一步明確生態環境、住建以及公安等部門在社會生活噪聲污染防治工作中的職責分工。明確寧靜區域創建制度的牽頭部門，制定和實施寧靜區域創建計劃；建立協調聯動機制，加強部門間協同配合、信息共享，聯合發布寧靜區域創建指導意見，推動寧靜區域創建指標融入城市生態環境質量水平提升的各個領域中。

3.2 落實地方政府責任，將噪聲污染防治納入考核評價體系

當前寧靜居住區域的創建也僅是在北京、上海、天津和重慶等城市得以落實和推廣，主要原因是這些城市噪聲污染相對嚴重，生態環境管理人員比較重視。此外，這些城市的房價比較高，可以采取市場和經濟手段推動寧靜居住區域的創建工作。為了將良好經驗做法推廣至全國范圍，當前亟須加強政府主導的環境治理體系的構建。一是提高各級黨委政府部門對噪聲污染防治的重視程度，將寧靜區域創建納入行政考核評價指標體系，加大經費投入，鼓勵、支持噪聲污染防治科學技術的研究開發、成果轉化和推廣應用，加強噪聲污染防治專業技術人才培養。二是將噪聲作為產品屬性納入產品質量管控的范疇，制定政策促進低噪聲設備設施技術開發和推廣應用。

3.3 完善管理和技術指標體系，提升寧靜區域創建質量

寧靜區域的創建需配套構建一套完整的管理和技術指標體系：一是制定各類寧靜區域創建的管理公約范本，指導業主委員會、物業服務人、業主制定適合本區域的管理公約，由業主共同遵守，互相監督。二是將區域內產生噪聲的設備設施與敏感建筑物分離設置，敏感建筑物樓內共用設備設施（電梯、水泵等）采取低噪聲或減振降噪措施，防止噪聲污染。三是區域內應嚴格落實防噪聲距離、人車分離、禁鳴限行等有效措施，限制產生較大噪聲的摩托車以及非道路移動機械的進入和使用。四是嚴格限制區域內建筑施工活動，嚴格夜間施工管理，限制大型施工設備的作業時間和行進路線；進行室內裝修活動應遵守相關規定，嚴格控制作業時間。五是各類服務業排放噪聲應優于相應的排放標準，并采取防止噪聲污染的有效措施。六是區域內進行娛樂、健身等活動，應遵守相關規定，控制播放音樂和演奏樂器的音量，禁止設置高音喇叭。

3.4 加強宣傳教育，全面推動社會共治

充分發揮企事業單位、公共場所管理者、基層群眾性自治組織、物業服務人等在噪聲污染防治中的作用，推動多元共治；充分發揮廣大人民群眾的積極性和創造性，推動公眾自治。因此，一是加大宣傳教育，通過學校課程、志愿者組織、廣播電視節目、出版物和其他手段，在各個層面多個方位向公眾提供和傳播關于噪聲對公共健康和其他影響的信息和教育材料以及噪聲污染防治的有效方法和手段，廣泛開展城市文明教育，大力弘揚社會公德。增強全社會噪聲污染防治意識，形成人人有責、人人參與、人人受益的良好噪聲污染防治氛圍。二是建立技術援助平臺，利用社會組織的能力構建噪聲污染防治技術援助平臺，提供法律法規知識、防治噪聲的有效措施和方法等信息，構建專家團隊為各地噪聲污染防治工作提供技術援助，為公眾和地方政府提供噪聲污染防治交流平臺。三是總結成熟、可復制的寧靜區域創建經驗，編制相關圖書、手冊，廣泛推廣使用。

綜上，社會噪聲污染防治需要充分發揮公眾參與制度的作用，全面推動社會共治，以寧靜區域創建制度為切入點，通過有關監管部門聯合發布寧靜區域創建指導意見；地方政府落地實施，完善管理和技術指標體系；加大宣傳教育，提高德治和自治水平，以點帶面逐步拓展寧靜區域范圍。使得法治、德治、自治相結合的創新型社會生活噪聲污染防治體系實質有效，落實新《噪聲法》中關于社會生活噪聲污染防治的要求，實現社會生活環境的和諧安寧。