國家重大政策跟蹤落實情況審計研究
——基于2020 年審計署審計公告

馬 蕓

（重慶工商大學會計學院）

一、引言

國家重大政策措施落實情況審計是一種事后監督機制，它是由國家授權審計機關負責實施的，對各中央部門、中央企業貫徹落實國家重大政策措施落實情況進行審計，從而確保黨和國家的各項大政方針能夠真正地政策落實、款項落地，通過宏觀調控優化產業結構調整，促進供給側結構改革，助推經濟高速、高質量發展，切實解決好民生問題。

黨的十八大以來，黨中央將審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，出臺了一系列重大決策部署，《國務院關于加強審計工作的意見》明確提出了審計應“推動政策措施貫徹落實”、賦予了審計機關的新職能。習近平總書記更是親自謀劃、親自部署、親自推動審計領域重大工作。審計署擔負了對國家重大政策措施落實情況審計的職責，開展重大政策跟蹤審計工作，并對發現的問題予以披露公開。

二、現狀刻畫與問題分析

據2020 年審計公告顯示，審計署共組織對31個省、市、新疆生產建設兵團和若干中央部門、金融機構開展了國家重大措施落實情況審計，重點審計了清理拖欠民營企業、中小企業賬款、減稅降費、鄉村振興等方面政策的具體落實情況。

（一）鄉村振興政策落實情況審計

關于鄉村振興、脫貧攻堅的政策跟蹤審計是2020 年我國重大措施落實情況審計的重點，在審計署2020 年審計工作中連續三個季度都將鄉村振興作為重點項目。在工作過程中，審計署發現各地總體上都在持續落實黨中央、國務院的重大決策部署，集中力量推進脫貧攻堅圓滿收官，積極有序推進鄉村振興，但部分地區在政策實施過程中仍然存在著一些問題，主要集中于以下幾類:

1.專項資金的獲取和使用效率存在不足

專項資金的申請、審核、劃撥方面存在一定的控制缺陷，未能準確識別各層級申請的財政資金數額是否與政策實施所需的資金缺口相吻合，致使出現云南省瀘水市、湖南省洞口縣等6 個項目施工單位通過虛報工程量等方式騙取扶貧資金的重大問題，導致財政資源的浪費。

專項資金的利用效率不高，審計署在連續三季度的審計過程中均發現與資金利用效率有關的問題，如扶貧資金浪費損失、惠農補貼和涉農項目資金滯撥、閑置、被擠占挪用等。尋根溯源是各級單位的預算方案、預算方案審批、資金的運用統籌、對資金流向的監督等還不盡完善。

2.民生工程建設與維護未充分健全

涉及百姓衣食住行的基礎設施和文化、醫療等配套設施存在不夠健全、完善的現狀，農田的建設管護、醫療文化教育改革不充分等，都在一定程度上影響了新時代的鄉村振興，拖慢了農村脫貧致富、走向現代化的腳步?！白o住民生問題，乃為國之大計?！睂徲嬍鹪卩l村振興專項政策跟蹤審計過程中發現的問題亟需處理解決。

3.常見問題整改工作成效不明顯

在鄉村振興政策落實情況審計的過程中，不少問題反復出現，基于國家審計的性質和相關披露政策，在審計工作完成后，審計署都會將重點問題與相關責任單位進行通報并給出處理意見。然而根據審計結果顯示，農田建設管理、糧食和生豬生產、惠民資金補助的利用問題未能完全得到整改，使得政策跟蹤審計僅實現了事后監督整改功能，審計的預防性功能與抵御性功能沒有得到充分利用。

（二）減稅降費政策落實情況審計

新冠疫情的突然暴發導致很多地區的經濟受到沖擊，部分地區出現生產停工、企業停業的現象，但隨著一系列防疫政策出臺，我國疫情出現拐點，防疫形勢持續向好發展，生產生活逐步恢復。盡管如此，對于很多工商企業來說，獨自承擔損失復工復產仍然十分困難。為了幫助各類市場主體，尤其是中小企業渡過難關，黨中央、國務院第一時間部署了減稅降費的優惠政策助力企業減負。作為特殊時期出臺的重大政策方針，減稅降費政策對幫助經濟復蘇起到了至關重要的作用。審計署也重點審計了減稅降費政策的落實情況，總體來看，大部分地區和部門都采取措施保障了政策的落實，但在審計過程中也發現了如下問題（如表1 所示）。

表1 2020 年審計署關于減稅降費政策相關審計過程中發現的問題清單

1.政策傳達、解讀未完全到位

各級政府機關、事業單位所做的前期工作，如政策的逐級傳達、組織安排政策解讀學習、根據當地具體營商環境做出整體政策部署的調整等，都對于減稅降費政策的實施有重大影響。根據審計署的問題清單，可以發現有關應減免未減免房租、違規收取應免收的費用、違規轉嫁應由財政承擔的費用等問題的本質，均與政策傳達和理解未完全到位密切相關。對政策理解的不透徹會直接導致執行過程中出現差錯，致使本該享有減免豁免權利的小微企業、個體戶沒有按時或按量享受相關紅利，使專項資金沒有落實到戶。

2.政策實施過程中的控制和監督不足

減稅降費政策的執行主體涉及稅務機關與政府機關、各級事業單位，面向的是各類工商企業，政策實施的覆蓋行業較為廣泛，因此在具體實施過程中應該更注重對相關流程、秩序的監督和管控。各種違規費用的收取、違規活動的開展是減稅降費政策跟蹤審計發現的常見問題。這不僅損害了當事群體的直接利益，也可能在一定程度上影響國家機關部門的對公形象。

（三）清理拖欠民營企業、中小企業賬款政策落實情況審計

清欠政策是黨中央、國務院的重要決策部署。習近平總書記曾多次就清欠工作作出重要指示批示，要求建立長效機制解決拖欠民營企業、小微企業賬款問題。

2020 年審計署重點抽查了各省市部門建立清欠臺賬、制定清償計劃、清償拖欠賬款等情況?？傮w來看，各地區和各部門認真落實清欠工作部署要求，穩步推進賬款清理工作，但審計署在審計過程中也發現了一些地區和部門存在未完成清償計劃、清欠臺賬不準確等問題，具體如表2 所示。

表2 2020 年審計署關于清理拖欠民營企業中小企業賬款政策相關審計中發現的問題清單

要保證清欠政策的實施效率，除對源頭予以控制，最重要的則是對已存在的拖欠賬款進行清理。這不僅涉及到前期的清欠臺賬建立、編制拖欠賬款清償計劃，還涉及具體清償任務的完成，再到清償任務完成后的清償金額申報。從審計署的審計結果來看，欠款清理工作的每一環節流程都有問題出現，其中未按規定逐筆制定清償計劃、未按計劃清償欠款等都是問題清單中的“常客”。這表明了有關部門在執行欠款清理過程中的整體監督力度不夠，未能及時進行階段性工作考核，提前發現問題、解決問題；未能建立有效的工作巡查機制，督促清償欠款計劃未按時按質執行；未能建立有效的審核制度，致使存在少報或多報拖欠賬款等違法違紀行為。

除上述外，審計署還就創新直達貨幣政策工具、城鄉義務教育補助經費、清理規范行業協會收費、污染防治等方面政策的具體落實情況展開了審計工作，也都發現了一些存在的問題，并就其中一些問題督促開展了初步整改措施。

三、建議與對策

每一項重大政策在各自領域都十分重要，不僅需要各級機關努力將政策落實，也需要審計機關執行監督職能，進行審計監督。但每年新頒布的和正在執行的重大政策項目眾多，審計署的人力物力均有限度，無法做到對每一項重大政策執行項目跟蹤審計，只能依據一定的標準選取對當前政治治理最緊要或與百姓民生最緊密的重點項目進行審計，覆蓋面存在一定的限度，且對于審計過程中發現的問題整改具有滯后性?；诖耍疚膶膬蓚€主體的角度，對政策執行機構和國家審計機關分別提出一定的建議，旨在希望提高重大政策執行的效率和監管審計的效果。

（一）對于政策執行機構

1.強調重大政策解讀工作

針對頒布待實施的重大政策方針，應當首先做好政策解讀工作。通過政策解讀，可以幫助各層級政府機關尤其是基層干部明確重大政策的出臺背景、政策目標、作用期間、適用對象以及具體的執行口徑。尤其應重視和強調政策、方針解讀，切忌流于形式，要真正弄懂弄通，對于有疑慮或爭議的部分及時反饋，確保在實際執行過程中不因對政策的誤解和不熟悉而影響政策實施的效果效率。

2.完善政策執行的內部監督體系

除配合國家審計機關開展審計工作外，政府機關、行政事業單位還應定期對自身負責開展的政策執行工作進行自查自糾，完善政策執行的內部監督體系。重視內部自查，不僅可以更具針對性、易發現問題所在，還可以及時糾正，將發生重大問題的可能性降到最小。

3.重視頻發問題的整改工作

審計署在開展重大政策跟蹤審計的過程中，經常會發現一些常見的問題或癥結，這些問題可能在之前的審計工作中發現并要求整改后，在下一季度或下一年度的審計工作中又會發現同樣或者類似的問題，或者是不同地區、不同行政機關會先后出現性質類似的“共性問題”，這都表明了對問題的整改工作未完全到位、對問題的經驗吸取還不充分。審計署每年針對重大政策跟蹤審計的審計結果與報告解讀均有及時公開披露，各級單位應重視對頻發問題的整改工作，并將已出現的問題對照自身有則改進無則加勉，可以在一定程度上減少政策執行過程中問題發生的頻率，幫助提高國家審計機關的工作效率。

（二）對于國家審計機關

1.進一步提高審計效率

國家審計工作任務重、時間緊，對于具體工作的執行要求高，因此，國家審計機關應扎實穩進推動重大政策跟蹤審計效率的提升。合理確定審計目標，將審計資源投入到最重要和最需進行跟蹤審計的領域，如針對突發情況制定的重大政策、快到實施收尾期間的政策、影響最廣泛或發生問題可能性最大的政策等；科學安排審計計劃，創新利用最新的數字化技術，如進一步推進大數據審計在日常審計工作中的運用、更新審計方式、適時安排培訓，從而提高審計人員的審計效率。

2.進一步推進問題整改效果持續跟蹤機制

當前，審計署雖然會在每一次公布國家重大政策措施落實情況跟蹤審計結果時公布上一季度整改效果較好的事例清單，但根據披露的內容看，整改效果較好的占總體發現問題的比率不高，這表明在兩次審計結果披露的間歇期，問題得到有效整改的比率有待提高。但政策的實施是不間斷、從一而終的，這些已經查處的問題可能會影響后續政策的推進，因此國家審計機關除完成當期應審項目的審計外，還應盡可能聯合相應的機關單位，進一步推進問題整改效果的持續跟蹤機制，保障重大政策更好地實施運行。

3.進一步增強審計結果的利用價值

除披露需要整改的問題外，審計機關還可適當評價各機關單位對政策的執行狀況，對于執行效率高、執行結果好的單位可以將審計結果作為其年終考核的一項指標，在下一財年的預算分配等領域給予酌情考量。這可以在一定程度上起到激勵作用，鼓勵各機關單位重視重大政策落實和自我管控工作，提高積極性和主觀能動性，從而起到良性推動作用。

四、總結與展望

國家治理是一項及其復雜的系統性工作，系統性、規范性、協調性是現代化國家治理體系的三大標志性特征，這意味著國家治理不僅要努力保障和提升百姓的衣食住行等民生大計，還要積極預防和應對多變的時政局勢、環境變化，在方方面面為百姓撐起一座保護罩，而頒布出臺的重大政策既是“強心針”又是“猛藥”。重大政策時時在運行，處處在實施，這不僅需要各級政府機關、行政事業單位恪盡職守，依法合規地將政策實施落到地，盡到自己作為人民公仆的職責和義務，同時也需要國家審計機關、審計人員的監督檢查，及時查錯糾弊，將風險和損失降到最低，雙管齊下，共同為國家治理體系的平穩運行保駕護航、為更加繁榮富強的現代化之路添磚加瓦。