青島市即墨區國土空間規劃中自然資源用地布局探索

鄧曉陽 肖 政 宮 震 周兆強

（青島市城市規劃設計研究院，山東青島 266000）

我國各類自然資源的規劃和管理工作由國土、林業、水利、海洋、環保等不同部門分別進行，缺少有效銜接，可能導致各類自然資源在用地布局方面存在沖突矛盾，阻礙自然資源的保護和合理利用。隨著自然資源部的成立以及《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》出臺，國土空間規劃體系要求實現“多規合一”。

國外的相關研究主要從行政體系、法規體系和運行體系等方面闡述如何進行多個規劃間的有效協調。德國縱向構建“聯邦-州域規劃-地方”3個級別，英國實行“區域空間戰略-地方發展框架”體系。國內的相關研究主要從編制內容、技術標準、工作組織、改革模式等方面論述，少量研究同步開展規劃實踐。目前，國內外的研究更多從宏觀、中觀層面進行理論性研究，對不同規劃之間用地布局沖突矛盾的解決問題研究較少。

本文結合青島市即墨區國土空間規劃編制實踐工作，借鑒相關研究經驗，主要從微觀視角對自然資源用地布局進行實踐探索，對存在沖突矛盾的用地圖斑進行合理性地研判，為其他區域提供參考。

1 研究對象界定與相關研究進展

1.1 自然資源的概念與研究對象界定

結合《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》（以下簡稱《市級指南》）的規劃指標體系，面向國土空間規劃，本文研究的自然資源范疇涉及國土空間規劃中的生態空間和農業空間，主要包括耕地資源、林地資源、水資源、海洋資源、礦產資源等。

1.2 現有自然資源空間類規劃的用地布局存在矛盾

即墨區現有自然資源的空間類規劃10多種，系統地梳理各級各類規劃中自然資源情況，發現陸域與海洋之間的界限不清，導致兩者間的模糊地帶存在用地重疊現象，涉及用地45 km2，占陸域面積2.6%；陸域范圍內在不同規劃中，同一地塊被規劃為不同類別的用地性質，涉及用地99 km2，占陸域面積5.5%。

2 自然資源用地布局研究思路與技術路線

即墨區各類自然資源不同規劃中原有底圖底數不統一、規劃用地存在沖突。在新時代生態文明價值導向的國土空間規劃體系下，必須堅持“一優三高”（生態文明建設優先、全面實現高水平治理、高質量發展和高品質生活）。文章聚焦國土空間規劃中自然資源的用地布局，采取“夯實基礎、構建格局、制定規則、落實指標、劃定方案”的技術路線。

自然資源用地布局技術路線如圖1所示。

圖1 自然資源用地布局技術路線

3 即墨區國土空間規劃中自然資源用地布局實踐

3.1 夯實基礎

進行基數轉換，確定各類自然資源的底圖底數。依據《山東省國土空間總體規劃基數轉換技術指南（征求意見稿）》《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》等，以“三調”成果為基礎，將13種一級類、73種二級類的用地性質轉換為國土空間規劃的24種一級類、106種二級類、39種三級類用地用海性質，基數轉換后形成用地“一張底圖”，底圖底數較為準確，為自然資源用布局提供規劃基礎。

3.2 構建格局

依據自然地理格局、雙評價等，構建自然資源的空間格局。“雙評價”能夠相對客觀地反映區域的自然地理格局、資源環境稟賦特點。“雙評價”分析結果顯示，陸域生態保護重要區占陸域面積的11%，主要分布在東部沿海山體、河流等區域；農業生產適宜區占陸域面積的72%，主要分布在西北部的大沽河流域、東北部蓮陰河流域等區域。以“雙評價”為基礎進行研判，全域構建“一心兩帶，多點多廊”的生態空間格局和“一帶三區”的農業空間格局。

3.3 制定規則

依據相應的規范管理要求，制定處理沖突矛盾的原則。在生態文明思想和總體國家安全觀指導下，堅持底線思維，依據山水林田湖草海的相關規范管理要求，遵循生態優先、安全為重、因地制宜原則，提出協調不同類型沖突矛盾的規則。生態優先原則方面，在長時間內必須保證原有用地的生態功能屬性，各類自然資源用地布局劃定的優先級為自然保護地、生態保護紅線、飲用水水源保護區、重要濕地、河道管理范圍線等。安全為重原則方面，在地質災害易發區、馬山等地質遺跡保護區范圍內，對生產、建設活動進行避讓和限制。因地制宜原則方面，從實際出發，立足區域所在地的自然稟賦和發展特征。

3.4 落實指標

基于空間格局，結合地方實際，落實下達的規劃指標。現階段，國家、省、市等層面的國土空間規劃均未下達各類自然資源的規劃指標，暫定林地保有量為170 km2，上級下達規劃指標后，深入分析和用地布局。

3.5 劃定方案

結合規劃指標和處理沖突矛盾的規則，進行用地空間布局。以用地布局中較為復雜的林地資源為例，闡述國土空間規劃中林地資源的用地布局劃定思路和主要流程。

（1）劃定思路。

在三調重點保障林地數據的基礎上，依次疊加自然保護地劃定、生態保護紅線（陸域）、山體坡度大于25、河湖濕地、礦產、三調其他林地等數據；依據制定的處理各矛盾沖突原則和規則，劃定林地空間分布初步方案，不斷調整完善，優化林地資源空間布局方案。

林地資源用地布局劃定思路如圖2所示。

圖2 林地資源用地布局劃定思路

（2）劃定主要流程。

確定重點保障Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ級保護等級的林地圖斑，總面積為112 km2，屬于強制性管控；在此基礎上，依次添加自然保護地中森林自然公園、生態保護紅線和山體25度坡以上數據中的林地部分，全部劃定為林地范圍，疊加去重，林地面積119 km2；結合生態空間格局和林地保有量指標，將位于林地空間布局中東部沿海防護水土保持林區等區域的“三調”中非重點保障林地，優先劃入林地范圍，作為完成林地保有量的儲備區，增加部分的林地屬于引導性管控，疊加林地面積264 km2。添加規劃河湖濕地、礦產（地上部分）數據，與上述初步劃定的林地的交叉重疊區域為6 km2，將沖突矛盾的林地調出，調整林地面積257 km2。其中，強制性管控林地119 km2。

利用因地制宜原則，結合實際情形，分析研判每一塊“三調”種植屬性標注為“即可恢復”“工程恢復”的林地圖斑，在保留強制性管控林地的基礎上，統籌考慮農業空間格局和耕地保有量，形成林地布局初步方案，劃定林地面積178 km2，不考慮建設用地占用的情況下，達到暫定的林地保有量（170 km2）。

其他自然資源的劃定思路和流程與上述林地資源類似，經過整合優化形成自然資源用地布局方案，下一步為建設用地布局進行統籌銜接、相互協調。

4 結語

本文聚焦自然資源用地布局，為各類自然資源存在的沖突矛盾制定相應的處理原則和規則，并以青島市即墨區的林地資源資源為重點，演繹具體的用地布局的劃定思路和流程。目前，各層級國土空間規劃處于研究摸索階段，自然資源相關的政策法規在同步制定中。因此，本文提出的研究方法有待進一步審視與檢驗，建議自然資源用地布局的劃定應結合后續實施以及監督管理等要求進行優化完善，真正形成用地邊界明確、權責明晰的國土空間規劃用地“一張圖”。