城市地下空間規劃與利用體系研究

楊帥鋒

（貴州省自然資源勘測規劃研究院，貴州貴陽 550001）

0 引言

隨著城鎮化進一步推進，城市的擴張與城市土地資源緊缺的矛盾日益加劇，土地利用逐漸由地表走向空間，呈立體化發展趨勢。在國土空間“保護優先、節約優先、高質量發展”的背景下，地下空間作為國土空間重要組成要素，是土地管理利用從二維平面走向三維空間的重要保障，能有效緩解城市空間發展的供求矛盾，促進城市空間資源利用的集約高效、立體復合。

國家關于地下空間利用最早的規范為原建設部1997 年頒布的《城市地下空間開發利用管理規定》指出，城市地下空間發展規劃作為城市總體規劃的組成部分，提出了原則性的規劃要求，但對地下空間建設實施管控等具體操作與控制內容缺乏，且因其發布時間較早，為部門規章，從規范內容和法定效力上難以滿足新時代國土空間發展的要求。而《中華人民共和國城鄉規劃法》從規劃管理角度，闡述了對地下空間規劃的原則性與程序性的要求，但未明確各個層級規劃中，地下空間開發利用的規劃標準與管控內容等詳細要求。本文結合相關文獻研究與各地操作實踐，探討地下空間開發利用方式，以期為建立集約型、立體化、高效率的城市地下空間管理利用模式和城市空間高質量發展提出策略與建議。

1 國內外地下空間利用趨勢

從國外城市地下空間的發展情況來看，城市地下空間開發利用逐漸深層化、綜合效益化及科學合理化，規劃設計越來越因地制宜，結合各方需求實施建設，合理利用地下空間資源。

1.1 地下空間開發不斷深層化

隨著經濟社會不斷進步，城市建設規模不斷擴大，加之城市國土資源有限，對于城市地下空間開發利用不斷向深層探索，地鐵作為城市地下空間開發形式之一，其建設位置也距離地面越來越遠，逐漸向大深度方向發展，如烏克蘭基輔Arsenalna 地鐵站深度達到105m。

1.2 地下空間開發利用綜合效益化

國外對城市地下空間綜合效能十分重視，從大型構筑物到復雜的地下綜合體，從單一的地鐵線路到復雜的綜合網絡，地下空間開發利用逐漸多功能化和系統化，如地下市政設施建設及地下公共服務設施建設等，其內部環境質量、防災減災措施及運營管理的水平越來越高。

1.3 地下空間開發利用科學合理化

國外在實施城市地下空間開發利用時，以前瞻性的視角預留發展空間，根據城市地理環境、經濟社會發展水平及城市可持續發展需求等因素因地制宜開發建設，實現城市地下空間開發利用綜合效能最大化，加之國外地下空間的選址、規劃和建設較為成熟，較好地避免了地下建筑物使用效益低下和長期閑置不用等造成的城市空間浪費。

2 規范地下空間規劃與利用

2.1 加快與國土空間規劃體系銜接，建立地下空間分級規劃管理體系

在國土空間規劃五級三類規劃編制體系下，結合北京、上海、廈門、貴安新區等地的地下空間規劃編制情況以及北京、江蘇、福建、貴陽、昆明等地現有的地下空間開發利用相關規范來看，總體規劃階段的地下空間專項規劃可在市、區（縣）級編制，詳細規劃階段地下空間規劃可在區（縣）級和重點地區編制，不同層級、不同規模和不同地區的地下專項規劃，可結合現狀城市條件和發展需求，應編盡編。未單獨編制，應可通過專章融入相應層級的規劃。表1 為地下空間規劃與國土空間規劃體系銜接。

表1 地下空間規劃與國土空間規劃體系銜接

2.1.1 與市級總體規劃的銜接

在《市級國土空間總體規劃編制指南》（以下簡稱《指南》）中明確了市級總規編制中城市地下空間規劃管控內容，主要是針對城市地下空間的開發目標、規模、重點區域、分層分區和協調聯通的管控要求。結合北京、上海等地編制的市級城市地下空間總體規劃經驗來看，市級總規階段地下空間通規劃還需增加地下空間資源調查與評價等內容，強化地下空間編制的科學性和完整性；依據評價內容明確地下空間安全利用格局，預測地下空間資源總量；在此基礎上，劃示地下空間管控分區，提出豎向分層引導原則，確定各類地下功能設施系統的空間布局和協調聯通要求；從市級層面指導地下空間資源的科學合理利用，引導下級地下空間規劃的編制[1]。除此之外，還建議增加地下空間的開發強度分區，進一步加強總規層面對地下空間開發利用的管控，強化對下級地下空間規劃利用的引導。

2.1.2 與分區（縣級）規劃的銜接

《指南》中提出在市級總規基礎上，大城市可以行政區或規劃片區為單元編制分區規劃（相當于縣級總規），但未明確分區規劃在分區（縣級）總規階段具體內容。在已出臺縣級國土空間規劃編制指南的省份中，大多是對《指南》中地下空間規劃管控內容的細化，但也有諸多不同。結合各地政策導向，可以得出分區（縣級）規劃階段的城市地下空間規劃，應結合更詳實的地下地質調查數據[2]，尤其是地質復雜地區，如貴州省等喀斯特廣泛發育的區域，需依據地質特點和安全因素，進一步明確地下空間有效開發總量和豎向安全利用深度，劃定地下空間管制區范圍，并提出管控要求；明確地下空間主導用途，提出豎向分層利用管制規則，設置用途正負面清單；完善各類地下設施避讓原則，協調地下設施布局，優先安排功能性和服務性的地下設施；統籌地上地下建設，明確地下空間開發強度要求；安排近遠期地下建設項目，提升地下空間建設品質。還應結合不同地區城市發展和地質特點，如貴州省利用山體地下空間，發展有特殊環境要求的數據中心、精密制造、物資存儲等產業，有針對性的提出地下空間資源開發利用途徑和策略。

2.1.3 與控制性詳細規劃的銜接

目前國家層面暫未規定國土空間規劃體系下控制性詳細規劃的規劃內容，但部分地區陸續出臺了關于地下空間開發利用的地方性條例，規定編制詳細規劃時關于地下空間利用的控制性內容。筆者參考北京市和廈門市編制地下空間控制性詳細規劃經驗，結合貴州地區實際編制情況，在控制性詳細規劃階段的地下空間規劃，應深化落實上級總體規劃對于地下空間開發利用的要求，細化地下空間在范圍、規模、功能、結構和安全上的管控，明確剛性管控和彈性管控內容，完善圖則在位置、邊界、豎向深度、利用方式、聯通等方面的控制，為地下空間管控和土地出讓提供詳細依據。亦可以結合修規或者城市設計，進一步加強對地下空間建設的有效管理，形成三維立體的管控體系。

2.1.4 加強與國土空間規劃“一張圖”銜接

將地下空間規劃內容納入國土空間規劃“一張圖”，完善地下上下空間規劃管理的“一張圖”建設。各層級的規劃數據按照“一張圖”建設要求，將主要控制內容與要求納入國土空間基礎信息平臺統一管理，加強地下空間各管理部門間信息共享，促進政府與社會信息交互，為規劃實施、檢測、評估提供數據支撐。圖1為地下空間分級規劃管理體系。

2.2 建立地下豎向分層用途管制機制

地下空間開發具有較強不可逆性、高成本性、功能復合性、建成后難以改造等特點[3]，地下空間分層開發利用原則與用途管制應在規劃階段明確，目前國內尚未明確地下空間分層開發主導功能，在實際應用中，因用途和需求的不同，除城市一般地區地下空間功能相對獨立單一，城市重點區域地下空間多表現出較為復雜的組合形態，尤其是以軌道交通TOD 開發模式為代表的地下空間開發利用，多種地下空間用途融合串聯形成了功能復合的地下設施。因此在從管理角度來看，進一步明確地下空間用途在豎向上的用途管制規則，并納入規劃體系，是規范、有序推進地下空間開發的重要保障。

圖1 地下空間分級規劃管理體系

2.2.1 建立地下分層機制

地下空間因其自身利用特點，其商業價值、人員流量由淺入深逐層遞減，地下淺層多為人流量較大的商業、服務、停車等活動，而深層的空間則趨于封閉、特殊、獨立。目前國內大多數已頒布地下空間利用相關政策和規劃的地區，均受到1990 年日本學者渡部與四郎提出的分層開發地下空間的具體設想影響，多數城市以地下15m、30m 為界，將地下空間劃分為淺層、中層和深層3 層，部分大城市會增加地下50m 界，將地下分為淺層、次淺層、次深層和深層4 層。在實際使用中，次深層與深層功能及利用方式差異較小，筆者認為應至少設立0～-15m、-15～-30m、-30m 以下等3 個層次的地下空間分層機制，而我國山地城市中劃入地下空間管理的半地下空間也可納入淺層統一管理，進一步完善地下分層機制。

2.2.2 明確分層主導用途，建立地下空間用途正負面清單

目前國內地下空間用途主要可分為交通、市政、商業、公共服務、物流倉儲、防災減災以及其他特殊功能。根據地下空間發展需求、工程特點和商業價值，如地下商業街埋深一般為0～-6m，城市軌道交通一般埋深為-20m 以上等[4]，結合北京、福建、上海、貴安新區等地實踐，將地下空間用途按照分層進行分類，明確各層主導功能和開發利用重點，建立用途正負面清單，并納入總規及詳規中，規范地下空間使用。表2 為地下空間分層功能管制，圖2 為地下空間分層利用。

表2 地下空間分層功能管制

圖2 地下空間分層利用

3 結語

推進新時期地下空間的高質量發展，應以規劃為引領，加快建立國土空間規劃下的“市級總規-分區（縣）級總規-重點地區詳規”的多層級地下空間規劃體系，明確各級規劃主要管控內容與原則，強化土地分層利用管制，安排、控制和引導城市對地下空間資源有序利用，為實施和監管提供保障。同時，建議國家及地方層面進一步健全完善地下空間的法律法規、技術標準體系，各地政府依法依規理順部門間管理職能及分工，方能科學有效的指導地下空間管理利用體系建立實施。