所有權與所有者職責的關系
——全民所有自然資源資產所有權委托代理機制法理解析

文/詹華安 姜欣

1.所有權與所有者職責是什么關系？其具體的區別與聯系是什么呢？

答：第一，關于所有權的概念。所有權出現在多學科中，在經濟學中多以產權一詞出現。經濟學中的產權概念不單指某一項權利，而是指具有財產價值的各種利益，包括物權、債權這些獨立的權利，也包括可以帶來財產利益的占有、使用、收益、處分、機會等。在外延上既包括獨立的權利，也包括非獨立權利的某個權利的組成權能，或者多項權能結合的權利束。在法學中，所有權屬于民事權利。我國《民法典》遵循物權法定原則，物權包括所有權、用益物權、擔保物權三個大類。根據物權編第二百四十條的規定“所有權人對自己的不動產或者動產，依法享有占有、使用、收益和處分的權利”。相較于用益物權、擔保物權，所有權是所有物權中權能最為完整的法定物權。所有權權能不僅包括占有、使用、收益和處分權能，它也是一項權能束，可分化出多項權能。所有權是財產權利的源頭，用益物權和擔保物權是以所有權為依據設定的。

第二，關于所有者職責。所有者職責源于黨的十八屆三中全會、十九大、二中三中全會文件表述，旨在解決我國管理自然資源資產所有者缺位、權責利不明晰等問題。所有者職責并不是法律概念，它是結合政策、法律、實踐，以問題為導向，創造性派生出的概念。所有者職責的內容被界定為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”。

第三，所有權與所有者職責間關系可理解為辯證統一。委托代理機制試點要求落實所有者職責的二十字方針，需要在原制度上創設、調試、變革相關概念，完善制度確立與銜接。法學上，全民所有自然資源資產所有權具有特殊性，具體表現在權利屬性的公益性、所有權主體不能變更，制度設計需兼顧權利的公法與私法屬性，行使方式是對所有權與使用權的兩權分離。根據委托代理機制試點內容，國務院是代表行使全民所有自然資源資產所有權的主體，因國有自然資源資產數量、種類、分布等復雜因素，國務院難以直接對全部的國有自然資源資產行使所有權，故在保留一部分由中央政府直接行使的國有自然資源資產外，其余自然資源資產需委托地方政府代理行使。為了明確委托代理的實際內容，指導地方政府實踐操作，故國家在方案中使用“代理履行所有者職責”，目的是為了明確委托范圍、代理權的內容和邊界，即“所有權委托代理的客體就是所有者職責”。所有權委托代理，委托代理范圍須依據自然資源清單。

2.所有權的四項權能“占有、使用、收益、處分”與所有者職責的5句話20個字“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”之間到底是什么關系？

答：第一，所有權為法定物權，對應主要的四項權能，即占有、使用、收益、處分，這是從所有權人行使權利角度闡述的，但在行使所有權時需受公法約束，尤其是全民所有自然資源資產所有權，對應在憲法上主要彰顯的是國家主權的宣誓；對應在民法典上，標準的法律術語應為自然資源資產國家所有權。該權利與傳統民法私權上的所有權不同，學界對其權利屬性存在一定分歧，分為公權說、私權說和具有公權屬性的民事權說（還有一類觀點認為應將自然資源資產區分為公產與私產，分別采用公私權利說），在行使權利時需受一定限制，不能讓渡所有權，只能通過授權、委托代理方式由地方政府行使占有、使用、收益等物權權能。

第二，所有者職責是結合多學科與實踐的理論創新，與所有權四項權能不屬同一學科范疇。但所有者職責中“行使權利”的主要內容就是實現全民所有自然資源資產所有權的物權權能，包括占有、使用、收益、處分等，以及法律法規規定的其他權能。其余十六字的所有者職責內容——“主張所有”即明確主體；“履行義務”中義務的來源是法律法規、政策文件的規定，包括法定義務與約定義務；“承擔責任”中責任包括行政責任與民事責任，是一個綜合概念，如國務院或其委托部門向全國人大常委會報告，對自然資源資產損害的發現、核實、追償和報告責任，違反法律規定的法律責任等；“落實權益”中權益是一個通說概念，如促進自然資源資產保值增值、依法收繳收益、對資產管護不受侵害、建立考核評價制度組織開展評估等工作，在符合法律法規、政策規范內一切有利于所有者的權益活動都屬于落實權益內容。

3.行使權力與享受權利、承擔責任與履行義務的區別與相互聯系是什么?

答：按傳統二元界分，法律可分為公法與私法。行使權力一般對應公法，需要法律的明確規定與授權，代表公權力的行使，帶有一定的強制性。但隨著學界與實務界的演變，越來越多的公權力行使也帶有一定協商性、平等性，需要相對方的參與，如行政協商、行政指導等，也屬行使權力范疇。

享受權利一詞并非規范的法律術語，可調整為行使權利，實質結果是享受權利。在試點中的行使權利，主要是指通過合理的行權，將資源資產用活，服務人民和社會經濟高質量發展。

承擔責任與履行義務相對。法學意義上，責任來源于違反義務的法律后果。在沒有履行或未妥善履行義務（包括法定和約定）時，義務方需承擔對應的責任，一般都是消極的。但在試點方案中，所有者職責中的“承擔責任”、“履行義務”與法學概念不同，某種意義上二者可通用。“履行義務”的義務來源于法定義務、政策文件中規定的義務、資源資產處置配置中的民事約定義務；“承擔責任”的責任包括行政責任和民事責任等，如向人大常委會報告資產情況、對自然資源資產損害的發現核實和追償責任、當所有權受到侵害依法請求賠償或作為原告起訴的責任等，某種意義上也是主體的義務。

4.履行與行使的區別與聯系是什么。“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”表述正確嚴謹否？行使所有者職責與履行所有都權利（權力）中履行與行使是一回事嗎？

答：在法學概念上，履行一般對應義務，常表述為“履行義務”“履行合同”，經常表示為有相對人存在的法律關系中。行使對應權利/權力，表述為“行使權利，”一般用于某項權利有主體享有利益，表達存在。

義務一般是對主體的一種負擔，未履行義務需承擔相應的責任。權利/權力一般是法律賦予人實現其利益的一種力量。廣義上的權利，是指民事權利，行為人可以行使也可以選擇放棄，具有法定范圍自主選擇權，體現自由和自治。但權力帶有公法屬性，須有法律法規的規定與明確授權，對行為主體來說既是一種權力又是一種義務。

試點方案中的所有者職責，中央解讀為“主張所有、行使權利、履行義務、承擔責任、落實權益”，既包含權利又包含義務。因全民所有自然資源資產具有公益性，需要在保護前提下開發利用，以資源資產的增值保值、實現經濟高質量發展為目標，所以這里的權利，主體不能任意放棄，但行使權利須以實現公共利益為目標，收益由全民共享。

“統一行使全民所有自然資源資產所有者職責”主要出現在自然資源部三定方案與自然資源產權改革各項政策文件中，目的是將以往多頭管理、分散經營的各類全民所有自然資源統一由自然資源管理部門行使，統一既體現在主體的統一又體現在資源類別的統一。在中央關于自然資源資產產權改革的一系列政策文件中，所有者職責貫穿始終，概念與使用均統一化、協同化，具有指導改革的實踐意義，如此表述并無不妥。

5.所有權管理體系是什么？目前各級政府在所有權的行使中是什么角色？所有權的管理部門是什么？

答：各級政府在所有權的行使不能成為“享有”，只有權利主體才能享有，全民所有權自然資源所有權主體只能是全民。其他主體都是通過法律關系獲得所有權的部分權能，成為行使主體。

目前各級政府在所有權的行使問題，應以所有權與監管權內容區分為基礎上解析。

長期以來，我國土地資源由各級政府分級管理，存在國家所有權行使與監管權行使不分、所有權人不到位、權責不明晰等問題。在探尋國家所有權行使模式的過程中，理論界和實務界逐漸意識到，國家所有權行使與監管權行使的分離是實現行使模式轉變的前提。從2013年的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》到2015年《生態文明體制改革總體方案》均將“所有者和監管者分開”作為自然資源改革的主線任務。

目前的全民所有自然資源委托代理機制，在實踐中無法將所有者與監管者分開，此次全民所有自然資源委托代理試點的《試點方案》也未能明確給出這一問題的解決方案。