沈陽市批而未建用地存在的原因及改進(jìn)對策

王英濤

（遼寧省地理空間成果應(yīng)用中心，遼寧沈陽 110034）

我國幅員遼闊，但人均資源稟賦不足。新常態(tài)下，土地資源的消耗增長率較高，土地資源作為一種特殊的資源，不是無限的。要解決好這一現(xiàn)實(shí)矛盾，消化清理批而未建土地是一種促進(jìn)土地高效利用的有效辦法。2016年11月，沈陽市出臺《沈陽市閑置土地處置辦法》，目的是有效盤活沈陽市批準(zhǔn)未建的閑置土地，規(guī)范本市土地市場健康發(fā)展，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。

遼寧省提出建立以沈陽、大連“雙核”為牽引的“一圈一帶兩區(qū)”區(qū)域發(fā)展格局，沈陽依舊是遼寧未來發(fā)展的核心重點(diǎn)，然而，沈陽市批而未建土地總面積較大，這部分土地若得不到及時(shí)消化，將嚴(yán)重制約沈陽市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。

一、沈陽市批而未建土地現(xiàn)狀

沈陽位于東北地區(qū)南部，地處東北亞經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的中心，是遼寧省核心城市，也是長三角、珠三角、京津冀三大經(jīng)濟(jì)區(qū)通往東北地區(qū)的綜合樞紐城市。全市下轄10個(gè)區(qū)、2個(gè)縣，代管1縣級市，全市總面積逾12948平方公里，市區(qū)面積3495平方公里。

從沈陽市未建設(shè)用地一級地類組成看，耕地面積最大，為5226.07公頃，占比56.78%；其次是林地，面積2013.18公頃，占比21.87%；最小的是濕地，面積13.60公頃，占比0.15%；

沈陽市批而未建二級土地分類（表1）包括22種，面積9207.62公頃，其中裸巖石礫地面積最少，旱地面積最多。

表1 沈陽市批而未建一、二級地類單位：公頃，%

二、存在原因

1.國土規(guī)劃利用不合理

沈陽市新型城鎮(zhèn)化城市建設(shè)不僅僅應(yīng)該只簡單考慮到城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，深入推進(jìn)實(shí)施綠色可持續(xù)發(fā)展城市戰(zhàn)略，構(gòu)建現(xiàn)代生態(tài)社會文明城市體系，促進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展全面轉(zhuǎn)向綠色發(fā)展轉(zhuǎn)型，這是在遼寧“十四五”規(guī)劃中首次明確提出的一個(gè)城市綠色發(fā)展總體目標(biāo)。堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，生態(tài)保護(hù)綠線也是沈陽市未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展時(shí)必不可少的考慮因素。資料顯示，沈陽市在過去國土資源規(guī)劃時(shí)較少考慮此因素，導(dǎo)致批準(zhǔn)未建設(shè)的閑置土地中耕地和生態(tài)用地面積極大。

2.批后用地監(jiān)管審查制度滯后

自然資源保護(hù)執(zhí)法管督監(jiān)察檢查工作理論是嚴(yán)格依法保護(hù)自然耕地、加強(qiáng)國家生態(tài)環(huán)境文明管理體系工程建設(shè)的重要理論基礎(chǔ)。批準(zhǔn)大量的耕地與生態(tài)用地資源進(jìn)行開發(fā)，與沈陽市未來發(fā)展戰(zhàn)略不符合，應(yīng)及時(shí)審查并叫停此類型土地開發(fā)，重新規(guī)劃未建設(shè)土地。與此同時(shí)，因?yàn)榕蟊O(jiān)管審查制度滯后性，已叫停開發(fā)的生態(tài)用地?zé)o法及時(shí)進(jìn)入市場流通，仍保持“正開發(fā)”的身份，導(dǎo)致了土地閑置，土地利用率低下，對后續(xù)沈陽市耕地保護(hù)和生態(tài)修復(fù)產(chǎn)生影響。

三、沈陽市批而未建用地改進(jìn)對策

1.規(guī)范和完善批準(zhǔn)建設(shè)用地的相關(guān)工作

明確和協(xié)調(diào)改進(jìn)新增城市規(guī)劃建設(shè)工業(yè)用地開發(fā)申報(bào)與規(guī)劃實(shí)施相關(guān)事宜，國土規(guī)劃時(shí)充分考慮這些多方面影響因素，促進(jìn)各政府功能環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)發(fā)展聯(lián)動，加速調(diào)整完善并將新增城市建設(shè)工業(yè)用地開發(fā)計(jì)劃納入管理。根據(jù)資料分析，沈陽市獲準(zhǔn)批而確定未用土地規(guī)劃中耕地使用面積最大，為5226.07公頃，占比較高，應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)土地源頭管控，根據(jù)沈陽市規(guī)劃批準(zhǔn)確定的農(nóng)村用地資源結(jié)構(gòu)以及農(nóng)村耕地使用紅線的具體要求，適度合理控制農(nóng)村耕地建設(shè)用地規(guī)劃報(bào)批發(fā)放節(jié)奏，統(tǒng)籌計(jì)劃安排；加強(qiáng)政策研究，解決突出問題；

對批而未建的生態(tài)用地，應(yīng)加快推進(jìn)已供用地開工建設(shè)，建議建立以地控稅、以稅節(jié)地制度。土地閑置費(fèi)用由地稅部門或其他相關(guān)部門代征，促進(jìn)有關(guān)企業(yè)主動少用地、用好地，從根本上制約閑置土地和地炒地。加強(qiáng)沈陽土地融資儲備管理，聯(lián)合財(cái)政、人民銀行行、銀監(jiān)會等，以及相關(guān)主管部門定期對土地儲備融資機(jī)構(gòu)和其他土地儲備機(jī)構(gòu)融資財(cái)務(wù)管理行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，對其發(fā)布土地儲備機(jī)構(gòu)年度計(jì)劃、土地儲備機(jī)構(gòu)融資管理規(guī)模、土地儲備機(jī)構(gòu)融資管理行為情況加強(qiáng)財(cái)務(wù)監(jiān)督檢查管理，促進(jìn)儲備土地供應(yīng)。

2.因地制宜推進(jìn)閑置土地利用，盤活閑置土地

對土地閑置率高的批準(zhǔn)未建設(shè)土地種類，我市可采取不同的對策，協(xié)調(diào)推進(jìn)閑置土地處置利用。建議在處置批而未建的閑置土地時(shí)，出臺行政司法協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)合制定更大力度的處置方案，在促進(jìn)土地重新利用的大前提下，平衡收益分配，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地生態(tài)保護(hù)之間的關(guān)系。

通過清理盤活未審批而大量未用完的土地，釋放大量閑置未用土地和其他違法違規(guī)占用的好地良田，保護(hù)閑置耕地和其他生態(tài)農(nóng)業(yè)用地，實(shí)現(xiàn)有效節(jié)約集約建設(shè)用地，提高城市耕地利用質(zhì)量，減少對閑置耕地的違法占用和對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)農(nóng)業(yè)用地的嚴(yán)重破壞，可以大大拓展當(dāng)?shù)爻鞘谢A(chǔ)建設(shè)工程用地開發(fā)空間，提高城市土地資源配置和綜合利用效率，促進(jìn)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)的繁榮，。

依靠地方政府經(jīng)濟(jì)手段盤活了一批而未開工建成的土地。一些經(jīng)審批而未能興建的但已經(jīng)開發(fā)未能依法通過土地延期重新開發(fā)、地上權(quán)轉(zhuǎn)讓等通過市場交易方式得到盤活的政府土地，將其依法納入人民政府前期土地開發(fā)收儲的使用范圍，委托政府地上權(quán)收儲管理機(jī)構(gòu)依法辦理收回其所有地塊的使用權(quán)，納入人民政府前期土地開發(fā)供應(yīng)管理體系，進(jìn)行前期土地開發(fā)的再利用和土地存儲，以保證國土資源規(guī)劃編制實(shí)施的科學(xué)性和戰(zhàn)略性。對于已停止開發(fā)的生態(tài)用地，及時(shí)收回重新由自然資源廳規(guī)劃，方便后續(xù)沈陽市綠色生態(tài)空間的構(gòu)建。

3.加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管機(jī)制，強(qiáng)化批后審查

進(jìn)一步強(qiáng)化用地批后監(jiān)管，需加強(qiáng)批后審查。建議制定供地率與新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配相掛鉤的具體實(shí)施辦法，對已批準(zhǔn)的未開發(fā)的耕地和生態(tài)用地進(jìn)行重新評估，可采取暫停建設(shè)用地審批的措施督促利用；強(qiáng)化土地動態(tài)巡查工作，需專人負(fù)責(zé)，根據(jù)監(jiān)管難度和監(jiān)管對象進(jìn)行針對性監(jiān)管，確保及時(shí)準(zhǔn)確獲取土地供后開發(fā)利用數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管和處理效率。規(guī)范土地儲備和融資管理；

開展行政批后定期核查清理，建立健全常態(tài)化的批后核查處理機(jī)制。建設(shè)工程用地先審批后征收實(shí)施綜合利用管理是一個(gè)持續(xù)動態(tài)不斷發(fā)展的管理過程，相關(guān)用地原因也在不斷發(fā)生變化，要及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握當(dāng)前用地情況，就必然需要定期用地清理，動態(tài)跟蹤更新整理相關(guān)用地信息。