科技創新政策體系框架研究

賈曉峰，胡志民

（1.中國科學技術信息研究所，北京 100038；2.北京協和醫學院衛生健康管理政策學院，北京 100730）

創新驅動是國家命運所系。黨的十八大提出并實施創新驅動發展戰略以來，科技創新成為國家發展的核心支撐力量。2021 年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》提出全面堅持創新驅動發展，將科技自立自強作為國家發展的核心支撐。2021 年12 月中央經濟工作會議部署了包括科技政策在內的七大政策（宏觀政策、微觀政策、結構政策、科技政策、改革開放政策、區域政策、社會政策），并強調科技政策要扎實落實。科技創新已成為國家宏觀層面和各行業、領域發展的主要政策著力點。隨著全球主要國家高度重視創新發展并持續頒布出臺系列相關政策，科技創新政策（science &technology &innovation policy,STI 政策）逐漸成為常見的、重點部署的公共政策類型。當前，STI 政策在研究、制定和交流中面臨一些問題：（1）雖然STI 政策逐漸成為一門獨立的政策部類，但尚未形成共識性的政策體系框架，不同部門對其理解有所偏差；（2）各國STI 政策具有本國政治特色和科技管理體制特色，在國際交流時缺乏可用于對比分析的、共識性的政策體系框架；（3）隨著越來越多的STI 政策出臺，政策制定者的關注點將逐漸從制定出臺向政策評估、優化等方面轉移，而政策評估、優化亟需明晰、通識的STI 政策體系框架［1］。因此在公共政策的宏觀框架下，探討STI 政策體系范疇并提出STI 政策體系框架，對于政策的制定、優化和交流具有重要的理論意義。本研究圍繞STI 政策體系，探索兩方面問題：（1）STI 政策范疇的邊界及其與其他經濟、社會政策的關系；（2）提出一套可用于政策分析的STI 政策體系框架，為政策的制定、交流、評估、分析、優化提供理論支撐。

1 科技創新（STI）政策體系逐漸形成

在公共政策部類中，科技創新有其獨特的運行規律，自20 世紀50 年代以來，科技創新管理和規制逐漸成為獨立的公共管理部類；我國設置了單獨的科技管理政府部門推動科技創新發展，在STI 政策的制定和實施上保持了較好的延續性［2］。學界認為現代科技政策和公共科技管理始于美國Vannevar Bush［3］1945 年的Science: the Endless Frontier報告，之后美國政府通過設立國家科技基金計劃、建立科技決策體系、頒布法律法案形成了現代科技管理體制架構。此后，全球STI政策相繼出現，并逐漸圍繞“研發鏈”“技術經濟系統”等創新組織范式呈體系化發展，政策目標也從單一經濟績效目標向包容性創新的社會目標拓展。在此過程中，全球主要國家對科技創新的認識經歷了從“科學（science）”到“科技（science and technology）”再到“科技創新（science,technology and innovation）”的過程；該過程體現了對科技發展認識的演進，同時也體現了不同階段STI政策與管理的重點，即STI 政策從最初推動對科技規律的發現、促進科技發展到科技對經濟、社會發展的驅動作用，并逐漸成為獨立的公共管理部類。

自20 世紀50 年代以來，主要國家陸續出現了科學政策、技術政策和創新政策，并以此規范、推進研發和創新活動；雖然從學術層面看，科學政策、技術政策、創新政策有著較為明確的概念和內涵邊界［4］，但隨著政策實踐中對于三方面政策使用的持續融合，三者之間的界限也較為模糊，目前更傾向于用科技創新（STI）政策來表示這一類公共政策。當前，我國STI 政策已經成為國家宏觀、各行業、領域發展的重要著力點，并持續推動了STI 政策體系的豐富和發展，形成了覆蓋科技研發、成果轉化、技術經濟、新技術產業等科技創新各環節的政策體系。統計數據顯示，截至2010 年我國STI 政策達到4 700 篇［5-6］，預計目前可達到6 000 多篇。雖然STI 政策逐漸成為一個獨立的政策單元，其邊界和內涵也在不斷地清晰，然而圍繞我國STI 政策體系邊界和框架的相關研究仍處于起步階段，尚未提出明確的STI 政策體系框架，也遠未形成共識。

STI 政策內涵可以從兩個層面探討，一方面是具有公共政策的一般性內涵，即由執政黨、政府、相關組織制定［7］，其范疇從法律、法規，逐漸泛化為用于服務社會政治、經濟、文化目標而制定的一系列具有直接約束力的行為規范、行動準則和活動策略，其政治屬性是對全社會價值權威的分配；二是具有科技創新特征性內涵，STI 政策是用于引導、激勵、支持創新活動及其成果應用的行動準則和措施［8］，是通過促進科技與創新活動，支撐經濟社會發展的一類公共政策。

本研究細致考察了創新系統、創新過程以及創新產出等方面，探索提出STI 政策體系的范疇（如圖1 所示）。

圖1 科技創新（STI）政策體系范疇

STI 政策總體處于創新系統范疇中。創新系統（innovation system）是描述創新組織形式和創新過程的理論模型，是創新主體通過要素流動鏈接形成系統結構［9］。一般認為創新系統包括知識、技術本身創新的研發系統，以及將科技作為生產要素并與生產條件融合產生經濟績效的技術經濟系統。總體看，STI 政策是凝聚在創新系統中，對于創新主體、活動、要素、環境、價值進行規制和調節的系列政策；隨著創新系統逐漸演化成為國家創新系統、區域創新系統、產業/行業創新系統，STI 政策也逐漸演變為國家、區域、行業/產業層面的STI 系列政策。

STI 政策整體驅動了科技研發和技術經濟的發展。圍繞科學、技術的研發系統和圍繞生產要素、生產條件的技術經濟系統整體支撐了創新系統的績效與產出［10］。其中研發系統的科技成果是技術經濟系統的核心生產要素，同時也成為研發系統和技術經濟系統的重要鏈接點。用于規制或調節研發系統、技術經濟系統的各項政策，如分配研發投入、規制研發主體、配置生產要素、優化研發和生產條件的各項政策，構成了STI 政策體系的主體內容。

STI 政策調節了創新系統與經濟、社會間的關系。創新系統的產出推動了經濟社會的發展，同時經濟和社會環境也反向影響創新系統。創新系統的創新活動直接產生了經濟績效和社會效應。經濟績效是創新系統最為主要和直接的產出，其主要體現在生產效率、產業競爭力和經濟績效的提升；社會效應主要體現在公平、健康、美好、綠色、可持續的社會福祉。另一方面，經濟和社會環境同樣反饋影響創新系統的創新績效。因而，STI 政策同時調節創新系統對于經濟和社會的影響，其主要作用是促進正向的作用，限制負面影響，如通過STI 政策調節社會的不公平、貧富分化等社會問題。當前全球STI 政策重心正在從聚焦經濟績效（經濟效益）向包容性創新、可持續發展（社會效應）的方面轉移。

2 科技創新（STI）政策體系框架

隨著STI 政策逐漸集聚成為較為明確的政策體系，形成共識性的政策體系框架可為政策制定、分析、評價、交流提供方法工具。總體看，當前STI 政策體系框架的研究仍處于起步階段，引起了研究者和政策實踐者的重視，相關學者進行了不同視角的探討和研究，但未能滿足各方需求，更未形成共識，進一步的研究仍需開展。

2.1 科技部STI 政策體系框架

賀德方等［11-12］提出了我國宏觀科技管理部門視角的STI 政策體系框架，該框架分為要素政策、主體政策、完善機制政策、產業創新政策、區域政策、創新環境政策、開放創新政策和系統反饋政策8 個維度；該框架可將科技部所部署的相關政策進行梳理和分類，且該框架也可與科技部內設司局部門實現較好地對應。基于該STI 政策體系框架，一方面可用于政策分析的查漏補缺，為未來科技政策的制定提供方向；另一方面該體系框架從理論層面闡述了科技部政策部署的邏輯，推進了我國STI 政策體系框架的形成、討論和共識，也極大程度地推動了政策的扎實落地。

總體看，第一，該STI 政策體系框架主要用于科技部部署的相關政策分析，而宏觀STI 政策體系包括執政黨組織、立法、行政機關等主體所頒布的所有相關政策，因而該框架不能較好適用于宏觀STI政策體系；第二，該政策體系框架較多地基于科技部內設部門分工，而用于跨部門、跨國別交流需要更為通識的政策體系框架；第三，該STI 政策體系框架相對單一，如未能對政策類型進行分類，而將法律/法規/規章、規劃、綱要、計劃、措施、辦法、意見等不同類型政策分類對于政策分析評估具有重要意義［13］。隨著科技創新成為全球主要國家和各行業、領域的主要政策著力點，STI 政策所涉及的國別、部門更為廣泛，且STI 政策涵蓋法律/法規/戰略/綱要/方案/意見（Law/Act/Regulation/Program/Project/Plan/Initiative）等多樣化的載體，因而仍需進一步探討構建多視角、通識性的STI 政策體系框架，以滿足決策者和政策研究者的多方面需要。

2.2 基于創新過程的STI 政策體系框架

由于STI 政策總體是圍繞科技創新的組織與活動部署的，因而基于創新系統結構和創新過程環節的政策體系框架是最為直接的分析者視角的政策框架。劉立［14］提出的科學使命型、技術使命型、科學擴散型、技術擴散型的四分類科技政策框架，其中將STI 政策分為科學政策和技術政策，體現了創新過程的分類思想。康捷等［1］、袁永等［15］提出了基于創新過程的STI政策體系框架，包括“創新資源—研究開發—成果轉化—應用擴散—市場化”5個維度；這類框架基于技術經濟視角，重點圍繞技術產業化和市場化的發展路徑構建了政策框架。

基于創新過程的STI 政策體系框架可以較好的支撐創新過程的分析、服務創新管理，是政策分析者視角的體系框架。然而隨著創新范式的演進和發展，STI 政策框架逐漸從鏈式創新向創新系統、創新生態等新的創新模式轉變［16］；另一方面，圍繞技術經濟鏈式創新的政策框架在科技研發和社會效應兩環節均有缺失，成為通識的STI 政策體系框架仍需進一步發展完善。

2.3 圍繞創新主體的STI 政策體系框架

從公共政策視角看，創新主體是STI 政策的實施主體，因而圍繞創新主體的STI 政策框架可較為直接地分析創新活動的實施。較為典型的是OECD在2014 年發布的Science,Technology and Industry Outlook2014，該報告提出了圍繞政府、高校/公共研發機構、商業部門三方面主體的STI 政策框架，并從政府創新治理、高校/公共研發機構創新和企業創新三方面分析、對比、評價了不同國家的創新活動和創新政策［17］。一方面OECD 提出的圍繞創新主體的政策分析框架較好地用于不同國家STI 政策的解析和對比，解決了跨國別政策交流、對比、研究的問題；另一方面該STI 政策框架體現了系統創新的范式，在不同創新主體政策分析中，從系統論的輸入端（科學發現、技能、技術、創新）、輸出端（經濟、環境和社會）和環境端（宏觀經濟、國際競爭、知識產權、全球化、市場）分析，相比較鏈式創新的邏輯框架有了較大的進步。

總體看，該框架仍屬于較為粗線條的邏輯框架，可較好用于宏觀層面國別間分析，但用于更加精細的政策交流、評價、研究中仍顯不足，且不同研究者在使用時可能存在較大的偏差，仍需發展多維度的政策體系框架。

2.4 綜合型多維STI 政策體系框架

上述單一維度的政策體系框架不能適用于多方政策研究者和實踐者，通識性的框架應是綜合型、多維度的。較為典型如趙筱媛等［18］提出了基于政策工具視角的四維公共科技政策分析框架，包括：（1）基本政策維度，“供給/需求/環境”；（2）科技活動類型，“基礎研究/研究開發/產業化”；（3）科技活動領域，“第一/第二/第三產業”；（4）政策工具結構層級，“戰略層/綜合層/基本層”。其中，前三個維度可以構成一個空間定位結構，第四個維度將具體的政策工具分為基礎層、政策工具的組合（綜合層）、宏觀的戰略規劃（戰略層）。基于政策工具視角的STI政策分析框架為政策解構、分析提供方法論支撐，該框架或基于該框架的變構體已經較多地用于政策解構與量化分析等研究［19］，如董石桃等［20］的區塊鏈政策文本分析、黃萃等［21］的稅收優惠政策文本分析。該框架各維度的邏輯設計總體圍繞產業經濟鏈和科技鏈部署多樣化的政策工具類型，體現了鏈式創新的政策框架，適用于技術經濟相關政策的解構與分析，但由于鏈式創新范式已經向創新系統范式轉化，STI 政策體系框架也應進一步修改設計。

總體看，通識性政策框架應采用多維度設計，但各維度的分類應根據需求進行調整和個性化設計，如黃新平等［22］用于科技金融政策分析的二維框架是政策工具分類（供給/需求/環境）和作用場域分類（種子期/初創期/成長期/成熟期）。政策工具類型作為分類維度可較好用于政策分析，在政策文本的解構和量化研究中有著較為廣泛的應用。政策分析者視角的政策框架各維度主要根據政策分析者需求和創新范式進行設定，如趙筱媛等［18］提出的圍繞產業鏈和科技鏈的分類充分體現了納入分析政策范圍相對集中和鏈式創新的特點，但構建通識性的宏觀STI 政策體系框架應適用于大范圍的STI 政策，并體現政策目標導向和邏輯框架的轉變，即從鏈式創新向系統創新、包容性創新的轉變。

2.5 STI 政策框架的動態演進

隨著創新組織和創新范式的發展，STI 政策導向和政策著力點隨之發生變化，對應在政策框架上應進行相應的方向性調整。英國蘇塞克斯大學科學政策研究中心（Science Policy Research Unit）前主任Johan Schot 等［23］從歷史視角闡述了3 個STI 政策框架：框架一，源于20 世紀50 年代的線性增長型創新。自Vannevar Bush 的Science: the Endless Frontier報告提出后，政府利用科學技術促進經濟繁榮的發展理念逐漸形成，基于科學的工業、提升要素生產率等現代經濟增長模式逐漸形成，發展目標是培育面向大規模生產和消費的社會技術體系；相關STI 政策重點是促進政府對科學研發投入、促進技術創新，支撐經濟持續性增長，較多體現了從研發投入到經濟增長的線性模式。框架二，源于20 世紀80 年代的國家創新系統。20 世紀80 年代后，全球經濟競爭加劇，通過建立國家創新系統促進知識的創造和商業化發展實現企業競爭力的提升，成為主要的創新管理組織形式，該框架下STI 政策著力點是構建創新簇和網絡、促進主體間知識學習與傳遞、激活企業家精神、建設技術極/科學中心/區域創新等方面。從框架一到框架二體現了線性創新向交互、網絡式創新的轉變。框架三，近10 年圍繞可持續發展的變革性創新［24］。由于上述兩個框架均無法解決發展的不公平和可持續發展的問題，因此呼吁更具包容性的創新政策，該框架下STI政策旨在消滅貧窮、減少不公平、應對全球氣候變化，促進形成包容性、可持續性的生產和消費系統。Johan Schot 等［23］提出的歷史維度的3 個STI 政策框架的意義在于指出了STI 政策的目標導向和邏輯框架，即從鏈式創新、創新系統向包容性創新發展，但未提出STI 政策框架的具體結構。

總體看，STI 政策體系框架是政策研究和實踐者都高度關注的問題，但仍處于初期研究探討階段，尚未提出較為明確、共識性的框架結構，相關研究仍需進一步開展。從政策制定者視角，亟需構建更為通識性的STI 政策框架，以更好用于部門間交流和協同；從政策分析者視角，STI 政策框架應較好地用于政策傳遞、演進、評估、優化等方面的研究；清晰的政策框架應較為明確的反映STI 政策目標導向，以及STI政策與其他經濟社會政策的邊界與關聯；最后，需要一個多維度、綜合性的STI 政策體系框架，可同時適用于政策制定、政策實施、政策研究等多方面應用需求。

3 四視角的科技創新（STI）政策體系框架

當前圍繞STI 政策體系框架的相關研究均旨在探索構建一個被更為廣泛的，使用者接受、更簡潔、通識性更強的政策體系框架［11］。本研究從STI 政策體系框架的需求方視角，探討從政策分析視角、政策制定視角、政策執行視角、政策目標視角構建四維度的STI 政策體系框架（如圖2 所示）。

圖2 科技創新（STI）政策體系框架

3.1 政策分析視角——政策類型

政策分析者是STI 政策框架最主要的關注者，從政策分析視角看，政策類型是首要的分析維度。考察國內外STI相關政策，政策類型可分為三個層級，第一層級是強制性的法律、法規和部門規章，第二層級是宏觀部署的規劃、綱要、計劃等相關戰略，第三層級是落實實施的措施、辦法、意見等方案。

（1）強制性政策。歐美國家和地區由于特有的國家政治體系，其政策部署更多地是以法律、法案和法令的形式，如美國United States Innovation and Competition Act of 2021、21st Century Cures Act、National Quantum Initiative Act等。我國科技立法也取得了長足的進展，較為典型的如《專利法》（1985年頒布、2020 年第四次修訂）《技術合同法》（1987年）《科學技術進步法》（1993 年頒布、2021 年第二次修訂，科技基本法）、《促進科技成果轉化法》（1996 年頒布、2015 年修訂）、《科普法》（2002 年）、《生物安全法》（2020 年）；國務院行政法規如《國家科技獎勵條例》《生物技術研發安全管理條例》《計算機軟件保護條例》《集成電路布圖設計保護條例》等系列行政法規。

（2）宏觀戰略是以戰略、綱要、規劃、計劃為載體，進行方向指導、宏觀部署、資源配置等相關的政策。較為典型的如《美國創新戰略》《日本科技創新綜合戰略》《日本綜合創新戰略2019》《歐洲2020》《地平線歐洲》《德國高技術戰略》《英國促進增長的創新與研究戰略》《俄羅斯至2020 年創新戰略》《俄羅斯聯邦科學技術發展戰略》等。我國在科技創新戰略方面有較為全面的部署，如《國家中長期科學和技術發展規劃綱（2006—2020 年）》《“十三五”國家科技創新規劃》《國家創新驅動發展戰略綱要》《“十三五”衛生與健康科技創新專項規劃》《“十三五”生物技術創新專項規劃》《“十三五”生物安全創新專項規劃》等。

（3）落地實施政策是在宏觀戰略的部署下，推動政策意圖實施的各類政策，包括措施、辦法、意見、規定、方案等。如科技部圍繞科研機構改革、科技計劃管理、科技經費與財務管理、科研基地等部署了《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》《關于進一步加強科研誠信建設的若干意見》《國家科技重大專項（民口）管理規定》《國家重點研發計劃管理暫行辦法》《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》等系列落地實施政策。

3.2 政策制定視角——政策工具

政策工具是處于政策決策和制定者視角，為達到某方面政策目標所采取的手段，該視角下的政策是工具的載體，而政策的工具性研究集中在將政策意圖轉變為可操作的過程上去［25］。從宏觀公共政策角度看，STI 政策是政策制定者為推動科技創新而對社會公共資源進行的分配［26］，是落實政策制定者的政策意圖的手段方法，相關政策是達到施政目的的某方面工具。

政策工具有若干分類方法，如較為常用的供給/需求/環境分類［27］,此外還包括管制類/激勵類/信息傳遞類［28］、規制性/非規制性/開支性/非開支性等多種類型［29］。政策工具維度的STI 政策分類可為政策的制定、評價、優化、計算等方面提供方法性的支撐［30］。由于供給/需求/環境已經作為框架模型較多地用于STI 相關政策分析，因而本研究的政策工具維度也采用較為通識性的供給面/需求面/環境面三分類框架。供給面政策是指創新要素的供給，包括人力資源、投資、平臺/基地、設施等相關政策；需求面政策是指經濟需求和社會需求的拉動，主要包括消費端的采購、消費刺激/管制、社會福祉需求拉動等方面政策；環境面政策是指研發環境和技術創新環境，主要包括科研價值觀（科學家精神、企業家精神）、道德、文化、知識產權等方面的政策。

3.3 政策執行視角——創新主體

創新主體是STI 政策的執行主體［31］，從創新主體維度分類可為了解創新過程、開展創新管理提供最為直接的分析視角。OECD 在2014 年Science,Technology and Industry Outlook報告中分析、評價、對比OECD 成員國間STI 政策中采用的分析框架就是基于政策執行者的創新主體視角，分別研究了政府、高校和公共研究機構、研究院所、企業等在創新活動中所執行、實施的相關政策部署。

基于創新主體的政策分析是政策評價、創新管理的重要方面，因而本研究從政策執行視角提出創新主體的分類維度。該分析維度將創新主體主要分為政府、公共研究機構（高校和科研院所）、企業、科技服務機構等方面。HJDH 政府部門作為創新主體GWDH 主要是制定實施戰略引導、資源配置、創新基礎設施和環境建設等方面政策；高校主要落實執行基礎研究、人才培養等方面的政策；科研院所主要聚焦實施技術研發、技術擴散與轉化等方面政策；企業主要實施技術創新、新技術產品及商業化、產業與技術競爭等方面政策；科技服務主體主要落實提升研發效率和成果轉化效率等方面政策。

3.4 政策目標視角——經濟、社會雙目標

政策目標分析維度可以較好地將STI 政策體系與經濟、社會政策進行銜接、融合。政策目標視角將STI 政策分為經濟導向、社會導向兩類自20 世紀50年代起，全球主要的STI 政策均主要圍繞經濟績效、生產效率、消費、商業/市場競爭力開展部署：近10年以來隨著綠色發展、可持續發展、公平發展、包容發展理念的提出和牽引，STI 政策制定、分析未來進一步向可持續、包容性發展的社會目標有所側重。

4 結論

STI 政策逐漸成為我國宏觀發展及各行業、部門貫徹落實創新驅動發展的主要政策類型，同時也是全球主要國家高度關注和重點部署的政策類型。研究構建符合政策研究、實踐等多主體的STI 政策體系框架可以為政策的制定、交流、評價、優化提供重要的方法支撐。本研究在考察公共政策、創新系統和STI 政策各相關主體的基礎上，初步提出STI政策體系的范疇和邊界，并探討提出基于政策分析、政策制定、政策執行、政策目標四視角的STI 政策體系框架結構，該框架圍繞政策相關主體的需求，可為未來STI 政策的體系化發展提供理論參考。