PPP模式下采煤塌陷地生態修復研究

張 慧

（濟寧學院儒商學院，山東 曲阜 273155）

煤炭是我國經濟發展的重要能源之一，為經濟增長和社會進步發揮了巨大作用。但是，煤炭資源的高速開采導致某些采煤區出現大面積的地面塌陷，引發一系列的生態環境問題，嚴重制約礦區的可持續發展。因此，采煤塌陷地生態修復治理已成為急需研究并解決的重大問題。而采煤塌陷地生態修復需要投入大量的資金，目前財政負擔較重，政府沒有足夠的資金用于塌陷地治理，資金匱乏一直制約采煤塌陷地生態修復。

采用政府和社會資本合作模式（Public Private Partnership，簡稱PPP）將有助于解決采煤塌陷地生態修復融資難的問題。PPP模式是在公共基礎設施建設中發展起來的一種以各參與方的雙贏或多贏為合作理念的現代融資模式。它是指政府與私人組織之間，為了合作建設某些基礎設施項目，或是為了提供某種公共產品和服務，以特許協議為基礎，彼此之間形成的一種伙伴式合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成。本文以鄒城市鄒西采煤塌陷地生態修復項目為例，對PPP模式下采煤塌陷地生態修復的運作進行研究。

1 采煤塌陷地生態修復PPP項目概述

鄒城市是山東省重要的煤炭資源城市，煤炭開采為當地社會經濟發展做出巨大的貢獻，但是采煤造成的地面塌陷也非常普遍，并且越來越嚴重，塌陷區分布較廣。鄒西采煤塌陷地生態修復PPP項目地址是一片采煤塌陷區，塌陷面積廣，已演變成沼澤地。其位于鄒城市與鄰近城市的交界處，屬鄒城市管轄，交通便利，具有良好的區位條件。根據鄒城市土地利用規劃，計劃對塌陷地進行生態修復，經專家論證，該塌陷地適合采用綜合生態修復，即生態修復+旅游風景模式。在采煤塌陷地生態修復過程中，重點發展與觀光有關的農業、漁業等產業。塌陷地復墾后，可大規模種植農作物，同時可種植花草樹木，在水域內養藕、養魚等，形成可持續發展的觀光區，大力發展田園觀光旅游，逐步形成鄒城市社會經濟旅游區和城市生態環境建設區。

2 PPP模式下鄒西采煤塌陷地生態修復項目運作

2.1 運作方式

按照公開、公平、公正的原則，通過招標，鄒城市政府選擇鄒城市鄒魯濕地公園開發建設有限公司（簡稱鄒魯公司）作為社會投資方，組建PPP項目公司對鄒西采煤塌陷地進行生態修復。鄒西采煤塌陷地生態修復PPP項目公司是為PPP項目的建設和運營而專門設立，由政府和社會投資者聯合組成。PPP項目公司正式注冊成立后，負責整個項目的運作。項目特許期結束，經營權或所有權轉移。PPP項目公司的職責主要包括投標與談判、施工準備、資金籌集、設計施工，竣工驗收、運營維護和交付使用。具體流程如圖1所示。

圖1 鄒西采煤塌陷地生態修復項目運作流程

2.2 項目融資情況

鄒西采煤塌陷地生態修復PPP項目合作期為30年，其中，建設期為3年，運營期為27年。該項目采用PPP模式，通過PPP項目采購，由中選的社會資本與政府指定的實施機構注冊成立項目公司（SPV），資金由項目公司籌措。具體融資情況如表1所示。

表1 項目融資信息

2.3 項目回報機制

PPP項目的回報機制應當是激勵社會投資方按時完成任務，如果社會投資方認真履行合同并按時完成項目，但并有獲得合理回報，政府應該對社會投資方進行有效補償，確保社會投資方的積極性。鄒西采煤塌陷地生態修復項目的補償方式是使用者付費＋可行性缺口補貼，以此來補償該項目建設和運營成本并取得合同規定的合理收益。

2.4 項目利益分配

鄒西采煤塌陷地生態修復PPP項目公司全體投資人享受投資收益，項目建設資本金由社會投資方和項目主管部門共同投入，社會投資方是自籌資金，項目主管部門利用專項建設基金，收益分配按照投資多少進行分成，但是考慮到該項目具有公益性質，加之社會投資方投資比例較大，還承擔了巨額貸款進行項目建設和運營，投資風險較大，所以自項目建設開始30年內的收益歸社會投資方，以促進成本回收，再加上合同規定的合理收益，30年后一切股權和收益都交還給政府。如果在合同經營期間出現虧損，政府還要對此項目進行補貼，以促使該項目繼續發揮經濟效益、社會效益和生態效益，為當地群眾提供高質量的公共設施和服務。

2.5 項目風險管理

采煤塌陷地生態修復項目在整個建設和運營過程中會面臨各種各樣的風險，針對風險，政府和社會投資方應當共同承擔。要想及時化解各類風險，關鍵要準確識別風險，正確預判可能出現的風險，將風險降到最低。鄒西采煤塌陷地生態修復項目引入PPP模式，在全國走在前列，此類案例較少，各方面經驗不足，因此難免存在多種風險，其大致分為信用風險、政策風險、金融風險、運營風險和不可抗拒風險。經分析，鄒西采煤塌陷地生態修復PPP項目諸多風險中，運營風險和不可抗拒風險較大。

3 對策建議

采煤造成的地面沉陷是普遍現象，如何進行生態修復或綜合治理是當前面臨的重大問題，最關鍵要解決資金問題。為了減輕政府財政負擔，鄒城市把PPP模式引入采煤塌陷地生態修復項目中，走在了全國前列。根據采煤塌陷地生態修復PPP項目的實施情況，總結經驗，可以為全國其他地方采煤塌陷地生態修復引入PPP模式提供參考。

3.1 完善法律法規體系

由于各區域存在較大的差異，各領域引入PPP項目的模式也千差萬別，因此各區域在以中央出臺的PPP模式政策文件引領下，紛紛制定與各地實際情況相契合的地方文件，以加快各個行業PPP模式的順利融入。山東省財政廳出臺了《關于開展政府和社會資本合作（PPP）“規范管理年”活動的實施意見》，濟寧市財政局出臺了《濟寧市政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理實施辦法》，明確了PPP項目的操作規范，包括如何組建PPP項目公司、利益如何分配、風險如何分擔、社會投資方如何退出項目、整個PPP項目操作流程的主要事項等，為PPP項目的順利實施提供了政策依據。

3.2 建立專門的PPP管理機構

鄒西采煤塌陷地生態修復PPP項目實施前，各參與方首先充分解讀有關PPP模式的政策法規，由于沒有專門的PPP項目管理機構，遇到問題時，分別咨詢制定政策的各相關職能部門，造成工作效率低下。該機構可以提供專業的PPP項目運作培訓，提高相關工作人員的專業素養。鄒西采煤塌陷地生態修復PPP項目實施前，由于缺乏專業的技術人才，項目操作不夠規范，導致有些項目細節質量不過關，無法順利實施。

3.3 加強風險管理

風險管理的目的是降低可能發生風險的概率，或者風險一旦發生，使產生的損失降到最低。PPP項目的每個階段都充滿風險，如項目確定、社會投資方選擇、合同簽訂、項目實施、項目運營、投資方清算退出等。所以，PPP項目要加強風險管理，提前預測各階段可能存在的風險，采取合理措施避免風險或者把損失降到最低，以確保自身順利實施。

3.4 建立監管機制

監管機制是PPP項目順利實施的重要保障，當項目和合同的原計劃偏離時，監管機制可以及時糾正。PPP模式引入我國較晚，目前處于起步階段，監管機制還不完善，為了使PPP模式引入公共基礎服務，促進項目順利實施，可成立PPP項目監管部門，對實施過程進行監督管理。一套良好的監管機制可以有效防止項目在實施過程中走偏，及時止損，糾正偏差，降低各種風險，促進項目順利實施。

4 結論

本文結合具體案例，分析PPP模式下鄒西采煤塌陷地生態修復項目運作，包括運作方式、融資情況、回報機制、利益分配和風險管理。當前，要完善法律法規體系，建立專門的PPP管理機構，加強風險管理，建立監管機制。