黨建引領下“三治融合”鄉村治理優化路徑的研究
——以石家莊市D鎮為例

鄭 怡，宋在金

(1.中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050000;2.北京城市學院, 北京 100083)

一、問題的提出

《鄉村振興戰略規劃(2018-2022)》從健全現代鄉村治理體系的視角提出了“堅持自治為基、法治為本、德治為先”的治理機制。從“三治融合”視角下深入研究鄉村治理體系現代化，能推動鄉村治理更加多元化，是新時期下促進鄉村振興、解決“三農”問題、破解城鄉二元化結構的有效措施，也有利于豐富和完善國家治理現代化理論。

當前，我國對鄉村治理的研究有著一定的深度和廣度，但多集中在對鄉村治理的現實意義與發展歷程上，理論探討多于實證研究，忽視了對“三治融合”在實際實踐中的問題與制約因素的探討，以及相對應的解決措施；缺少如何在鄉村治理中處理三治之間的關系以發揮其最大效用的具體實例研究；對政策解讀較多，弱化對個案的深入分析。因而本文基于我國鄉村治理的發展歷程，通過明確黨的領導地位與組織特性，提出要以黨建為引領，理清三者間的邏輯關系，堅持“自治為基礎、法治為保障、德治為支撐”的原則，既要重視個體建設，同時還要注重三者協調發展的有機整體，從而產生乘數效應，推動鄉村治理體系的有效構建，形成結構完整、協同均衡和內部自洽的鄉村治理格局。通過引入實例、走訪調研、收集整理石家莊市D鎮的“三治融合”經驗做法，對治理存在的問題進行深入分析，總結出優化“三治融合”鄉村治理體系的具體路徑，對改善農村治理狀況、實現鄉村振興、走向善治之路具有重要的現實意義。

二、D鎮“三治融合”鄉村治理體系運行現狀

(一)案例背景及概況

本文的研究對象D鎮地處河北省中南部，是晉、冀交通咽喉，區位十分優越。其共有26個行政村，47122戶居民，2071名黨員，175名村干部，黨員平均年齡51周歲，村干部平均年齡50周歲，常住人口達85%。D鎮是傳統農業大鎮，經濟發展相對較好，但也給鄉村治理帶來了諸多亟待破解的新問題，如村級組織管理運行不規范、村級自組織力量薄弱、制度落實力度不夠、缺乏考核機制等，使得治理缺乏有效抓手，效果達成不理想。因而，在2019年初D鎮結合當前工作中存在的問題，通過系統梳理學習桐鄉經驗，同時借鑒、吸收全國各地的經驗做法，積極探索一條符合本鎮實際的自治、法治、德治相融合的鄉村治理之路。實現以自治消化矛盾、以法治定紛止爭、以德治滋養精神，最終形成“大事一起干、好壞有人判、事事有人幫”的“三治融合”鄉村治理體系。

(二)實踐運行現狀

1.完善村規民約，夯實“三治”基礎。 以“村規民約”為切入口推進“三治”工作，用制度規章管事管人，是對現有法律法規尚未規范領域和事項的補位，能防止職權濫用等問題，有效地降低了行政和司法成本。在前期調研中，D鎮26個村現行的村規民約中有高達 73.57%的村民沒有參與過村規民約的制定，47.28%的村民反映現行村規民約存在的問題是“制定主體缺位，村民參與度不高”。因而在制定村規民約為保障村民的主體地位，激發自治活力，促進村民“要我管”的思想向“我要管”的思想轉變，具體做法如圖1所示。

圖1 D鎮制定村規民約流程圖

2.培育“主人翁”意識，自治運轉呈活力。 充分發揮黨組織的帶頭作用，成為農民組織化和整合鄉村治理的核心力量，通過嵌入鄉村自治組織保持其政治方向的正確性，構建穩定有效的治理秩序，如建立“黨建服務中心”“黨員包戶”等工作機制，完善黨群合議制度，實現群眾合意和鄉村公共性的積聚。從而破解“一肩挑”造成的“一言堂”、基層黨組織對村級事務大包大攬以及黨建與鄉村治理“兩張皮”的現象。同時健全村民參與自治機制，嚴格落實“四議兩公開制度”，堅持民主選舉、決策、管理和監督，使得村民能參與村內重大決策。建立村民議事會，在村委會設立議事室開展集中議事，每月1-2次固定議事日，因事制宜采取上門說、現場說等形式，引導村民圍繞村內經濟發展、文化建設、環境衛生、干群關系等方面開展討論。針對村民提出的意見建議，召開由兩委班子、議事村民、村民代表參加的村務聯席會，同時邀請相關工作的鎮級負責人員參與，共同商議，從而充分調動村民參與自治的主觀能動性。在現有自治組織的基礎上，D鎮又創建了村民議事會、鄉賢參事會、紅白理事會，以此充分發揮自治組織的靈活性和感召力，豐富鄉村自治的層次和內涵。

3.提升鄉村法治建設，穩定鄉村秩序。 通過發揮村規民約法治化作用，將賭博、打架斗毆、盜竊等行為列入其中，引導百姓自覺遵規守約，并積極組織開展鄉村普法宣傳，如定期組織觀看宣傳片、聘請專家講座等方式。讓村民成為法制宣傳、法律服務活動的參與者和倡導者、培養守法、用法意識，增強法治認同感。同時，構建法治管理網格化服務模式，一方面通過聘請鄉村法律顧問，定期為村民提供專業、高質量的法律咨詢、援助；另一方面建立網格化管理模塊，如曲寨村構建“1+50”網格化管理，即1名干部對應管理50戶村民，同時構建“一個機構、兩支隊伍、三套機制、四大平臺、五室聯動”的模式。以曲寨村法治宣傳教育組織機構為核心，依托法治培訓會、平安曲寨微信群、曲寨法治教育主題文化園、法治宣傳半月刊的四大平臺，并組建法治宣傳隊和治安巡防隊，在村中進行普法宣傳和治安巡查、整治，嚴格執行“十戶宣傳員制度”“矛盾糾紛和信訪隱患上報機制”“社會治安管理制度”三套機制，發動公共法律服務室、法律顧問室、民調室、普法宣傳室、警務室聯動機制，引導村民通過法律手段解決矛盾糾紛，感受法治力量。

4.推動德治引領，重塑文明鄉風。 D鎮借助志愿服務團、道德評議團在保護鄉村傳統文化的基礎上，推進移風易俗。通過開展以“星級文明家庭”“四好”先進典型等評選活動，鼓勵村民向模范學習、看齊，形成民風淳樸、尊老愛幼、風清氣正的文明新風尚。同時搭建好傳統美德實踐平臺，挖掘身邊好人好事，隆重表彰身邊好人和道德模范，設立功德榜、功德墻，大力弘揚社會正氣，倡導時代先鋒，讓好人有榮譽，讓群眾有贊譽。同時搭建實踐平臺，如建立新風大食堂，由村集體出資籌備場地和基本設施，為村內獨居老人提供餐食，老人只需繳納低額的材料費和人工費，解決獨居老人的飲食困難問題，在一定程度上消除外出務工子女的后顧之憂。同時新風大食堂將作為村內紅事喜事的集中舉辦地，便于統一標準、實現喜事新辦、移風易俗。

三、“三治融合”鄉村治理體系的優化路徑

(一)鞏固自治核心，夯實法治、德治實施基礎

1.激發村民自治意識和動力。 一是完善自治機制，鼓勵村民積極參與。要完善基層民主自治機制，保障村民“說事、議事、主事”的權利，改變傳統“被管理”的模式，提高自我管理、約束、服務和監督的能力。一方面要建立民主協商制度，依法完善村民議事規則，從程序上規范村民參與自治，還要拓寬村民參與渠道，如每月定期召開黨員、村民代表大會，對村內近期的工作進行匯報與重大事務的討論和商議。另一方面要健全民主監督的制度，通過村務公開、臺賬清查、成立村務監督委員會等方式，在選舉、決策、財務管理與政策實施等方面，做到公開透明、公平正義，保障村民的知情權、表達權、參與權、監督權；二是強化宣傳引導，讓自治意識深入人心。意識形態的培養不是一朝一夕可以完成的，需要在日常生活中潛移默化地形成。利用村內大喇叭與“兩微一端”新媒體形式相結合，宣傳村民自治與自身利益相關等內容，讓村民了解懂得國家的政策、法律，并通過村內公告欄、文化宣傳墻，張貼民主自治的標語與內容，引導村民主動關心村內事務。

2.建立人才吸納引入機制。 一是吸引鄉村精英返鄉。首先要落實人才優惠政策，鎮、村兩級可在本地區人才政策的基礎上，增加一些符合當地實際的優惠政策，如租住房優惠、創業補貼等。其次要打造創業發展平臺，依托集體經濟，發展鄉村特色產業，增加就業崗位，留住并吸引人才。同時要研究出臺有吸引力、可操作性強的優惠政策，通過招商引資、以情招商，吸引有實力的在外鄉賢回村投資。基層政府積極做好項目的相關服務，如解決征地、無障礙施工、配套保障等具體問題，減少一些不必要的“跑手續”，確保引進的項目及時落地，實現鄉賢和鄉村發展的“雙贏”；二是加強后備人才培養，重視鄉村教育。首先各級政府要抓好對教育的政策傾斜，尤其是推動“特崗教師”“三支一扶”等政策的落地，從而縮短城市與農村教育的差距。其次要充分挖掘村內現有的可培養人才，根據不同的類型制定有針對性的培養計劃，基層政府可投資開辦普惠性的專業技術培訓班，課程設計貼合鄉村的實際發展，給優秀學員頒發結業證，憑證書可在轄區內的相關企業進行應聘。

3.提升鄉村自治組織建設。 埃莉諾·奧斯特羅姆提出，“治理，不能僅僅依靠政府或市場，而是要建立起多種行動者均能參與的制度”。因而鄉村自治組織能發揮群眾動員優勢，一定程度上為村民參與自治提供了渠道和平臺，彌補公共服務方面供給不足的缺點，因而在推進“三治融合”鄉村治理體系時要重加強鄉村自治組織建設，激發其內生活力。一是要健全鄉村自治組織法，規范鄉村自治組織的行為，對組織成立條件、人員配備、資金情況、工作流程等方面做出明確的規定與權責劃分，防止出現責任互相推諉的現象，從而保證自治組織的規范化；二是基層政府要有序引導自治組織的發展，根據實際情況放寬自治組織的成立條件，適當降低門檻。同時針對自治組織力量薄弱、資金短缺等問題，可適當進行政策傾斜與技術指導，給予一定的資金補貼或場地租金減免等；三是營造良好的外部環境，通過媒體對自治組織參與治理進行正面宣傳，讓村民意識到自治組織是維護村民自身利益的組織，對經濟發展、就業和社會穩定都起著積極的作用。

(二)強化法治建設，保障自治、德治有效運行

1.增強治理主體法治觀念。 一是提升基層干部依法治理能力。通過開展村干部普法學習會，加大對村干部的普法力度，普及與鄉村實際治理工作有關的法律知識，如《農村土地承包法》《村民委員會組織法》《農民專業合作社法》等，提升村干部依法治理的能力。同時要建立健全考核問責制度，用制度約束干部在管理村級事務中的決策權、執行權，促使其正確看待權力，牢記規矩思維、底線思維，合理合法用好權力；二是增強村民法治意識。要加大普法宣傳力度，如邀請專業的普法隊伍定期駐村進行法律講解，使得村民更好地理解和接受法律，培育村民法治意識和法治精神。

2.厘清治理權力界限。 《村委會組織法》中對鄉鎮政府和村委會的權力關系做出了規定，但是兩者的權力邊界卻十分模糊，因而鄉鎮政府利用行政權干涉村民自治的例子屢見不鮮。所以要完善《村委會組織法》，科學配置鄉鎮政府和村民委員會的權力，找到兩者間的平衡點。鄉鎮政府在鄉村治理中要建立權力清單，對屬于基層民主自治范圍內的事務不多加干涉，但在經濟發展、生態環境、民生保障等出現問題時，應及時加強宏觀調控，調整相關政策，主動為民謀利。在鄉村治理法治化的進程中，鄉鎮政府要承擔起監管、引導和服務作用，與村委會相互配合共同完成健康有序的基層治理。

3.完善鄉村治理法律體系。 目前“三治融合”鄉村治理體系中對治理主體、治理范圍和程序等方面都存在著模糊定義，因而亟需制定和完善一套“三治融合”鄉村治理法律法規體系。針對法律上存在的空白領域出臺專門的法律法規，不斷在實踐中發現問題，充分考慮國家法治化的基本要求和基層實際情況，及時修正法律內容。同時要注重鄉村內部規范，如村規民約，要通過立法準確界定其性質、效力及適用范圍，嚴格規范村規民約內容的科學化、制定過程的規范化、落實執行的高效化、監督機制的完善化，使得村規民約合法化，依法來調整鄉村社會關系。

(三)發揮德治支撐，推動自治、法治可持續性

1.加快培育鄉風文明。 一是弘揚社會主義核心價值觀。采用多元化的形式將社會主義核心價值觀與鄉村治理相結合，把抽象的概念生動地變成具體的實踐。如組織道德文化講堂、開展知識競賽等，將社會主義的基本價值觀滲透到生活中的方方面面，在潛移默化中影響村民規范行為，重建鄉村價值共識。二是加快鄉村文化建設。通過文化和道德的力量來教化和感染群眾，從而增強村民的文化自信與文化認同感。因地制宜的挖掘當地文化習俗，充分利用其獨特的文化資源，可以組織村內有威望的大輩、年長的文化人、鄉賢等對村內的歷史、文化編制村譜、村史，以書本和電子文案的形式在村內推廣。同時搭建文化交流平臺，完善縣、鄉、村三級公共文化基礎設施，建立縣鄉圖書館、歷史館、文化中心，村內設有綜合文化服務中心、文化活動室、農家書屋、文娛廣場等，為村民公共交流創設新空間。

2.發揮榜樣引領作用。 首先要培育鄉賢治村，成立“鄉賢參事會”“道德評議團”等，通過發揮其個人魅力和較高的道德威望，不僅能協調化解矛盾，還能教化引導村民，培養其集體意識、主人翁意識，塑造淳樸鄉風。其次要評議樹立道德標桿，通過完善道德評價機制，確定評價標準、方式、流程和獎勵辦法等，開展道德模范的評選活動，如“星級文明家庭”“四好”先進典型、“身邊好人”等，對村民身邊的人或事進行評議，褒揚激勵道德模范，擴大影響力，加深村民對真善美的感知，引導村民遵守公民道德規范，摒棄陳規陋習，助推社會新風。

(四)堅持黨建引領，發揮“三治”整體效應

1.增強黨建引領能力。 一是加強組織建設，提升引領力。鄉村治理的好壞與基層黨組織的建設密不可分，通過加強農村基層黨建工作，發揮在維護鄉村穩定和治理中的帶頭作用，同時建立良好的黨群溝通機制，擴寬村民參與治理的途徑，從而激發村民當家作主的治理意識，推動鄉村治理水平的提高。首先要建立強有力的村黨支部，發揮黨支部書記“領頭雁”的責任，積極規范黨內組織生活，開展“三會一課”、主題黨日等活動，以組織活動轉變農村基層黨組織的工作作風，建立標準化的農村基層黨組織；其次要轉變基層黨組織的服務職能，“治理區別于統治，轉變為分權的、多層次的治理體系”，因而要運用“協商共治”的服務方式，將鄉村治理與人民群眾的切身利益結合起來，引導更多農村基層黨員干部主動擔當參與到鄉村治理之中，構建以黨組織為核心的鄉村治理模式。二是強化隊伍建設，增強治理能力。建立村兩委后備干部的培養機制，注重將大學生村官、致富帶頭人、鄉賢等能人納入后備干部人才庫，保障每村都有3-5名后備干部。同時要增強對干部隊伍的管理和考核，建立工作崗位責任制，完善權力清單、責任清單和負面清單，增強黨員干部的責任心和使命感。在改善農村黨員隊伍結構方面，要嚴把黨員發展關卡，把政治標準放在首位，落實公推優選程序和全方位考察工作，按照結構合理的發展標準，改善目前黨員隊伍結構中年齡偏大、以男性為主、文化學歷較低等現象。

2.提升黨建引領“三治融合”整體效應。 一是加深黨建引領對“三治融合”鄉村治理的認識。首先，要厘清基層黨組織與“三治融合”鄉村治理的關系，主要呈現為主輔協作的形式，在治理體系中，基層黨組織處于核心主導地位，其他的治理主體和形式則作為輔助的角色，實現協同治理。基層黨組織通過黨的建設來增強自身實力，發揮基礎黨組織的政治、組織、思想優勢，找到基層黨建與“三治融合”鄉村治理之間的“最優解”，實現黨建引領治理實踐的“有的放矢”。其次，深入研究基層黨建，通過學習、研究黨建工作與治理的相關知識，尋找兩者的聯結點，以此為切入點不斷改進創新領導方法，提升對“三治融合”鄉村治理的領導水平，凝聚多元主體形成共治合力。同時要多角度宣傳黨建在治理中的重要作用，讓黨員與干部認識到黨建工作中蘊含的治理因素，在建設鄉村經濟、維護社會秩序、提供公共服務的過程中深化對黨建引領鄉村治理的認識，避免出現黨建工作與治理工作“兩張皮”問題。二是筑牢黨建引領“三治”并重的總體格局。黨建引領“三治融合”就要依托基層黨組織促“三治”形成合力，立足鄉村實際，牢固把握在鄉村“三治”各領域的領導權，全面協調處理“三治”之間的問題，科學研判本村自治、法治、德治的發展狀態，理順自治、法治、德治之間的關系，明確各治理主體的權責分配，并制定三者的權力責任清單，設計三者之間相互銜接的程序，促進鄉村自治、法治和德治主體補位和功能聚合，以維系“三治結合”結構運作的穩定性，使其在黨建引領下形成最大合力，努力產生“1+1+1>3”的效應，增進解決鄉村社會問題的實務能力。