基于COSO框架的高校固定資產內部控制問題剖析

夏純歡 梁蒼霞

一、引言

近年來，國家對財政一般公共預算教育支出逐年增加，高校固定資產投入顯著增多，按照《高等學校會計制度》規范新要求，高校資產管理難度加大。再加上“放管服”改革的推進，增強了高校資產管理的自主權，對高校內部控制建設要求也越來越高。因此通過查找當前高校固定資產的內部控制上存在的問題，進行深入剖析，為構建、優化固定資產的內部控制建設打下基礎，進一步提高風險防控的能力，維護資產的完整、安全，提高資產的有效利用率。

二、當前研究概況

我國對內部控制的研究起步相對較晚，早期的研究主要是引進國外內部控制研究成果上，特別是COSO 的內部控制框架。現有固定資產內部控制的研究中，國內外專家以固定資產管理流程的改進為主，將內部控制的理論運用在固定資產管理中，總體上說這方面的研究并不是太多。相比企業，在我國高校內部控制的研究較少，存在體制機制不完善，內部控制執行效果差，內部監督弱化等問題。

三、高校固定資產內部控制的現狀

本文選取了具有典型性的廣西某高校作為切入點，通過找出高校固定資產內部控制中存在的問題，并基于COSO 內部控制框架理論，對其存在的不足進行剖析，在此基礎上提出改善高校固定資產內部控制的對策，旨在能為高校固定資產內部控制的實踐應用提供指導。

（一）高校固定資產管理組織機構和主要職能

以廣西某高校為例，固定資產實行統一領導、歸口分級管理和管用結合的管理方式，建立了以國有資產使用處置管理專門委員會為統一領導，以國有資產管理處為統一管理部門，財務處、審計處為輔助管理部門，二級學院、科技處、教務處、后勤處、保衛處、圖書館、網絡中心等為歸口管理部門，教研室、科研所、實驗室等為具體使用部門的分級管理架構。

（二）高校固定資產相應的內部控制制度建設情況

高校從固定資產的預算管理、職責分工、授權審批、采購驗收、使用維護、盤點處置、賬務處理及信息系統管理等方面，制定了與內部控制相關的制度，主要包括：

1.固定資產業務的授權審批制度：對固定資產申請采購驗收、日常使用維護、盤點處置等業務授權審批的程序、方式、控制措施進行了規定，杜絕未經授權行為的發生。要求審批人按制度對固定資產業務的審批要經過授權批準，禁止超越權限審批。

2.固定資產業務的分工制度：建立崗位責任制，明確各崗位的權利與職責。規定不相容崗位應進行有效分工，禁止由同一個人辦理固定資產相關的一系列業務，相互分離制約，實現互相監督。

3.固定資產業務的采購驗收制度：在采購方面要嚴格按照預算執行，杜絕無預算超預算及亂執行預算的行為。對于金額較大及重大采購項目，在經過相關部門審批后，采用公開招標的方式進行。按照驗收流程逐步驗收，驗收手續要完善，禁止出現“走過場”的行為。

4.固定資產使用與維護制度：明確使用人及管理人員的責任，規定使用人需定時對在用的固定資產進行檢查維護，一旦出現故障或發現異常情況，應及時向相關管理部門匯報。待審批后，由管理部門組織專業人員進行維修保養，及時消除隱患，降低資產的故障率與風險。

5.固定資產盤點及處置制度：使用部門資產管理員需每月底進行一次部門資產盤點，并將盤點結果上報相關管理部門。管理部門需每年定期組織使用部門資產管理員、財務管理人員、審計人員及紀檢監察等相關人員成立資產盤點小組，對全校所有資產進行逐一盤點。分析資產使用情況，查找使用中存在的問題，出具盤點報告，將盤點結果反饋給相關部門。根據固定資產處置方案，待相關部門批準后，管理部門負責組織資產處置，同時財務處對賬面進行調整。

6.固定資產賬務及系統管理制度：固定資產管理信息系統應與財務信息管理系統對接，確保固定資產變動信息及時傳遞至財務信息系統。財務信息系統對固定資產的新增、減少、折舊計算、減值準備計提等進行處理，并將結果反饋至固定資產管理系統，確保兩個系統信息賬賬相符。

（三）高校固定資產業務流程情況

高校已建立起固定資產管理的流程，主要包括資金預算、項目立項、項目決算、資產購置、項目驗收、日常使用、資產處置等一系列過程，針對本次研究重點范圍，經過梳理G 高校固定資產管理的業務，已經建立的主要業務流程情況如下：

1.固定資產驗收入庫業務流程：供應商提出驗收申請→使用部門預驗收→歸口管理部門驗收確認→國有資產管理處組織驗收小組正式驗收→使用部門辦理信息系統登記入庫→歸口管理部門審核→國有資產管理處審核→財務處審核入庫單辦理付款和入固定資產賬(圖1)。

2.固定資產使用維護業務流程：固定資產使用部門提出維護保養申請→歸口管理部門審核維保申請→國有資產管理處審核→審計處審核→分管校領導審批→使用部門委托供應商維修→使用部門驗收清算→財務處審核付款（圖2）。

3.固定資產處置業務流程：需處置資產的使用部門提出申請→歸口管理部門審核→歸口管理部門的分管校領導審批→國資處成立資產處置小組現場盤點→資產處置小組編制固定資產盤點報告→國有資產管理處審核盤點報告→審計處審核→國有資產處置管理專門委員會審批→國有資產管理處處置資產和進行賬目處理→財務處進行資產賬務處理（圖3）。

四、基于COSO 理論的高校固定資產管理問題剖析

（一）控制環境需進一步完善

1.決策層對固定資產管理的參與程度較低。高校在固定資產管理辦法里面規定了校長要對資產管理負部門領導責任，但實際上還存在著“重使用、輕管理”，“重采購、輕維護”的現象，校領導決策層把主要關注點放在資金采購資產的“三重一大”，但對于固定資產的管理，在決策層面顧及較少，因此固定資產管理的內部控制建設，自然也關注度低，重視度偏低。

2.人員配備和思想意識不足。在使用人員方面，對固定資產權屬的認識不足，有的科研人員，習慣認為用自己科研經費購買的固定資產，使用、管理和處置都由自己決定，為固定資產的管理帶來困難和麻煩。在固定資產管理人員方面，勝任能力不足。高校的資產管理部門，通常對人員專業技術要求不太高。各二級學院、歸口部門設置有固定資產管理員均是兼職，且流動較強，專業勝任力較低。在人力資源管理方面，政策性不足。由于人事政策的認識不足，在對應的專業培訓方面非常缺乏，更無法建立起與之適應的培訓體系和未來人才發展計劃。

（二）風險評估機制未健全

高校在固定資產管理過程中，主要面臨的問題和風險，包括閑置浪費的風險，資產賬實不符的風險，安全風險，及資產被侵占，價值貶損等風險。高校固定資產往往較為分散，不少固定資產的管理者、使用者風險意識較為薄弱，沒有足夠重視固定資產所引起的經濟風險、損失風險和廉政風險。高校未有對固定資產風險管理中的目標設定、事件識別、風險評估、風險應對等四要素建立起聯動應對制度。因此，高校固定資產的風險評估和防控體系處于缺失狀態。

（三）控制活動需要進一步優化

1.固定資產驗收管控不嚴。驗收環節是貨物從采購轉變成固定資產的起始環節，是確保所購買貨物數量型號品牌是否與申購單、合同相一致、質量是否合格、有無以次充好等的關鍵一環。限于人力物力，通常是對采購合同金額較大或單價較高的貨物才組織驗收小組聯合驗收，其余均交給使用部門和供應商完成。驗收小組對小組成員資質和專業素養沒有硬性要求，專業水平受限制，也容易引發舞弊。

2.固定資產入庫登記信息可能失真。貨物驗收通過后，就需要登錄學校的固定資產管理系統來錄入固定資產明細賬和生成固定資產卡片。錄入、審核及處罰機制不健全，可能造成資產入庫不及時或信息失真，既可能影響預算完成進度，也可能導致資產管理部門與財務部門存在未達事項產生賬賬不符。

圖1.高校固定資產驗收入庫業務流程

圖2.高校固定資產使用維護業務流程

圖3.高校固定資產處置業務流程

3.固定資產盤點清查不及時。由于歷史的原因，高校固定資產的資產賬與財務賬之間可能存在出入。由于實際困難，清查工作并未因此定期性開展。盤點制度執行不到位，舊賬爛賬理不清，也無從查起追責，造成單位損失。

4.固定資產維修維護機制不健全。設備維修經費在往往存在預算缺口，一些部門在申購貴重儀器設備特別是進口設備的時候，沒有考慮配套的售后維修維護成本，而恰恰該類設備的維護成本非常高，出現故障就陷入兩難局面，維修則沒有經費，不維修則無法使用，間接造成該設備停擺，導致資源浪費或重復購買。

5.固定資產使用共享機制不健全。盡管高校在努力推進高校聯盟資源共享平臺，但收效一般。由于共享機制不健全，共享平臺信息化建設滯后，以及受收入額度和分配方案的影響，設備管理單位缺乏共享的主動性、積極性，局限在少數科研團隊或學院內部共享，設備的使用效率難以實際評估。

6.固定資產報廢處置不及時。高校固定資產報廢手續多，時間長，審批流程慢等因素，使固定資產的報廢工作處于被動狀態，折舊政策執行不徹底，加上固定資產管理信息化系統支撐不夠，降低了及時處置固定資產的積極性和效率，造成固定資產實際價值的失真。

7.固定資產殘值缺乏有效評估。資產報廢處理中，財政部門對房屋構筑物、車輛等須報批的事項實行定點單位處置，對通用類、專用類設備等只要求公開處置，對殘值如何評估沒有具體指導和規范處置流程，高校對殘值評估方式較為簡單，缺乏有效評估。

（四）信息與溝通不暢

1.政策制度信息不對稱。固定資產管理工作從開始的預算、招標采購、驗收、入庫、報賬，到最終的報廢處置，要經歷多個部門，涉及招標采購法、政府定點采購規定、科研經費管理辦法、固定資產管理辦法、經費報銷管理辦法等多項規章制度，而且深化改革持續推進，新政策和新制度不斷出臺，高校內部對這些制度規定缺乏必要的政策宣講和過渡措施，信息流通不暢。

2.信息公開范圍有限和透明程度不夠。高校固定資產方還存在公開范圍有限和透明度不夠的情形，特別是涉及到固定資產信息查詢，固定資產信息披露，固定資產信息報送，僅僅局限于個別部門或員工知曉。在固定資產的業務窗口辦公地點，缺少公示和詳細指導的具體業務流程和提交資料的須知，服務不夠公開透明，缺少人性化。

3.固定資產會計賬轉換銜接不暢。高校的固定資產管理系統的數據，上報資產數據給財政部門時候，系統之間并沒有接口進行對接，只靠軟件的后臺進行轉換。教育部與財政部對固定資產的分類的差異，也給雙方賬賬核對和資產折舊核對造成困難。

4.國有資產管理處內部職能溝通不暢。國有資產管理處的業務分為采購類和固定資產管理類兩大類，各自的分工和任務不同，各科室彼此之間的業務流程和政策缺乏必要了解，不利于全面資產管理的實施。

5. 信息系統未能達成數據共享。高校在資產管理中，涉及OA 辦公系統、采購管理系統、固定資產管理系統、公房管理系統、財務管理系統等均各自運行、各成體系，形成一個個信息孤島，難以達成數據共享。

（五）固定資產的監管不到位

1.固定資產的外部監督較少。外部監督主要是指上級主管部門對國有資產的監管，比如財政部門、審計部門、海關等，這些部門作為外部監督單位，雖然也開展諸如固定資產清查、進口設備審查等，但總體看力度較輕，不涉及專項的固定資產考核與檢查。

2.固定資產的內部監督有限。固定資產管理的監督主要來自內部審計，在高校開展的審計業務類型，并沒有固定資產專項審計，一般是在財務收支審計的時候，對部分固定資產進行盤點，審計面窄力度小，針對性不強。

3.缺乏固定資產管理的考評機制。高校對固定資產管理幾乎沒有激勵機制，對固定資產的使用效率效果也缺乏考核評價機制。使用部門購置的固定資產，用的好不好，無從知道，對投入產出情況不評價，也難以對部門、人員進行問責。

五、結語

固定資產業務是國有資產業務的重要組成，其內部控制建設的重要性不言而喻。本文基于COSO 框架對目前高校固定資產普遍存在的問題進行剖析，包括控制環境如決策層、管理層方面，風險評估體系，控制活動如驗收、登記、清查、維護、共享、處置等方面，信息與溝通如信息流通、信息公開、信息銜接、信心共享等方面，以及監督如外部監督、內部監督、考評機制等方面的不足，為下一步開展對策研究，提供相應的解決方案打下基礎。