智慧養老政策的主題演變與特征分析
——基于長三角省級政府政策文本

胡雅萍，王秋云

(1.南京郵電大學 人口研究院，江蘇 南京 210042；2.南京郵電大學 高質量發展評價研究院，江蘇 南京 210042；3.南京郵電大學 管理學院，江蘇 南京 210042)

第七次全國人口普查結果顯示，中國60歲及以上人口達到2.64億人，占總人口的18.70%，其中，65歲及以上人口為1.906億，占13.50%[1]，與2010年相比上升5.44個百分點。隨著老齡人口數量的快速增長，老齡事業發展面臨著越來越嚴峻的挑戰?，F代互聯網科技的發展與應用為老齡事業注入新思路，智慧養老理念應運而生。智慧養老是指運用技術來解決老齡化過程中出現的問題和困難，幫助老年人過上更健康、更獨立、更多社會參與的生活[2]。我國2011年提出智慧養老概念，并出臺一系列政策予以支持，2017年三部委發布的《智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)》標志著智慧養老上升到國家戰略層面。但智慧養老作為一個新興產業在我國仍處于起步階段，在智慧產品供需、養老服務推廣等方面面臨著諸多挑戰。政策作為建設智慧城市的制度基礎[3]，可以為智慧養老產業發展提供方向性指引。通過對智慧養老政策進行文本分析，及時了解智慧養老產業建設領域的現狀與不足，可以為智慧養老體系的構建提供政策參考。

一、數據來源與研究方法

(一)政策文本來源與選擇

文章以長三角區域智慧養老政策文本為研究對象，從安徽省、江蘇省、浙江省、上海市人民政府官方網站搜集智慧養老相關政策法規文本。政策文本選取遵循以下原則：(1)緊扣“智慧養老”的主題詞，搜集的政策必須與“智慧養老”有較大的相關性；(2)排除信息發布、獎勵決定等一般性政府文件，確保政策的純粹性和普適性；(3)排除政策文本中與“智慧養老”無關的描述，保證文本精確性。依據以上文本選取原則，最終確定68份智慧養老政策作為本研究的政策樣本，部分政策文本信息見表1。

表1 長江三角洲地區智慧養老政策文本(節選)

(二)研究方法

本文采用了定量與定性相結合的方法，利用數理統計對長三角地區省級政府智慧養老政策文本頒布時間、發文主體、發文形式進行量化分析，梳理智慧養老政策發展脈絡，再利用ROST-CM軟件進行核心關鍵詞詞頻和社會網絡分析，得出政策研究核心主題，最后利用政策工具進行逐句編碼，利用定性方法揭示智慧養老政策文本的特征。

二、我國智慧養老政策的量化分析

(一)發文量分析

政策數量能夠反映該領域被關注的程度，2016—2021年間我國長江三角洲地區頒布的智慧養老政策數量整體呈增長趨勢但波動較大，這與國家政策的推動緊密相關。我國從2011年起開始探索智慧養老新路徑，2015年前各地對智慧養老建設還未投入過多關注，2016年開始在國務院印發的《關于積極推進“互聯網+”行動指導意見》與民政部、財政部聯合下發的《關于中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點工作的通知》指導下，各省陸續將智慧養老作為戰略主題并出臺政策進行支持。2017—2019年間，國家相繼下發了三個政策文件全面推進智慧養老事業發展，其中國務院發布的《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》(以下簡稱《規劃》)對居家養老服務信息化、智能化建設的目標任務、服務內容與方式、管理運營方式、投入機制進行了全面規劃，要求全國老齡辦聯合民政部、國家發展改革委等指導、督促各地區、各有關部門制定《規劃》實施方案，分解落實《規劃》提出的主要任務，及時出臺相關配套政策措施。由此，各省出臺的相關政策數量開始迅速上升，智慧養老事業開啟了新局面。2020—2021年間，各省出臺的智慧養老政策文件大幅度增加，這期間長江三角洲地區共頒布智慧養老相關政策46條，占據全部政策文本數量的68%，其因在于：一方面黨和國家一系列關于發展數字經濟的決策部署文件和舉措頻繁出臺，為各省推進智慧養老事業發展帶來機遇和動力，加強智慧民政建設，完善各類社會組織綜合服務平臺，積極推進“智慧養老”發展成為重中之重；另一方面由于受新冠肺炎疫情影響，國家及各級政府更加注重老年群體健康防護和養老院管理。

(二)發文主體分析

通過對長三角地區智慧養老政策發文部門進行分析，能明確智慧養老建設領域受到哪些部門的關注以及了解各個省級部門相互協作的情況。長三角地區智慧養老政策發文部門的基本情況如表2所示。

表2 長江三角洲地區智慧養老政策文本發文部門匯總

從發文主體來看，長三角地區智慧養老政策發文部門有各省人民政府辦公廳、民政局、省發展和改革委員會、省老齡工作委員會辦公室、省財政廳等10個部門。從發文數量來看，省人民政府辦公廳發文數量最多，一共發布52份與智慧養老建設有關的政策文件；其次是省發展和改革委員會與民政局，各自發文8份與7份，其余部門發文量較少。從政策協同性來看，單獨發文有63份，占政策總量的92.65%，聯合發文有5份，占比7.35%，政策協同性較差。綜上所述，長三角地區智慧養老政策發布的主要部門是省人民政府辦公廳，其發文數量遠大于其他部門，其余單位主要作為輔助機構配合與協助智慧養老政策的制定與實施。值得注意的是，智慧養老政策總體協同性較差，后續需要采取措施鼓勵和引導更多部門參與智慧養老建設工作。

(三)發文形式分析

政策文件的文種類型表明了發文意圖，影響著政策執行的效力與可操作性，通過分析政策文件的類型能夠明確執行效力[6]。長三角地區智慧養老政策主要有“通知”“意見”“條例”3種形式，其中，政策形式為“通知”的最多，共53份，占文本總量的78%；其次是“意見”，共14份；“條例”數量最少，為1份。通常，意見、公告等形式的政策文件較為抽象、模糊，以函和通知形式發布的政策文件更為具體、正式，具有較強的執行效力[7]。長三角地區智慧養老政策文件以“通知”和“意見”的形式為主，說明各省政府部門對政策執行度要求較高。同時，長三角地區智慧養老政策的多樣性不高，以引導性政策為主，缺乏“方案”“措施”等具體操作性文件。

(四)政策主題分析

政策文本中多次出現的詞語或短語在一定程度上能夠反映政策主體的政策意圖和關注重點。通過ROST-CM6軟件提取長江三角洲地區智慧養老主題政策文件高頻詞，結合該軟件的語義網絡和社會網絡分析功能總結和概括長江三角洲地區智慧養老政策主題詞。對共詞表進行人工篩選，剔除無效關鍵詞、低頻關鍵詞并對相似關鍵詞進行合并，如剔除“全省”“中心”等無法體現智慧養老政策主題及側重點的詞，合并“老年”與“老年人”等相似關鍵詞。本研究選取了詞頻為100以上的高頻詞進行分析，得出了長江三角洲地區智慧養老政策高頻詞表，如表3所示。

表3 長江三角洲地區智慧養老政策文本高頻詞匯總

語義網絡是通過兩兩高頻詞在同一行中共同出現的次數來分析高頻詞之間的關聯程度和高頻詞的重要程度，一般情況下，網絡線條越粗表示兩個高頻詞之間關系越密切，而高頻詞周圍的線條越密集，節點就越大，表示該高頻詞的影響力越大，也就越重要[8]。在提取政策高頻詞的基礎上，通過運用ROST-CM6的NetDraw功能對高頻詞進行語義網絡和社會網絡分析，得到對應的長三角地區智慧養老政策高頻詞語義網絡圖，如圖1所示。

圖1 長江三角洲地區智慧養老政策語義網絡圖

從圖1可以看出，“智慧養老”與“服務”處于高頻詞網絡的中心位置，“智慧養老”與“服務”“養老”“應用”“建設”“機構”的節點間連線數量較多，結構緊密，有較強相關性，同時“智慧養老”節點與其他絕大部分高頻詞節點都有聯系，這說明“智慧養老”是長江三角洲地區智慧養老政策文本的核心詞，對其他關鍵詞的影響力最強，符合研究目標。“發展”“智能”“社區”“健康”“平臺”“推進”等節點分布在“智慧養老”“服務”等節點周圍，相互之間也存在較強聯系?！绑w系”“技術”“資源”“醫療”等節點相對較小，但對其他高頻詞起到了重要支撐作用。

結合政策高頻詞表、高頻詞語義網絡分析圖以及政策文本語境可以發現長三角地區智慧養老政策主題特征。“智慧養老”概念的提出是為了更好滿足老年人養老服務需求，不是簡單智能設備的物理集成，而是通過信息化、智能化手段為老年人提供養老服務，其本質核心是“服務”而非產品。從高頻詞“應用”“建設”“機構”“平臺”“社區”可以看出，智慧養老產業發展同樣需要依托于居家養老、社區養老以及機構養老三大模式，以平臺建設為抓手，借助互聯網、物聯網、大數據、云計算等新一代信息技術，為老年人提供智能化服務。智慧養老產業雖經歷了倡導、試點、推廣等階段，但作為一種新型產業尚存在諸多問題，養老需求的激增使得養老服務供給不平衡不充分的矛盾突出，提升養老服務質量，構建完善的智慧養老服務體系需要在“資源”“技術”“醫療”等方面取得更大突破。

(五)智慧養老政策特征分析

1.研究設計

政策工具是決策者為了實現既定的目標而采取的手段與方式[9]，對政策工具使用情況進行多維度的分析能在一定程度上反映政策的特征及存在的問題。國內學者在養老領域的研究中往往采用政策工具進行多維度的組合分析，即提出二維或三維的政策工具矩陣，多維度研究視角的結合能夠從本質上分析出養老政策的特征[10]。因此本文在前人研究基礎上將政策工具與智慧養老服務體系構建相結合，在對智慧養老領域政策工具進行分析的同時，探究智慧養老服務體系構建的相關問題，并提出建議。

(1)X維度：Rothwell和Zegveld政策工具模型。本文采用了Rothwell和Zegveld的政策工具模型[11]，從供給側、環境側和需求側三個層面來分析政策工具在智慧養老產業發展領域內的應用現狀。環境側政策工具指政策對智慧養老產業的影響力，包括政府通過目標規劃、程序規范、法制監管等措施來創建優質的智慧養老產業發展環境；供給側政策工具主要是指政策為智慧養老發展提供動力，政府通過加大在人才、技術、機構、設施、資金、信息等方面的投入，完善智慧養老產業的供給要素來推動智慧養老產業的發展；需求側政策工具體現政策對智慧養老發展的拉力，政府通過扶持、培育與智慧養老產業發展相關的服務項目以及進行海外交流等，減少不利因素對智慧養老產業發展的市場阻礙和負外部性影響，推動智慧養老產業發展進程。本文采用的具體政策工具分類見表4。

表4 政策工具分類及其釋義

(2)Y維度：智慧養老服務體系的構建。在Y維度上引入智慧養老服務體系的構建基于三方面原因：①現階段我國智慧養老建設的目標就是構建一套完善的智慧養老服務體系；②通過剖析智慧養老服務體系構建中的各個環節，能夠發現政策在體系構建不同環節中的扶持側重點；③對智慧養老服務體系的構建研究能對政策分析的工具性視角進行補充。根據工業和信息化部、民政部、國家衛生健康委聯合發布的《智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)》《智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)》以及前人提出的智慧養老服務體系結構[12]，將智慧養老服務體系的構建過程分為基礎建設與技術開發、產品與服務研發、智慧養老服務模式推廣3個環節,具體框架圖構建如圖2所示。

圖2 智慧養老服務體系構建的二維框架

2.研究步驟

將政策文本中各個條目作為分析單元，具體分為環境側、供給側和需求側三類政策工具分析類目。采用人工編碼的方式對政策文本按照“政策文本編號—章(部分)—節(可為多層次)—具體條款”進行編碼，并按照類目分類，如“1-4-2-2-1”表示第一份政策文本《安徽省人民政府辦公廳關于印發“十三五”安徽省老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》中第四章“健全養老服務體系”的第二節“夯實居家社區養老服務基礎”的第二條“健全社區居家養老服務網絡”中提出的“建立老年人需求評估體系，全面開展老年人需求評估”的標準建立與評估的措施。編碼結束后形成智慧養老政策文本內容分析編碼表，對編碼結果進行歸類和頻數統計，具體編碼及分類結果如表5和表6所示。

表5 長江三角洲地區智慧養老政策文本政策工具編碼示例

表6 智慧養老服務體系構建的政策工具二維分布

3.研究分析

(1)X維度

表6統計結果顯示，我國長三角地區智慧養老政策綜合運用環境側、供給側和需求側三種政策工具。環境側工具使用最多，占比50.64%；其次是供給側政策工具，占比39.94%；需求側政策工具所占比例最低，僅為9.42%。政策工具使用存在結構失衡的問題。主要表現為：

①環境側政策工具占據主導地位

我國長三角地區政府在智慧養老產業發展方面偏好使用環境側政策工具，希望通過規范性或勸導性措施來改善智慧養老產業發展環境。在環境側政策工具中，組織建設使用最多，達到20.45%，表明政府在積極進行智慧養老產業方面的相關建設工作，為構建完善的智慧養老服務體系而不斷努力，其中包括“推進智慧養老云平臺建設，實施智慧養老機構創建工程，支持各類主體新建智慧養老機構，加快發展智慧醫療”等。目標規劃排第二，為10.71%。政府在發布政策時，偏向通過設立一些短期目標來推進智慧養老產業的發展，但同時標準建立與評估、程序規范以及法制與監督所占比例較低，分別為4.87 %、3.90%、1.62%，這暴露出智慧養老政策存在缺乏操作細節、操作規范的問題。組織宣傳排第三，為8.77%，這是因為我國智慧養老服務產業處于起步階段，設施建設有待完善，宣傳活動能夠促使更多企業以及民眾參與到智慧養老建設中。稅收優惠政策工具所占比例最小，僅為0.32%，說明當前長三角地區智慧養老產業發展資本環境有待改善。

②供給側政策工具結構分布不均

設施支持是指政府為支持各地智慧養老產業發展，鼓勵養老機構、企業和社區等智慧養老相關主體積極改善養老設施條件，包括硬件設施與軟件設施。設施支持在供給側政策工具中占最大比例，為18.51%，體現了政府加大長三角地區智慧養老產業設施建設的力度。對智慧養老信息化基礎建設的重視具體表現為注重打造智慧養老平臺、建設智慧養老院等基礎設施。試點示范是指政府為促進智慧養老服務產業發展，鼓勵建立一批示范企業、街道和基地，包括推廣智慧健康養老產品和服務、形成產業集聚效應和發揮示范帶動作用。試點示范政策工具占比9.09%，是推進智慧養老政策落地的主要手段之一。智慧養老產業的發展本身要依托于先進的信息技術，長三角區域的技術支持政策工具占比6.17%，現有的技術與產品投入尚難完全滿足老年人的智慧養老需求。財政支持政策工具占比4.55%，地區政府在智慧養老產業方面有一定的資金投入，以此促進智慧養老的基礎設施建設和軟件技術的研發，這展現了長三角城市群雄厚的經濟實力對智慧養老產業發展的支撐。人才和場地支持政策工具占比最少，分別為0.97%、0.65%。相較于基礎設施，政府在人才和場地等要素上投入較少，智慧養老產業可持續發展對專業人才需求度高，應發揮長三角地區擁有眾多高校和科研機構的優勢，加大對專業人才的培養力度，促進智慧養老服務體系的構建。

③需求側政策工具相對不足

需求側政策工具包括服務采購、服務外包、招商引資以及市場培育，對拉動智慧養老產業發展具有重要意義，然而，在三類工具中需求型政策工具占比最低。這表明長三角地區政府當前主要通過加大供給和提供良好的政策環境助推智慧養老服務發展，忽視了從需求側進行拉動。在需求側政策工具中服務外包與市場培育占比高，分別為4.87%、2.92%。服務外包是指政府鼓勵并支持企業以及其他社會力量參與智慧養老相關建設，形成政府與非政府組織的合作聯動機制；市場培育是指政府為了擴大智慧養老服務市場對老年人進行補貼或教育。老年群體受教育水平差異顯著，普遍存在“數字鴻溝”問題，使用新興智慧養老設備及平臺存在困難，對老年人進行數字教育及宣傳引導是拓展智慧養老消費市場、構建完善智慧養老體系的關鍵步驟。服務采購也就是政府購買，是市場經濟背景下必然實施的養老服務模式，政府購買不僅能提高我國養老服務的質量，降低社會養老的成本，而且還能創新發展智慧養老產業，激發新的養老資源。長三角地區的服務采購相對不足，政府應當重視這一政策手段，為智慧養老市場增添活力。招商引資也是長三角地區政府需要加強的重要方面，應加強與海外企業等合作交流，引進國外先進智慧養老技術，以此促進我國智慧養老服務體系的建設。

總體來說，政策工具的結構性失衡反映了智慧養老政策方案的趨同性和指向性，具有區域特色，在一定程度上說明長三角地區智慧養老產業的健康發展還需要優化政策工具整體結構，調節政策工具內部關系，提升政策治理效率。

(2)Y維度

目前長三角地區政府對智慧養老服務體系的構建進行全過程介入指導，依次為基礎建設與技術開發(43.51%)、產品與服務研發(36.04%)、智慧養老服務模式推廣(20.45%)，符合智慧養老產業發展的邏輯歷程：政策首先強調智慧養老基礎設施建設與技術的開發，再逐步向產品與信息服務平臺的研發過渡，最后構建完整的智慧養老服務模式并將其推廣。

但在智慧養老服務模式構建的各環節中所側重的政策工具存在一定差異。在“基礎建設與技術開發”和“產品與服務開發”方面多使用環境側政策工具與供給側政策工具，環境側政策工具的使用強調為智慧養老產業發展創建良性發展環境，調動社會氛圍，鼓勵與促進更多機構、企業參與到智慧養老產業基礎架構建設中。人力、物力、財力資源都是智慧養老服務模式構建的基本要素，這些供給側工具能夠為智慧養老基礎架構增添動能，但是各工具間存在使用失衡、資源不均的現象。供給側工具多被用于“基礎建設與技術開發”，較少關注“產品與服務開發”，而我國長三角地區智慧養老服務業基礎建構已初具雛形，現階段主要任務是加大科技、設施、人力、財力等投入，以突破產業薄弱環節的技術瓶頸，增加供給側政策工具在“產品與服務開發”方面的應用，以此推進核心技術、智能終端操作系統等的研發與應用，提供更優質的養老服務，全方位滿足老人在生活、健康、安全、娛樂等方面的需求，助推智慧養老服務發展。“智慧養老模式推廣”環節更多運用的是“示范工程建設”，通過開展試點工作，培育示范性的企業、社區和產業基地，探索智慧養老的機制運作、服務模式創新等。目前長三角地區智慧養老服務體系的構建還不完善，市場主體各自研發獨立的信息平臺和服務終端，行業間平臺和終端互不兼容，尚未形成規?；图s化的經營模式。

三、結論與建議

(一)研究結論

當前我國智慧養老產業還處于初步發展階段，但相關政策體系框架已初步形成。從對智慧養老政策的屬性分析可以看出長三角地區政府對智慧養老產業的關注程度與中央政策的發布頻率趨于一致，中央政策的密集出臺鼓勵地方政府以及各類民間資本積極參與地方智慧養老產業服務。智慧養老產業自2011年興起，經歷了倡導、試點、推廣，已經取得一定成果。但是，由于智慧養老政策多由省人民政府辦公廳獨立頒發，政策協同性較差。

從智慧養老政策主題詞分析得出：長三角地區智慧養老產業發展一直圍繞著“智慧養老服務”“應用”“機構”“社區”等展開。我國發展智慧養老產業的目的是緩解養老供給需求矛盾，提升養老服務水平，但由于智慧養老產業發展需要依靠物聯網、移動互聯網、云技術等先進的信息技術，建立完善的智慧養老體系還面臨諸多困難，同時養老需求的增長使得養老服務供給不平衡不充分的矛盾突出，因此，增加養老產品資源供給，重視先進技術產品開發應用，提升醫療服務水平是我國現階段智慧養老產業發展的重要任務。

在政策工具使用方面，我國長三角地區智慧養老政策工具使用情況存在不均衡的特點：(1)環境側政策工具占據主導地位，政府偏好使用環境側工具來優化智慧養老產業發展環境，但環境側工具中組織建設、組織宣傳、目標規劃占較大比例，而對標準制定以及法律法規等規范性措施的運用關注較少；(2)供給側政策工具結構分布不均，政策側重于智慧養老產業設施建設及試點示范項目等方面，對人才、技術、場地、資金等基礎要素關注度不足，需強化對智慧養老產業可持續發展及內在動力提升的政策支持；(3)需求側政策工具不足，與其他兩種工具的使用不相匹配，無法形成政策合力。在智慧養老服務模式的構建方面，三個環節所使用的政策工具存在差異，這種差異體現了不同環節所側重的發展重點和當地政府偏好，突破關鍵技術瓶頸、提升養老服務質量、推廣養老服務模式等方面還有待進一步的政策支撐。

(二)建議

為促進智慧養老產業實現社會效益和經濟效益的良性結合，長三角地區智慧養老政策應該從以下三個方面進行優化與完善：

1.中央政府引導、地方政府協同。首先各級政府需要明確自身在智慧養老體系中的定位，做好統籌規劃與政策落實工作。宏觀層面，中央政府是智慧養老政策的制定者與引導者，決定了智慧養老產業發展的方向與進程。具體而言，在中央政府引導下，地方政府應發揮好協同作用，聚焦政策落地與實施。智慧養老服務體系的構建需要政府、社會、市場、企業和消費者等多方參與，從而形成一個可持續發展的生態圈，目前長三角地區年發布的政策數量雖然穩步上升，但存在協同性較弱、參與度偏低的現象。應鼓勵引導更多部門與機構參與智慧養老體系的建設，同時豐富政策種類，在加強宏觀指導性政策力度的基礎上，鼓勵相關部門跟進制定配套執行措施，并促使政策執行到位。

2.促進政策工具使用與智慧養老產業發展進程相匹配。整體上說，長三角地區智慧養老政策工具中環境側工具使用較多，供給側與需求型工具使用較少，在今后的工作中可加強供給側和需求側工具的使用；從政策工具內部結構上說，各類政策工具不均衡的現象突出，政策制定應關注該方面問題，讓政策工具與政策目標相匹配。具體可從以下幾方面入手：首先，積極推進完善智慧養老體系的行業標準和制度法規，統一的行業標準和有效的市場監督有助于構建公平有序的市場環境；其次，要全方位協調使用供給側政策工具，一方面加大人才、科技、醫療、資金和場地投入，完善智慧養老產業的供給要素，另一方面調整各類智慧養老產品的供給結構，關注老年群體的需求，實現供需平衡；最后，政府應加大服務采購、服務外包、招商引資以及市場培育等需求側工具的應用力度，增加對企業的扶持力度，鼓勵更多民間資本參與智慧養老產業建設。同時，引進和借鑒國外先進科學技術和經驗，多方面開展國際交流活動，加速養老產業轉型升級。

3.推動智慧養老服務模式各環節的協調銜接。政府主導的智慧養老市場有其服務的局限性，存在養老產品、信息服務平臺供給與老年人需求不相匹配的現象，需要政府實現從主導者向管理者和監督者的角色轉型。一方面，給予財政資金扶持，鼓勵更多市場主體參與“適老性”產品與服務的研發工作，同時規范行業標準和監督手段，形成行業監督與反饋機制，規范智慧養老產業發展。另一方面，構建智慧養老體系建設各環節的協同機制，以數字時代老年人需求為目標，促使智慧養老基礎平臺建設與產品服務相協調，形成一條由設施、產品向服務進發的平穩產業鏈。