政策工具視角下我國智慧養老發展中的政府介入研究

陳 芳

(南京郵電大學 人口研究院，江蘇 南京210042)

第七次全國人口普查結果顯示，我國人口老齡化程度進一步加深：60歲及以上人口占總人口數量的18.70%、65歲及以上人口占總人口數量的13.50%，相關比例與2010年相比分別上升了5.44個百分點和4.63個百分點。面對“未富先老”和“未備先老”的雙重挑戰，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二三五年遠景目標的建議》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”，這無疑將進一步推動以新一代信息技術為基礎的智慧養老的發展。

我國中央政策文本中，“智慧養老”的概念與內涵先后經歷了“養老服務信息化”“智能養老”“互聯網+養老”“智慧健康養老”“智慧養老”等概念的演變：2011年發布的《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》提出“推進信息化建設”；2013年國家發改委等14個部委發布的《關于印發10個物聯網發展專項行動計劃的通知》提出“組織實施國家智能養老物聯網應用示范工程”；2015年發布的《國家發展改革委辦公廳 民政部辦公廳 全國老齡辦綜合部關于進一步做好養老服務業發展有關工作的通知》提出“要在養老領域推進‘互聯網+’行動”；2015年發布的《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》提出“促進智慧健康養老產業發展”；2016年發布的《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》提出“發展智慧養老服務新業態”。左美云等學者更傾向于使用“智慧養老”而非“智能養老”，認為“智能(Intelligent)”更多和相關設備與配置有關，而“智慧(Smart)”則體現了以老人為中心的理念[1]。綜合中央政策文本和已有學術研究成果，對智慧養老概念界定的共識包括：一是利用物聯網、大數據、云計算、人工智能等新一代信息技術；二是整合個人、家庭、社區、機構、政府等多主體；三是包含日常照料、安全預警、醫療保健、心理慰藉等多維度。

養老是我國一項重要的民生工作，因此智慧養老政策成為學術研究的一個重要議題。相關研究主要從三個角度切入：一是中央政策的發展階段，有學者將我國智慧健康養老政策發展分為2009—2012年的啟蒙I期、2013—2016年的啟蒙II期、2017—2019年的探索I期、2020—2022年的探索II期四個階段[2]，也有學者將智慧養老政策分為2013年以前的起步階段、2013—2016年的探索階段、2017年以后的推廣階段[3]，可見學者們對2013年和2017年是智慧養老政策發展階段轉折點達成共識。二是智慧養老發展面臨的問題，相關研究針對智慧養老產品和服務供需脫節、條塊信息難共享、標準體系欠缺、專業人才短缺、政府權責不明、合作網絡松散等問題提出對策建議[4-5]。三是政策工具的具體分布。對于地方政策，有學者對長三角區域智慧養老政策主體、目標、工具進行了政策比較研究[6]；對于中央政策，學者們主要借助羅斯威爾和澤格威爾德的政策工具分類方法，即根據政策工具的作用對象將其分為供給型政策工具、環境型政策工具和需求型政策工具；有學者以《關于切實解決老年人運用智能技術困難的實施方案》單項政策文本結合老年人需求層次進行二維分析[7]；也有學者將所有政策文本結合智慧養老產業發展階段進行歷時性分析，發現環境型政策工具居多但缺乏操作性的細則，供給型政策工具適中但資金和人才投入不足，需求型政策工具短缺且倚重市場塑造[3]。

關于養老責任應主要由家庭還是政府承擔在學術界還存在爭議，在智慧養老發展過程中，已有學者指出政府干預過多[8]，但政府是如何介入的尚不清晰。“政策工具是達成政策目標的手段”[9]，雖然絕大多數的政策工具在技術上是可替代的，但是“不同的工具在影響程度、效果、公平程度、傳統性、政黨支持程度等諸多方面存在差異性，這些差異影響著政策工具在特定情況下的適用性”[10]。因此，在一定情境下，何種政策工具組合可以最大程度實現政策目標，就成為相關研究共同致力解決的核心問題。本文基于政策工具視角，探討政府介入智慧養老發展的方式和介入程度，并就如何推動我國智慧養老事業和智慧養老產業協同發展提出有針對性的政策建議。

一、研究方法與分析框架

(一)研究方法

本文采用內容分析法對中央智慧養老政策文本進行分析，按照選擇樣本、確定分析單元、編碼、檢驗編碼信度、分析數據、得出結論的標準步驟開展研究。

如前文所述，2011年我國養老政策中首次提出“推進信息化建設”的任務，因此以2011年為始點搜集相關政策文本，主要通過政府門戶網站、北大法寶，以“信息”“互聯網”“智慧”“智能”和“養老”“老齡”“老年”的不同排列組合對政策正文內容進行檢索，并結合相關文獻進行查漏補缺，只選取法律、行政法規、部門規章、規范性文件，不選取行業規定、批示、信函、工作報告等，截至2022年6月12日共獲取相關政策文本49份。

本文以政策文本中智慧養老相關條款作為分析單元，按照“政策編號-條款序號”進行編碼，形成的分析單元編碼表如表1所示。采取Kappa系數檢驗了編碼一致性，經SPSS統計分析軟件計算，政策工具維度和發展領域維度Kappa系數均超過0.85，信度較好。

表1 內容分析編碼表(局部)

(二)分析框架

在選定恰當的政策工具分類基礎上，對智慧養老進行領域細分，構建智慧養老政策工具和智慧養老發展領域二維分析框架(見圖1)，對政策工具在智慧養老事業和智慧養老產業發展中的分布情況進行量化分析。

圖1 分析框架

1.X維度：智慧養老政策工具維度

國內外很多學者對政策工具的分類進行了深入研究，其中豪利特(Michael Howlett)和拉米什(M Ramesh)根據國家干預程度由弱至強，將政策工具分為自愿性政策工具、混合型政策工具和強制性政策工具(見圖2)[10]，朱春奎等結合其他學者的分類標準和中國實際情況對相關分類進行了擴展(見表2)[11]。本研究旨在具體分析智慧養老發展過程中的政府介入情況，故采用朱春奎等的分類標準。需要說明的是，在我國，社區是繼單位之后發揮社會整合功能的基層組織，是國家基層治理的基礎性單元[12]，因此，在政策工具歸類中，對于“家庭與社區”這一類別會結合情境具體考慮。

圖2 政策工具圖譜

表2 政策工具分類表

2.Y維度：智慧養老發展領域維度

養老事業和養老產業有著完全不同的內涵：養老事業由政府主辦，保障老年人基本生活需求，屬于公共服務范疇；養老產業由市場調節，滿足老年人多層次需求，具有盈利性特征[13]。因此，在智慧養老事業和產業發展過程中，政府的介入程度和介入方式必然存在差異。但就政策文本而言，早期有些政策明確針對養老事業，如2011年發布的《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》，后期有些政策明確針對養老產業，如2017年發布的《工業和信息化部 民政部 國家衛生計生委關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)〉的通知》，而大部分政策綜合考慮了智慧養老事業和產業。自2013年《國務院關于加快發展養老服務業的若干意見》發布起，養老服務開始呈現出事業和產業雙向發展的趨勢[14]。2021年《國務院關于印發“十四五”國家老齡事業發展和養老服務體系規劃的通知》也提出要推動老齡事業和產業協同發展。因此，智慧養老發展領域可分為發展智慧養老事業、發展智慧養老產業、智慧養老事業和產業協同發展三個維度。

二、政策工具量化分析

(一)政策工具的總體構成與分布

如表3所示，智慧養老政策工具由多種政策工具組合而成，強制性政策工具和混合型政策工具分別占比49.22%和46.51%，自愿性政策工具僅占比4.26%。強制性政策工具占比高表明智慧養老發展過程中政府介入程度較高，混合型政策工具占比較高表明政府在智慧養老發展中的介入方式多元化，自愿性政策工具占比很低表明智慧養老發展中市場化和社會化程度不足。進一步細分，強制性政策工具以命令性和權威性工具為主(占37.60%)，其中政府機構能力建構和指示指導使用頻率較高，規制的占比也達到7.75%；混合型政策工具以信息與勸誡為主(占45.74%)，其中鼓勵號召和教育學習使用頻率較高。這既反映出智慧養老發展初期政府在基礎設施建設、協同機制建立、消費市場培育等方面的積極介入，也表明政府積極推動多元主體參與智慧養老產品和服務的供給。

表3 政策工具的分布情況

表4展現的是智慧養老政策發展過程中不同階段的相關情況，2013年以前相關政策的突出特點是提出信息化理念，2013—2016年相關政策的突出特點是發展物聯網、互聯網、機器人、大數據、人工智能等新一代信息技術，2017年以后相關政策的突出特點是推動智慧養老產業發展和老年友好型社會構建。政策工具在不同政策發展階段的分布情況也有所差異，2011—2012年主要使用強制性政策工具，包括政府機構能力建構和政策試驗這兩種命令性和權威性工具；2013—2016年使用的政策工具則包括了強制性、混合型、自愿性三類，鼓勵號召和政府機構能力建構兩種政策工具使用頻率很高；2017年以后使用的政策工具種類進一步豐富，比如除鼓勵號召外，教育學習、示范、輿論宣傳等信息與勸誡類政策工具也被頻繁使用。總體而言，命令性和權威性這類強制性政策工具、信息與勸誡這類混合型政策工具在智慧養老政策發展過程中的各個階段都占據主導地位，但前者占比在下降、后者占比在上升。另外，政策工具種類越來越多樣化，表明政府一直在推動智慧養老相關技術的發展、產品和服務的豐富、應用的推廣，也越來越注重引導社會力量積極參與。以各階段都非常重視的信息平臺建設為例，2011年發布的《國務院辦公廳關于印發社會養老服務體系建設規劃(2011—2015年)的通知》提出“構建社區養老服務信息網絡和服務平臺”。2014年發布的《關于開展養老服務和社區服務信息惠民工程試點工作的通知》提出“在支持社區服務信息化建設運營機制改革，通過政府購買社會力量服務、政府和社會資本合作模式(PPP)等方式，積極引導企業、社會組織等參與社區服務信息系統開發建設，形成公共資源、社會資源和企業資源合作協力、互惠共贏的良好局面”。2021年發布的《工業和信息化部 民政部 國家衛生健康委關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)〉的通知》提出“鼓勵企業面向居家、社區、機構等場景，開發養老服務管理系統、為老服務信息平臺”。可見，政府一直參與智慧養老相關信息平臺建設，但介入方式逐漸多樣化，同時也鼓勵相關企業參與其中。

表4 智慧養老不同發展階段政策工具的分布情況 %

(二)不同發展領域的政策工具組合

在智慧養老事業發展領域，除了2011年發布的《國務院關于印發中國老齡事業發展“十二五”規劃的通知》外，并無其他專項政策。在其他政策中，涉及智慧養老事業的條款數量也不多，其中強制性政策工具使用較多(占比66.67%)，尤其是政府機構能力建構等命令性和權威性工具，主要是信息平臺和信息網絡建設、在公共服務中保留傳統服務方式、為符合政府資助條件的老年人或在突發事件應急響應狀態下為老年人提供服務保障等。信息與勸誡類混合性政策工具使用比例為33.33%，自愿性政策工具未被使用。在智慧養老產業發展領域，先后出臺了《商務部關于推動養老服務產業發展的指導意見》《工業和信息化部 民政部 國家衛生計生委關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)〉的通知》《工業和信息化部 民政部 國家衛生健康委關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2021—2025年)〉的通知》《工業和信息化部 民政部 國家衛生健康委員會 國家市場監督管理總局 全國老齡工作委員會辦公室印發〈關于促進老年用品產業發展的指導意見〉的通知》等專項政策。其中，混合型政策工具占比最高(占比59.80%)，其中又以鼓勵號召等信息與勸誡類工具為主，命令性和權威性工具等強制性政策工具占比36.27%，市場類自愿性政策工具也被使用。在智慧養老產業和事業協同發展領域，強制性政策工具和混合性政策工具分別占比55.81%和38.76%，雖然鼓勵號召和政府機構能力建構這兩種政策工具使用最多，但很多其他政策工具也得以使用。可見，相比智慧養老事業，政府在智慧養老產業中介入程度更低，但介入方式更多樣。在促進智慧養老產業和事業協同發展過程中，政府更注重介入方式的多樣化，詳見表5。

表5 智慧養老不同領域政策工具的分布情況 %

豪利特和拉米什根據“國家能力”和“政策子系統復雜性”兩個變量，發展出政策工具選擇的綜合模型[10]。根據此模型，我國政府在養老領域一直發揮主導作用，“國家能力”這一變量屬于高水平。智慧養老事業主要發揮兜底保障作用，在智慧養老事業發展領域，“政策子系統復雜性”這一變量屬于低水平；智慧養老產業主要滿足老年人不同層次的需求，在智慧養老產業發展領域，“政策子系統復雜性”這一變量屬于高水平,見表6。因此，智慧養老事業應重點選擇強制性政策工具，智慧養老產業應重點選擇市場類自愿性政策工具。總體而言，智慧養老事業發展過程中，政府介入有其必要性，但智慧養老產業發展過程中的市場化程度有待提升。2017年發布的《工業和信息化部 民政部 國家衛生計生委關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)〉的通知》也提出應“充分發揮市場主體作用，探索民辦公助、企業自建自營、公建民營等多種運營模式，鼓勵社會資本投入，推進基本、保障性服務由政府保底購買，高端、個性化需求由市場調配的運作機制”。

表6 政策工具選擇的綜合模型

三、結論與展望

(一)結論與討論

在我國智慧養老發展過程中，政策工具的運用也在不斷完善，在智慧養老發展的不同領域，政策工具的運用也存在異同，研究結論總結如下：

第一，強制性政策工具被高頻運用，但占比在不斷下降，在智慧養老產業發展中的使用比例低于在智慧養老事業發展過程中的使用比例，表明政府積極介入智慧養老發展過程，尤其是在智慧養老事業發展過程中積極發揮兜底保障作用，但智慧養老相關標準體系還有待完善。具體來說：首先，政府機構能力建構是運用最頻繁的強制性政策工具，最重要的工作是推進信息平臺的建設，平臺建設建立在民政、衛健、人社、公安、財政等多部門數據共享的基礎之上，因此多項政策中提出應建立部際聯系會議機制，但“信息不對稱以及道德風險的存在使跨部門合作的執行成本在上升”[15]。事實上，信息資源和服務資源未能得到有效利用確是我國智慧養老發展過程中的一大困境[16]，這既需要權威部門牽頭，也要依靠必要的財政投入。其次，指示指導和計劃也是使用較多的強制性政策工具，但前者需要更完善的配套措施加以落實，而后者由于指標明確更利于快速開展具體工作，比如2017年發布的《工業和信息化部 民政部 國家衛生計生委關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)〉的通知》提出到2020年建立100個以上智慧健康養老應用示范基地，2017年起每年開展智慧健康養老應用試點示范。最后，設定和調整標準這一強制性政策工具仍需加強運用，智慧養老相關政策愈發強調相關標準體系的完善，雖說2019年國家住房和城鄉建設部發布了行業標準《養老服務智能化系統技術標準》，但在相關產品和服務準入資質、質量監管、風險預防、糾紛處理等方面缺乏具體的說明和操作標準[5]，使得產品質量難以被有效衡量、系統兼容難以實現，進而不能確保老年人對智慧養老產品和服務的信任感和易用性。

第二，混合型政策工具也被高頻運用且占比不斷上升，其在智慧養老產業發展領域中的使用比例高于在智慧養老事業發展領域中的占比，表明政府注重與其他行動主體合作以共同推進智慧養老產業高質量發展，但智慧養老產品和服務的供需雙方有待各類補貼政策予以激勵。具體來說：首先，鼓勵號召是使用最頻繁的政策工具，但其過于溫和，局限性較為明顯，比如政策提出有條件的地方為老人免費配置電子呼叫設備，部分地方確有實踐，但服務對象基本僅限于高齡、低收入、失能失智的老人。而同為信息與勸誡類混合型政策工具的示范和輿論宣傳則更易落地，如2017年發布的《工業和信息化部 民政部 國家衛生計生委關于印發〈智慧健康養老產業發展行動計劃(2017—2020年)〉的通知》提出“制定智慧健康養老產品及服務推廣目錄”，國家工業和信息化部、國家民政部和國家衛生健康委于2018年和2020年分別制定了《智慧健康養老產品及服務推廣目錄(2018年版)》和《智慧健康養老產品及服務推廣目錄(2020年版)》。其次，教育學習這一混合型政策工具也逐漸被重視，表明政府積極介入消費市場的培育并幫助老年人跨越數字鴻溝。最后，補貼類混合型政策工具極少被運用，比如2014年國家發展改革委等12部門聯合發布的《關于加快實施信息惠民工程有關工作的通知》提出培育龍頭企業是工作重點之一，但僅2016年發布的《國務院辦公廳關于全面放開養老服務市場提升養老服務質量的若干意見》提及經認定為高新技術企業的，按規定享受企業所得稅優惠，而作為智慧養老產品和服務的需求方，老年人的消費能力和消費意愿都較低[17]，因此應加強運用直接補助、財政獎勵、稅收優惠、利率優惠、生產補貼等補貼類混合型政策工具，支持企業提供能夠滿足老年人不同需求層次的智慧養老產品和服務，并通過票券、消費補貼、使用者收費混合型政策工具培育消費市場。

第三，自愿性政策工具很少被運用，市場和社會組織的力量有待開發。首先，應進一步發揮社會組織尤其是專業性社會組織的作用，如全國老齡辦2013年成立了民辦非企業單位“華齡涉老智能科技產業發展中心”(現名“華齡智能養老產業發展中心”)，統籌推進“全國智能化養老實驗基地”建設，并研究制定了我國第一個智能養老技術標準《全國智能化養老實驗基地規劃建設基本要求》。其次，積極發展社會企業(Social Enterprise)。20世紀80年代，社會企業作為一種新的社會力量在歐美國家逐漸興起，旨在彌補“政府失靈”“市場失靈”和“志愿失靈”。社會企業作為一種介于公益與營利之間的新型組織，在養老領域發揮的作用已得到了國內外的實踐證明。無論是針對智慧養老產業投資回報周期長的特點，還是面對智慧養老事業普惠公益性的特點，社會企業都可以彌補資本偏重逐利、短視的不足。

(二)研究展望

智慧養老在我國的發展不過十年，相關學術研究方興未艾，對于政府介入智慧養老發展的研究在以下兩個方面尤其值得進行開拓性研究：一是地方政府如何介入智慧養老發展。本文針對的是中央層面的相關政策，但我國養老服務屬地化管理格局明顯[18]，由于經濟社會發展水平差異，智慧養老政策在地方落實程度的不同容易造成智慧養老發展的區域失衡。如前文所述，有學者針對長三角區域進行了智慧養老政策比較研究，也有學者針對京津冀養老政策進行了差異與協同分析。但是，其他區域的智慧養老政策情況尚不清晰，需要進行更廣泛的智慧養老政策區域比較研究。二是政府介入智慧養老發展不同領域的應然研究。本文針對智慧養老事業和智慧養老產業進行了政府介入的實然研究，但由于政府如何介入公共產品和服務供給也是一個理論命題，智慧養老產業本身具有一定的外部性特征，因此有必要進一步進行理論探討。