省級人大代表回應民意的邏輯與動力

郝詩楠，徐子涵

(1.上海外國語大學 國際關系與公共事務學院，上海 201600；2.南京大學 政府管理學院，南京 210093)

一、引言

在20世紀90年代以前，西方學者對中國人大代表的實際角色基本持消極看法。由于人民代表大會制度與西方式民主體制存在顯著差異[1]，中國長期被西方國家貼上集權、壓制民意的標簽，作為其代議機構的人民代表大會也被視為“統治者的工具”。然而，隨著近年來相關研究的積累與不斷成熟，有學者發現包括中國在內的非西方民主制同樣具有“問責”(accountability)與“回應”(responsiveness)行為[2]，這也證實了政體類型并非回應性的唯一來源[3]。

本文將以地方人大代表的回應性作為考察對象，意在回答如下幾個問題：一是地方人大是否存在回應性？如果存在那么其回應性處于何種水平？那些具有更高回應性的代表往往具有什么特征？這些特征與回應性之間的關系是什么？為此，本文選取2018—2019年上海市人大代表所提出的代表建議進行整理與分析。

二、人大代表的履職行為與回應性

20世紀90年代后，西方學界對人民代表大會制度的看法逐漸發生了轉變。具體而言，學者們開始認為人大不再是傳統意義上的“橡皮圖章”(rubber stamp)，而是中國政治體制中越來越重要的一部分。例如趙英男(Young Nam Cho)認為人大代表已經成為重要的政治角色[4]。與之類似，歐博文(Kevin O’Brien)也指出傳統的“政治代理人”角色已不能完全解釋中國人大代表的實際行為。他認為，隨著中國經濟發展和政治氣候的變化，人大代表也開始表達民眾的訴求，批評政府的某些政策，轉向了所謂“勸誡者”(remonstrator)角色[5]。也正因此，有學者賦予了人大一個新的稱謂——“鋼鐵圖章”(iron stamp)，并以此替代過去的“橡皮圖章”概念[6]。

從根本上來說，人大實際地位的轉變也意味著人大代表開始真正履行起憲法所賦予的代表職責。對此，一些學者試圖以人大代表為核心，從微觀層面上觀察人大角色的變化過程。根據研究對象所處層級的不同，我們可以將這些研究分為三類。

第一類著眼于國家層面，即全國人大代表。桑玉成和邱家軍對十一屆全國人大二次會議期間代表所提出的議案和建議進行了分析，發現全國人大代表團和基層代表更加關心民眾的利益，而來自地方黨政領導干部、企事業單位代表、全國人大常委會代表和其他代表則很少提出與民眾利益相關的議案和建議[7]。特里克斯(Rory Truex)則對全國人大代表的提案進行了分析，指出全國人大代表就廣泛的社會問題進行了可靠、獨立的信息傳達，譬如應該在何處建火車站，如何改善農民工的文化生活或某地農村對灌溉工程的需求[8]35。

第二類研究則聚焦于地方層面，即地方人大代表。這類研究大多集中于對省級或地市級的人大代表進行研究。墨寧(Melanie Manion)通過對地方人大代表的訪談和問卷調查，發現地方層級越低，人大代表對選區利益的重視程度也越強[9]。這一結論也得到了部分實證性研究的證實[10]。與之相反，徐理響在整理了安徽省十一屆人大五次會議的代表建議后發現了其與廣大基層民眾利益聯結性弱化的傾向，因此提出省級人大代表的代表性或回應性仍有待提高[11]。

第三類研究同時涉及了全國和地方人大代表，并或多或少地對兩個層級的代表履職表現進行了比較分析。趙英男研究了國家、直轄市(省級)、地級市三個層級的人大代表的履職行為，他發現人大代表的履職行為與其社會背景息息相關。在民眾訴求的反映上，工人和農民代表表現最為積極；但從整體上講，雖然全國和地方人大代表在履職行為的表現上有所差異，但為民眾訴求奔走的事績均不少見[4]。

綜上，我們發現這些研究往往假定了人大代表回應性的存在，卻很少直接考察其背后的原因和回應方式。因此，對人大代表“回應性”的測量指標有待進一步完善。首先，人大代表的結構特征不能直接作為衡量回應性的指標。盡管本文的研究也把人大代表的結構特征視作決定“回應性”的重要因素，但這并不意味著可以如一些代表理論所主張的那樣，將代表結構對社會結構的“鏡像”復制直接等同于代表對民眾利益訴求的實際回應。我們認為，“回應”是一種行為過程。其次，我們需要對代表議案或建議與民眾利益之間的匹配度進行深度探究。而且，由于代表議案和代表建議在提出方式上存在不同——代表議案由代表團或代表聯名提出，可能同時涉及多種特征類型的代表，體現的是代表們就某一議案的群體性立場；代表建議則多由單個代表提出，更多時候體現的是代表個人的立場。因此，在針對代表回應性的研究中有必要區分代表議案和代表建議。最后，現有的文獻忽視了那些雖沒有被民眾直接提出，但卻由代表基于自身判斷主動提出的那些與民眾利益高度相關的議案或建議[8]35。

三、研究設計與數據

(一)理論框架

在代議制的框架中，代表的“回應性”就源自“代表”(representativeness)這一概念本身。皮特金(Hanna Pitkin)在《代表的概念》一書中全面、系統地分析了“代表”的概念，解決了長期以來人們對這一概念使用混亂的問題。不僅如此，皮特金還總結了授權式代表、責任式代表、描繪性代表、象征性代表和行動式代表這些差異化的“代表”維度，從而提升了概念的適用性。

盡管如此，代表理論或“代表”概念在具體場景運用中仍舊時常產生模糊性。因此，我們在研究人大代表建議內容的時候，直接引入了“回應性”這個概念以替代“代表”。事實上，在皮特金看來“代表者必須至少以潛在地對選民們的愿望進行回應的方式去追求選民的利益，同時，代表者看似與選民們相左的意見必須最終以選民們的利益為準才能證明自己是有道理的”[12]260。也就是說，“代表”這一概念本身就包含著“回應性”這個維度，即公共機構對民眾意愿的敏感程度[13],或者政策選擇與公民偏好之間的一致性程度(concurrence)[14]。據此，本文試圖直接分析中國的地方人大代表所提出的代表建議與民眾立場(偏好)的匹配性，并以此來測量地方人大代表的回應性。

(二)案例選擇與數據收集

本文以上海市第十五屆人大代表在2018—2019年間所提出的代表建議為研究對象。之所以選取上海市人大代表作為本文的研究對象，主要基于以下考慮。首先是數據的可得性。上海市人大網站公布了上海市第十五屆人大代表相對詳細的代表信息以及后續增補、終止的代表名單。同時，代表近五年提出的代表建議也公布在上海人大的網站上，且包含了代表建議的標題、正文與提出代表(包括聯名代表)等相關信息。其次，上海市作為中國的經濟中心和改革開放的前沿陣地之一，在回應市民訴求方面也是先行者，在各方面都積累了相對豐富的材料。

在數據收集與處理方面，我們通過Python軟件爬取了上海市人大網站上公布的上海市第十五屆人大共900名代表的個人信息以及2018—2019年間所提出的1260條代表建議，(1)2017年12月份公布的上海市第十五屆人大代表名單共有855名代表，在此基礎上，本文參照2018—2019年上海市人大常委會公布的信息，增加了在這兩年期間增補的人大代表信息。在剔除了18條無效建議信息后，最終保留了1242條代表建議。

(三)數據概貌與描述性統計

1．代表的特征。我們根據文獻中常用的性別、政治面貌與職業類別三個特征維度對代表進行分類。其中在代表職業的分類上，本文依據各類職業與國家、民眾之間可能存在的利益聯結差異，將代表的職業分為五個類別：一是黨政軍官員，二是企事業單位領導，三是科教文衛等專業技術人員，四是民營企業領導，五是農工和基層一線人員。需要說明的是，在對代表職業進行分類的過程中，經常會遇到某位代表身兼數職的情況。對于這種情況，我們依據代表從事各職業的時間長短來進行歸類。例如，某代表既是市人大常委會委員，又是某高校的教授，但該代表從事后者職業的時間更長，就有理由假定該代表與高校教授這個職業的利益捆綁度更高，故將其歸類到科教文衛等專業技術人員類別(詳見表1)。

表1 第十五屆上海市人大代表的特征(2018—2019年)

2．代表建議的內容與“回應性”。在代表建議的分類上，本研究根據代表建議的內容是否與民眾利益訴求直接相關，將其分為民生類建議和非民生類建議兩大類。民生類建議共計475條(占比38.2%)，其主題包括交通、教育、就業、便民、社會保障、社區、食品安全、養老、醫療、住房10類；非民生類建議共計767條(占比61.8%)，其主題包括城市發展、高等教育、工商、行業、環保、農村、人大工作、司法、政府治理、其他(不便分類)等10類。

民生類建議往往與民眾的生活息息相關，且與民眾的利益訴求高度結合，不論其是否直接反映民眾的“呼聲”，都彰顯了代表與民眾立場(利益)的匹配性。非民生類建議多涉及城市發展類建議、行業類建議等與民眾利益訴求非直接相關的建議。從政策回應性的維度看，非民生類建議與民眾日常生活相差甚遠，較少得到民眾的關注，故無法體現出代表在某個政策立場上與民眾立場(偏好)之間的匹配性程度。需要說明的是，一些建議雖然涉及教育和醫療等傳統民生領域，但不滿足本文民生類建議所要求的與民眾利益訴求直接相關的條件，如“關于發揮大學評價的正向作用，促進一流高校建設”的建議，就將其歸類到高等教育和行業類建議。

除此之外，我們還爬取到了145條代表直接轉達民眾訴求的建議(即“轉達式”建議)。此類建議基本上是分散性的“一地一事”，或許不能嚴格算作民生類建議，但這些建議內容明確指出其源自民眾的反映或不滿。因此，本文將此類建議也納入代表回應性的分析范疇。在剔除已歸入民生類的代表建議后，純粹“轉達式”的建議共計29條?？梢哉f，民生類建議和“轉達式”建議反映的是代表中的“獨立”和“遵命”兩個維度。前者意味著代表作為一個具有獨立思考的個體，依靠自身的知識背景對民眾利益進行自主判斷；后者則意味著代表扮演著民眾訴求的傳達者，由民眾自己判斷自身的利益。

最后，本文將民生類建議和“轉達式”建議統稱為“回應性建議”。這樣，在所考察的所有代表建議之中，回應性建議共504條，占建議總數的40.6%；非回應性建議為738條，占建議總數的59.4%。

四、誰更傾向于提出回應性建議：研究發現

(一)代表特征與代表建議的回應性

為了進一步探明代表特征對代表政策回應性的影響，首先我們統計了提出回應性建議的代表人數和代表特征。結果顯示，提出回應性建議的代表共計284人。其中，男性代表147人，占比為51.8%；女性代表137人，占比為48.2%。

就政治面貌而言，在提出回應性建議的代表中，非中共黨員的代表為155人，占比54.6%；中共黨員代表為129人，占比45.4%。

就職業類別而言，擔任企事業單位領導的代表提出回應性建議數量最多，為99人，占比為34.9%，其次是黨政軍官員，為83人，占比為29.2%。這兩類職業背景的代表在所有提出回應性建議的代表中占比高達64.1%。而職業類別為科教文衛等專業技術人員、民營企業領導以及農工和基層一線人員的代表數分別為51人(占比18%)、31人(占比10.9%)和20人(占比7%)。

(二)假設的提出

那么，代表特征與代表建議的回應性之間是否在統計學上存在顯著聯系呢？為了回答這個問題，我們在既有研究的基礎上提出了如下假設。

第一，性別會影響人大代表的回應性。人大代表的性別差異在以往關于人大代表履職行為的研究中受到一定的關注。有學者對第十一屆全國人大代表提出的議案進行分析后發現，人大代表的性別差異確實會影響人大代表的履職行為[15]。具體而言，在代表履職的五年任期內，平均意義上女性代表提出的議案數要多于男性代表，也就是說女性代表的履職積極性要高于男性代表。還有學者對地市級人大代表的個體屬性進行了分析，發現男性代表和女性代表的個體屬性呈現出較為明顯的差異：女性代表往往更加年輕，更有可能是民主黨派及無黨派人士；但女性代表受教育程度更低且工作職位聚集在中層、基層，甚至有的工作在一線[16]。也就是說，無論是在履職積極性上，還是在代表的個體屬性上，男性代表和女性代表之間都存在明顯的差異，進而可能會影響代表的政策回應性。

第二，政治面貌會影響人大代表的回應性。在各級人大代表中，中共黨員往往占據了很大比例[17]。在代表履職方面，有學者發現在縣級人大會議上，黨員代表投反對票的可能性要比那些不是中共黨員的代表更高[18]。閉會期間，擁有更大比例黨員代表的鄉鎮人大在提出書面意見和開展評議活動等方面有著更好的績效[19]。而在全國人大層面，非中共黨員代表提出的議案數則要多于中共黨員代表[15]。因此，我們同樣可以期待政治面貌的差異會影響代表的政策回應性。

第三，職業類別影響人大代表的回應性。來自不同行業的人大代表對代表的履職角色有著不同的認知，這首先取決于他們在利益取向上的差異。首先，從履職角色上看，農民和工人的代表更傾向于扮演表達者和監督者的角色，他們關注民眾的聲音，對政府的一些政策提出建議和批評；專業人士如教授、醫生等群體的代表則更傾向于擔任政策制定者的角色，多提出一些建章立制式的建議；而私人企業家和商人代表則更注重對國家政策的宣傳。其次，從提出的議案和建議類別來看，來自地方黨政機關、企事業單位與來自基層的代表所提出的議案和建議類別有著明顯的不同[7]。特別是來自一線的代表更加深入基層，更接近民眾，他們所提交的議案也更多回應民眾訴求[15]。最后，從提出的議案的數量上來看，非官員代表要比官員代表傾向于提出更多議案[15]。

(三)實證檢驗結果

我們首先通過卡方檢驗探究了性別、政治面貌、職業類別三個變量與代表提出回應性建議之間的關系。結果顯示，女性代表(比期望值高出49.73%)和非中共黨員代表(比期望值高出46.64%)提出回應性建議的可能性要高于男性代表和中共黨員代表。在職業類別變量中，來自科教文衛等系統的專業技術人員(比期望值高出41.67%)、民營企業領導(比期望值高出29.17%)以及農工和基層一線人員(比期望值高出37.93%)提出回應性建議的可能性更高，且群組間的差異具有統計學上的顯著性(p<0.01。)。

接著，為了去除三個自變量之間可能存在的干擾效應，并控制其他干擾因素對研究結果的影響，我們參考了其他學者的研究，引入了相關的控制變量(詳見表2)，并在此基礎上進行了Logistic回歸分析(結果見下頁表3)。

表2 變量說明及描述性統計

表3 Logistic回歸分析結果

在下頁表3中，模型1是基準模型，僅包含了因變量(是否提出回應性建議)與代表性別、政治面貌和職業類別三個自變量。該模型顯示，代表的性別和政治面貌的回歸系數均為正數，這說明女性代表和非中共黨員代表更有可能提出回應性建議，其影響在統計學上較為顯著(p<0.10)。在職業類別中，若以黨政軍官員為對照組，只有農工和基層一線人員代表提出回應性建議的概率與黨政軍官員存在統計學上的差異(p<0.05)。該模型部分證明了本文提出的假設。

在模型1的基礎上，模型2增加了民族、是否連任2個控制變量，從而控制了可能同時影響因變量和自變量的兩個個人特征因素。結果顯示，與模型1相比，性別、政治面貌對代表回應性的影響依然顯著(p<0.01)，且回歸系數僅有小幅度變化。職業類別影響代表回應性的統計顯著性雖有所下降(p<0.10)，但仍具有統計學意義。而民族與是否連任對代表回應性均不構成顯著影響。

模型3則在模型1的基礎上增加了代表團所在地區人均GDP和代表團年末常住人口兩個地區控制變量。其結果與模型1類似，性別、政治面貌和職業類別對代表回應性的影響均具有統計學上的顯著性，且回歸系數均為正；而職業類別對代表回應性影響的統計顯著性有所下降(p<0.10)。值得注意的是，代表團人均GDP與代表團年末常住人口對代表回應性的影響非常顯著(p值分別小于0.05和0.01)，兩者的回歸系數均為負數，這說明來自人均GDP越低或年末常住人口越少的地區的代表提出回應性建議的可能性越高。

模型4納入了因變量、自變量和所有控制變量。結果顯示，在增加了個體控制變量和地區控制變量后，性別、政治面貌對代表回應性的影響仍舊顯著(p<0.01)，回歸系數為正。職業類別對代表回應性的影響也具有顯著性(p<0.10)。代表團人均GDP與代表團年末常住人口同樣對代表回應性構成顯著影響(p值分別小于0.05和0.01)，回歸系數為負數。回歸結果經過了穩健性檢驗，基本驗證了本文所提出的研究假設。

五、進一步討論

基于上述實證研究結果，我們還可以得出如下三點啟示。

第一，研究證明了政體類型并不能決定一個政權的回應性?！皺嗔C關”的定位意味著，包括地方人大代表在內的所有人大代表都肩負選舉地方領導人、監督地方公共機構、立法和反映民意等多重責任。因此，代表建議中有四成屬于“回應性建議”的狀況意味著，以上海為代表的省級人大具備了較高的回應性。不過，我們也發現在上海市人大代表的1242條建議中，直接轉達民眾訴求的建議(包含民生類建議)僅有145條，占建議總數的11.7%。這也從側面顯示了地方人大代表(至少是省級人大代表)多以“獨立判斷”的姿態來履行代表職責，這也許是與人大制度中關于代表層級與合法性來源的設計有關。具體而言，省級人大代表并不是通過直選產生，其雖然也有“選區”歸屬，但卻遠離“第一線”的民意，他們更加傾向于關注一般性、長遠性的問題，并且通過自己所掌握的資源來開展深度的調查研究并最終形成代表建議。相比之下，縣級及以下人大代表的建議可能更能直接反映民意的訴求——這也符合有學者指出的“人大代表的地方層級越低，代表的角色履職越積極”的現象。

第二，女性代表更加關注民生類議題。我們的研究顯示，相比于男性代表，女性人大代表對民生問題更加敏感，并傾向于將其作為建議的主題。這在比較意義上也是成立的，即女性代表在政策關注傾向性上確實與男性代表存在著顯著的不同[20]。有學者對阿根廷和美國眾議院進行了研究，發現女性代表比男性代表更關注婦女、兒童和家庭問題[21]；而這種現象在美國州議會層面同樣存在[22]。除了婦女平等、兒童和家庭等問題外，女性立法者還會在教育和醫療保健相關的問題上發起更多的法案[23]。還有學者指出，女性議員比男性議員更容易提及社會政策、家庭政策、老年人護理、醫療保健等領域的問題[20]。

第三，政治面貌和職業類別會影響人大代表在“多重代理人角色”中的抉擇。有學者指出，人大代表實際上是一個集政黨代理人、國家代理人、法律代理人、政策制定及執行者以及民意代理人等于一體的“多重代理的角色集”[24]，加之人大代表基本上是兼職的，因此代表在履行職責時必須兼顧多種角色，而這些角色所規定的職責有時是相互分裂甚至是沖突的。歐博文認為，一方面，人大代表的“國家代理人”角色要求代表的首要責任在于幫助黨和政府緩解社會壓力，為政策提供宣傳，并且為穩定和經濟發展確保社會“長治久安”和減少民眾對于政策法律的抵抗。另一方面，人大代表“民意代理人”的角色則要求代表積極充分地反映所在地區群眾意見和訴求，甚至就他們所發現的問題與官員進行“對峙”[5]。從理論上講，官方希望人大代表能夠在兩者之間實現平衡，但在實踐中，代表個人時常需要在兩者之間進行抉擇。

我們認為，政治面貌和職業背景是決定人大代表進行角色抉擇的兩個重要因素。其中，中共黨員代表由于其政治身份的要求，在履職過程中更偏向承擔國家代理人的角色，所以其回應性不如非中共黨員代表，而非中共黨員代表則在角色選擇中更為靈活。此外，根據上文的實證研究結果，原本在卡方分析中更容易提出回應性建議的專業技術人員和民營企業領導兩個職業類別在Logistic回歸分析中都失去了顯著性，這也許是因為政治面貌屬于非中共黨員尤其是民主黨派成員的代表大多同時也擁有前兩種職業背景。這樣看來，非中共黨員代表更高的回應性可能是由其政黨組織歸屬和職業背景所決定的。這也是一種具有中國特色的政治面貌和職業類別“重疊”的現象。相較而言，農工和基層一線人員代表在工作生活中與民眾聯系更加密切，故更傾向于扮演“民意代理人”的角色。因此，在這種情況下職業類別和政治面貌之間的關聯就會小一些，職業背景則成了決定代表回應性的主要因素。近年來，各級人大提高基層一線代表比例的努力，對于增強代表回應性無疑具有重要意義。

六、結論

本文通過對上海市人大2018—2019年共1242條代表建議進行系統分析，發現以上海為代表的省級人大具有較高的回應性。同時，通過對回應性建議中民生類建議數和直接轉達民眾訴求的建議數對比，發現上海市人大代表在回應民眾利益訴求時，更多地依據自主判斷，而較少直接轉達意見與訴求。這體現了上海市人大代表總體上更傾向于扮演托管者角色，而不是“純粹”的代理人角色[12]178-179。同樣重要的是，我們發現代表個人特征的差異會影響代表的回應性。具體而言，女性、非中共黨員以及來自基層一線的代表具有更高的回應性。此外，我們也發現代表所在地區的人均GDP及年末常住人口也會影響回應性，但這背后的解釋還有待進一步討論。