中國生態文明建設的治理框架及其檢驗

程波輝，彭向剛

（對外經濟貿易大學政府管理學院，北京 100029）

自黨的十八大作出“把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”的戰略決策以來［1］，中國生態文明建設加速推進，取得顯著成效。黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》作出了中國生態環保“發生歷史性、轉折性、全局性變化”的高度評價［2］。近年來，黨和國家對生態文明建設持續發力，“生態文明建設”“綠色發展”“美麗中國”等先后被寫進黨章和憲法。在此背景下，理論界對中國生態文明建設的研究不斷深化。這些研究對進一步開拓中國生態文明建設的理論和實踐具有重要的啟示和參考意義。同時，也要看到，目前的總結與分析仍不夠全面和深入，尤其是生態文明建設經驗總結多、問題挖掘少。實踐層面也往往是生態法規政策制定多、具體現實問題解決少。法規政策的落實及實施效果不僅與執法部門的能力素質、府際關系的協調、區域環境的復雜性以及公眾的政策認同度等相關，也與法規政策本身的質量密切相關。政策目標的科學設定、政策工具的優化組合、政策內容與時代和實踐的相容契合以及政策的預見性、靈活性、合理性、可實施性等問題，同樣是制約和影響政策實施的重要因素，直接影響生態文明建設效果。質言之，從治理的角度對法規政策本身加以診斷并矯正非常重要，而前提是必須有一套可行的“診斷方案”，即治理框架。因此，中國生態文明建設的治理框架是一項適洽且極具研究意義的重要課題。

1 文獻綜述

綜合來看，與該研究相關的文獻主要包括生態文明建設的中國治理視角（具體涉及生態治理體系和治理能力現代化問題）、中國生態文明評價體系以及生態法規政策文本分析等研究主題。

1.1 生態治理現代化相關研究

生態文明制度建設。研究者認為，生態文明制度體系是指圍繞推進生態文明建設所制定的各種制度、規則等的總和。既包括促進、保障生態文明的各項具體制度和辦法，如源頭保護、損害賠償、生態追責和環境修復等，也包括從中央到地方制定的生態法規和政策［3］。就研究路徑而言，主要包括生活環境主義、制度路徑依賴、制度公正、會計和會計信息、全局和戰略、馬克思主義生態觀、人與自然、人與人之間的關系處理、自然資源資產離任審計以及基于政府-市場-公眾系統分析，全方位與整體性、系統性與銜接性、層級性與協調性、創新性與傳承性等特征維度，宏觀、中觀、微觀層次，思想觀念、頂層設計、管理體制、動力機制等創新維度的研究視角［4-15］。

生態治理能力建設。主要包括基于國家治理視角的“構建多元主體參與、增強社會生態自治以及激活人的主體性”；生態責任視角的“以環保促發展、發現并管理風險以及公民全球生態意識塑造”；法治視角的“通過立法辦法解決府際、央地關系，就業與環境治理，中產與農工利益沖突等問題”；“去中心化”視角的“政府、多中心主體的廣泛參與，個人生態治理的自覺行動”；系統論視角的“價值觀、縱橫向權力關系、政府官員、公民社會、市場主體、國際合作”等路徑［16-20］。

生態治理現代化的推進路徑。主要包括雙圈層體系嵌入、大數據技術嵌入、馬克思主義生態文化觀、督察視角、軟法規范、治理行動體系、整體性思維、公共參與、對象-過程-主體維度，價值理念-治理制度-參與主體-行動能力-公共服務供給維度，生態政府-生態企業-生態公民維度，加強主體建設-完善制度體系-打造智慧生態-深化體制改革-優化評估體系-明晰減碳目標維度等［21-25］。

1.2 生態文明評價體系研究

主要包括以“生態環境-經濟質量-社會進步”系統為評價目標、以“壓力-狀態-響應”（PSR）子系統為評價準則、包括63 個指標的復合評價指標體系［26］。但這種綜合、適用范圍廣的生態文明評價研究還是比較少見，常見的還是針對某一生態領域構建評價體系框架。如以水生態、水工程、水經濟、水管理、水文化作為城市水生態文明評價的框架；以生態的資源要素、環境要素、社會經濟要素作為能源生態文明評價的框架；以資源利用、環境保護、生態經濟、社會發展、綠色保障等系統作為礦區生態文明評價的框架；以生態自然、生態經濟、生態社會作為京津冀生態文明評價的框架等［27-29］。

1.3 生態文明政策文本研究

基于不同的研究視角、主題和方法，學者們對生態文明政策文本進行了研究。從研究視角看，主要包括基于“政策演進-政策工具”框架的國家政策文本分析，基于“基本政策工具-網絡生態系統要素”框架的網絡生態治理政策文本研究，基于政策工具視角的省域流域治理政策文本分析，基于“發文時間-發文主體-政策主題-政策工具”框架的跨界環境保護政策文本研究，以及基于“政策主體-政策工具與技術-規范取向”框架的中央環境政策文本分析等［30-32］。從研究主題看，主要包括政府生態環境治理注意力主題的報告文本分析，政府生態環境治理意志主題的文本分析，農村環境污染防治主題的政策文本研究，農村綠色發展主題的政策文本分析，跨行政區生態環境協同治理主題的政策文本研究等［33-35］。從研究方法來看，主要是文本分析法，具體包括詞頻統計法、扎根理論研究法、內容分析法、運用NVivo軟件編碼分析法、批評話語分析法、政策文獻計量法、文本統計與聚類分析法、政策文本量化法等［36-38］。

1.4 研究述評

對既有研究的梳理可以發現，生態治理現代化及生態文明評價研究盡管比較豐富，在理論層面仍存在不足：一是相關概念的內涵和外延界定不清，往往把小概念放大，如對生態文明制度建設問題的探討就涉及理念、制度、機制、技術等方方面面，和生態治理現代化相混淆，也難以與生態治理能力建設相區分；二是缺乏系統、整合的生態文明治理框架，對具體生態領域的研究比較多，但從宏觀角度回應國家治理現代化的研究比較少，對治理與生態文明建設的邏輯關系的闡述不夠深入和全面。

生態文明政策文本研究成果近年來增長較快，但也存在不足：一是研究視角比較狹窄，多是基于政策工具的研究，從治理視角的探討較少；二是研究主題不夠前沿，主要局限于政府注意力等少數幾個主題，對生態文明相關命題挖掘不夠；三是用于文本分析的樣本比較單一，多是政府工作報告或其他報告，對生態法規政策進行全樣本或多樣本的考察較少；四是研究目的比較雷同，多是探討政策的演進邏輯、發展階段及基本經驗，對政策文本信息的深入挖掘不夠，亦即研究的開拓性欠缺。

文章力求有所突破和創新：一是將生態文明建設嵌入治理范疇加以探討，研究主題較為前沿；二是運用大樣本的文本分析方法檢視中國生態文明建設成效，在研究方法上有所拓展和提升；三是研究目的具有一定的開拓性，不再局限于發現生態環境政策的演進邏輯或規律，而是通過文本內容的深度剖析發現生態文明建設存在的問題，對現實的治理實踐作出學術關懷。因此，從治理視角對中國生態文明建設加以探討具有極其重要的研究意義。該研究意在構建一個宏觀的、適用范圍比較廣泛的生態文明治理框架，并運用黨的十八大以來生態法規政策的文本數據對框架進行檢驗，對中國生態文明建設的實踐進行深入的理論思考。

2 制度-能力：生態文明建設的治理框架

2.1 治理內涵的闡釋

就中國語境而言，“治理”是對中國傳統“治國理政”理念的傳承和對西方治理觀揚棄的一種新概念。既包括統治、管理之意，又強調合法性、責任性、公開性、法制性等“善治”之意。治理現代化就是把國家或政府所管控的各項事務按照現代化的要求加以規范化、制度化、標準化、協同化，亦即對國家、社會的良好運行進行積極地協調、引導、激勵、管理、服務和規范［39］。由此，生態文明建設的治理含義，就是國家或政府對生態環境事務按照規范化、制度化、標準化、協同化的要求進行服務和管理，使生態環境及其治理達到一種文明的狀態。其實質就是推進生態治理現代化。“生態文明建設是全球環境治理的中國方案，其政府治理模式蘊涵著‘中國之治’的制度密碼”［40］。這表明探索和構建生態治理現代化的中國理論和中國話語正當其時［41］。國家治理現代化的核心是國家治理體系和治理能力現代化，相應地，生態治理現代化的核心必定是生態治理體系和治理能力現代化。

2.2 制度、能力與治理之間的邏輯關系推演

根據黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》可知，治理體系、治理能力和制度密切相關。生態治理體系和治理能力現代化集中體現的是中國生態文明制度及其執行能力，也即“堅持和完善生態文明制度體系，促進人與自然和諧共生”［42］，這才是生態治理體系和治理能力現代化的目的所在。由此可見，在治理體系中，制度、能力、治理是一組可以通約的概念范疇，從制度、能力兩個具體維度即“制度-能力”框架，去解構復雜的生態治理及其治理體系問題是可能和適當的。作為一種分析工具，“制度-能力”框架對于生態文明建設的適用性在于：一是能夠使生態文明建設嵌入治理范疇中；二是能夠使繁雜的生態治理問題簡約化甚至模型化。實踐經驗亦表明，只有將生態文明制度建設與生態治理能力建設相結合，才能有效推動生態文明建設進程。“生態文明制度建設是當前生態文明建設的核心，生態治理能力建設又是生態文明制度建設的關鍵”［17］。一方面，“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。只有實行嚴格的制度、最嚴密的法治，才能為生態文明建設提供可靠保障”［43］。另一方面，又必須加強生態治理能力建設，因為“治理能力不行，再好的制度也會因得不到有效落實而難以發揮作用”［44］。質言之，“制度-能力”框架能夠解析生態文明建設的基本問題，生態文明制度建設滯后，或者生態治理能力不足，抑或兩者不協同、不均衡，直接影響和決定生態文明建設的成敗。

2.3 “制度-能力”治理框架的學理基礎

生態文明建設的“制度-能力”治理框架的學理基礎主要涉及三個方面的理論支撐。其一，政府規制理論。從政府規制的角度看，生態文明建設可視為一種環境規制。一般而言，政府規制工具（政策工具）可分為兩大類：一類是基于“命令-控制”型的規制方法，一類是基于市場的政策工具。前者的方法一般簡單直接，如用統一的污染控制標準規范企業行為；后者的方法采用市場信號引導企業降污行為，這些政策工具包括對排污組織進行勸誡與說服、對排放物的數量或質量進行限制、對減少污染的企業給予補貼、對排放物進行征稅、征生產稅和進入費、限額、可交易“排污許可證”制度等［45-46］。該研究關于制度維度的相關指標設定便以政府規制理論為基礎。其二，制度分類理論。主要包括諾斯的制度分類理論和沈滿洪的生態文明制度分類框架。諾斯［47］認為，“制度是由非正式約束、正式法規及其相應的實施機制組成”。基于制度體系的角度，沈滿洪［48］認為，“生態文明制度體系是由別無選擇的強制性制度、權衡利弊的選擇性制度、公民自覺的引領性制度等共同構成的制度體系……生態文明制度建設的實施機制集中表現為信息發現機制、考核評價機制和獎勵懲罰機制”。該研究對制度的分類及其操作化定義主要參考了以上兩位學者的觀點。其三，組織行為理論。具體涉及個體行為中的能力、學習、態度、價值觀；群體行為中的群體決策；以及組織激勵、組織領導、組織文化、組織變革等理論［49］。目前運用組織行為理論構建生態文明建設的指標框架的相關研究結果主要包括四篇文獻，分別為：生態精神、政治斂合、生態治理結構“三條件論”［16］；頂層設計、思想引領、技術革新“三維度論”［50］；更新治理理念、重構主體結構、變革治理方式、創新治理機制“四途徑論”［51］；學習能力、戰略能力、組織能力、創新能力、引領能力“五要素說”［52］。該研究關于能力維度的相關指標設定主要參考了以上觀點。

2.4 生態文明建設的“制度-能力”框架指標設定

基于上述的學理基礎，構建具體的生態文明建設指標體系。該研究主要從治理維度、治理工具、治理措施三個層面建立了一個“制度-能力”的治理框架。三者的關系是：治理維度統攬治理工具和治理措施，在生態文明建設中起到提綱挈領的作用；治理工具是治理維度的延伸，旨在實現治理維度的目標和任務；治理措施是治理工具的具體展開，屬于操作層面的治理手段。

首先，制度（用A 表示）、能力（用B 表示）作為兩個治理維度，主要用來考察治理視域下中國生態文明建設體系結構的完整度和均衡度，是否存在生態文明制度與治理能力不協調、不統一的現象和問題。一般來說，制度規定多而相應的制度執行能力不足，或者執行能力有余但制度制定滯后，都不利于組織目標的實現。

其次，以強制性制度（用A1表示）、選擇性制度（用A2表示）、引領性制度（用A3 表示）、實施機制（用A4 表示）、頂層設計（用B1 表示）、思想引領（用B2 表示）、治理手段（用B3 表示）等7 個一級指標作為治理工具。其中，強制性制度和選擇性制度對應諾斯所說的正式制度范疇，引領性制度對應諾斯所說的非正式制度范疇。這7 個指標工具主要用來考察治理視域下中國生態文明治理工具的組合優化狀況，是否存在治理工具的單一化或過度依賴某些工具及工具結構不合理的現象和問題。依據國際著名公共政策學者豪利特等［53］的經典政策工具分類（即強制性政策工具、自愿性政策工具和混合型政策工具），以及組織行為學中有關組織文化、組織變革等理論內涵［54］，可對這7個指標工具的“治理蘊含”進行價值排序：選擇性制度相比強制性制度和實施機制，其治理蘊含明顯高，而引領性制度要比選擇性制度的治理蘊含稍強；頂層設計和思想引領要強于治理手段的治理蘊含。

最后，對7 個治理工具分別進行操作化的定義，構建作為二級指標的治理措施，主要用來考察治理視域下中國生態文明建設的有效性問題，亦即是否存在治理措施無效或失靈、措施不均衡的現象以及“強管制、弱服務”問題。具體來看，強制性制度具體用環境標準、總量控制、產業準入等強制行為指標（用A1n 表示）測量；選擇性制度具體用環境稅收、環境交易、生態補償等市場行為指標（用A2n 表示）測量；引領性制度具體用教育倡導、文化引領、公眾參與等軟性行為指標（用A3n 表示）測量；實施機制（用A4 表示）的指標結構主要用信息公開、考核評價和嚴格獎懲三個指標（用A4n 表示）去考察。頂層設計、思想引領、治理手段三個一級指標分別用生態文明建設的黨的領導、組織保障、綜合決策、學習能力（用B1n 表示），生態治理理念轉變、主體思維轉變、生態意識與自覺塑造（用B2n 表示），生態環境宣傳教育、監測網絡、技術應用（用B3n表示）等二級指標考察。

通過與生態文明領域的專家學者研討和論證，最終確立7個一級指標、24個二級指標（表1）。

表1 生態文明建設的“制度-能力”框架指標

3 “制度-能力”治理框架的檢驗

一種治理框架是否有效，關鍵在于其對現實是否具有解釋力。運用法規政策文本作為經驗素材，對中國生態文明建設的“制度-能力”治理框架進行定性檢驗。

3.1 數據來源及研究邊界

該研究將2012 年11 月—2021 年12 月定為時間區間，通過網絡爬蟲和關鍵詞搜索法，進行中國生態法規政策的樣本選擇。法規政策選擇的標準包括：限定中央國家層面的生態法規政策，不包括地方政府層面；與生態環境治理相關的法律、法規、政策和政府工作報告，不包括領導人講話和其他非官方途徑發布的文件；最新版本的法規政策，不包括同版但已廢除或停止使用的法規政策；只統計每年新增的法規政策，對歷年法規政策不進行累加。最終篩選出國家層面有效法規政策樣本407 份作為研究中國生態法規政策的代表性文本。文本制發主體涉及黨中央和國務院領導機關以及國家發改委、生態環境部等眾多部門，內容范圍涵蓋山水林田湖草沙和節能減碳降污等眾多領域（表2）。

表2 生態法規政策出臺情況統計

從發文時序來看，自黨的十八大以來，中國生態文明建設的強度呈“間斷-均衡”態勢，除2012年因為統計時間為黨的十八大召開（即2012 年11 月8 日）以后，2013—2014 年間的發文量較均衡。受《加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》出臺影響，2015年增加10 個文件；2016—2020 年間發文趨于均衡。2021 年均衡又被打破，發文數量急劇上升，從42 增加到91，這主要得益于國務院及各部委出臺關于“碳達峰碳中和”的戰略部署和組織規劃。總體來看，黨的十八大以來的中國生態法規政策演進比較漸進，沒有給生態文明建設實踐造成無所適從的沖擊。

通過對發文5 件以上主體（表3）（因為存在聯合發文現象，所以各主體發文數的總和會大于407 分的總數）進行統計，可以發現，中國生態文明建設的府際協同度較高。生態環境部、國務院、國家發改委是生態文明政策、法規出臺的主要發文主體，其次為工業和信息化部、財政部、農業農村部、水利部等。這表明中國生態文明建設的主體間的協同性較高，不存在單一部門的“孤軍奮戰”。

表3 發文主體及數量統計

此外，該研究認為，通過法規政策文本的分析能夠有效檢驗建構的生態文明“制度-能力”治理框架。一方面，生態法規與生態文明制度建設緊密相關。“生態文明政策是我國生態文明制度體系的集中反映，更是推動生態文明建設落地落實的重要抓手”［30］。而且，從廣義上來看，法規政策屬于制度的范疇，區別在于法規是已經定型化的制度，政策則是處于過渡階段的制度。因此，生態文明法規政策制定與實施，在本質上就體現為生態文明制度建設。另一方面，生態法規與生態治理能力建設也密不可分，法規政策中蘊含大量的治理能力的條款和規定，諸如生態文明建設的頂層設計、組織領導、方式方法在法規政策中都有呈現。

3.2 研究方法

基于“制度-能力”治理框架，該研究擬通過政策文本分析方法（主要是文本計量和內容分析法）對中國生態文明建設的治理框架進行檢驗，從中發現中國生態文明建設的治理特征及存在的問題。為了提高文本分析的效率性和科學性，借助于質性分析軟件進行具體研究操作：首先，運用QSR NVivo 12 質性分析軟件建立父節點（7 個一級指標）和子節點（24 個二級指標）。其次，把所有的407份數據材料導入軟件中逐一編碼，即將材料與節點匹配，形成節點的“參考點”和“覆蓋率”（已編碼的文字占單個文本的比率）。第一輪用關鍵詞篩選和詞頻統計進行編碼，第二輪用人工手動進行編碼修改，統一用“小寫字母+數字”作為編號。最后，對編碼的參考點和覆蓋率進行數值統計。編碼效果見表4。這種質性分析方法能夠有效觀測法規政策文本（材料來源）對7 個一級指標和24 個二級指標（節點）的支撐度。“參考點”多、“覆蓋率”大，則支撐度高，反之則低。質言之，支撐度越高，說明能夠滿足對應的指標定義的法規政策越多，該種定義的指標采用率就越高，在生態文明建設中的作用也就越明顯；反之采用率低，作用不明顯。可以說，這種研究技術是大數據理念的一種應用，能夠客觀地反映事實并提高研究效率［55］。比如，“環境標準”指標的“參考點”或“覆蓋率”如果比“總量控制”指標高，就說明，作為一種治理措施，“環境標準”在生態文明建設中的作用比“總量控制”高。但是不是實施效果一定更好，首先需要依據治理的蘊含對這兩個指標進行價值判斷和比較。這里顯然“環境標準”相對于“總量控制”，治理蘊含稍高，因此，最終可以得出“環境標準”的實施效果相對高一些。此外，指標的“材料來源”越廣泛，表明該指標的數據支撐越充分，其對生態文明建設效果也具有更大的影響。

表4 生態文明建設編碼舉例

3.3 數據處理及調適

在使用編碼過程中，為了規避或減少單個文本的詞頻少但文字長導致覆蓋率低的現象，該研究根據統計學中的加權平均值的原理，建立公式對原始覆蓋率的數值進行調適，以提高詞頻少但文字長的文本的覆蓋率，據此降低數值之間的離散程度。

二級指標覆蓋率計算公式：

一級指標覆蓋率計算公式：

其中：ICj、ICi分別表示一、二級指標覆蓋率，ICs、ICf分別表示一、二級指標原始覆蓋率；Nt表示材料來源總數量，Nf表示二級指標的材料來源數量，Ns表示一級指標對應下二級指標的材料來源數量，n表示一級指標對應下二級指標的數量。Ml表示賦值，若或的值范圍分別為0～33.33%、33.34%～66.66%、66.67%～100%之間（保留小數點后兩位），則Ml分別取值1、2、3。

3.4 編碼信度檢驗

為了研究的準確性，需要對文本編碼進行信度檢驗。在內容分析法中進行的信度測試，主要是以兩個（及以上）數量的研究者以同樣的方法分別展開分析的模式。具體而言，是研究者對相同的材料根據同樣的分析維度進行研究，依據這些分析結果的一致情況檢驗文本分析的信度。這種分析判別手段保證了結果的客觀性和可靠性，具體操作過程如下：首先，由受過相關的技能培訓的評判者（兩人及以上），對相同的材料內容進行內容分析；其次，對評判者的不同判別結果代入信度公式R=R為信度，N為評判人數量，K為平均相互同意度，指兩個評判者之間相互同意的程度，計算公式為，M為兩者都完全同意的類目數，N1為第一評判者分析的類目數，N2 為第二評判者分析的類目數），從而計算得出信度系數；然后，根據上述評判情況和信度系數的計算結果對分析過程進行修正；最后，在取得可接受的信度之前，可以不斷重復上述評判過程，以完成內容分析法研究。

該研究的做法是，從407 個樣本中隨機抽取一個樣本，由另一位經過訓練的編碼員進行編碼，通過計算各自的編碼數目和相互同意的數量得到N1、N2、M值，代入上述公式中，計算出K值；得到平均相互同意度，再代入文本分析信度的計算公式中求得R=87.65%。一般認為，如果R大于80%，則可以認為該研究編碼可靠和客觀［56］。

3.5 研究發現

通過運用QSR NVivo 12 對生態文明建設的法規政策文本分析，發現“制度-能力”治理框架具有較高的解釋力度，生態文明建設編碼效果與中國生態文明現實狀況比較一致（表5）。從治理維度、治理工具、治理措施三個層面詳加分析。

表5 生態文明建設編碼效果統計

3.5.1 制度建設與能力建設較為協同

盡管制度建設的參考點為7 677 個（3 085+1 618+1 160+1 814），而能力建設的參考點只有3 990 個（710+850+2 430），但由于制度建設的二級指標數（14 個）比能力建設指標數（10 個）多4 個，所以從均值來看，兩者的參考點就比較接近，分別為548、399 個。同樣，對制度建設和能力建設的覆蓋率分別進行均值換算，前者為29.2%，后者為19.81%，兩者雖然有9.39%的差距，但在編碼的過程中發現，能力建設指標中不僅存在大量的長詞條，而且可以提取的“參考點”也較少，尤其是頂層設計和思想引領兩個治理工具，即便進行了加權處理，但覆蓋率依然比較低。從經驗層面來看，頂層設計、思想引領的法規政策內容主要是思想指導類的文本，不僅詞條長，而且難以切割，比如“貫徹落實黨的十八大關于建設生態文明和美麗中國的理念與精神（o55）”這個詞條就比較長且不易分割。相反，制度建設指標的關鍵詞詞條相對較短，容易切割。此外，從材料來源來看，兩者的均值差不多（前者281個，后者263個）。這表明，在已經制定并實施的中國生態文明建設法規政策系統中，制度建設與能力建設較為均衡，沒有出現明顯的偏頗，生態治理的總體結構較為穩固。現實中也可以明顯感覺到，黨的十八大以來，政府的生態治理能力和素質明顯提升，“一刀切”“一票否決”等粗暴、簡單執法行為得到有效遏制，環境執法效果不斷增強。

3.5.2 治理工具組合發力明顯，強制性制度工具為主導

對7個治理工具按照參考點和覆蓋率的大小排序，分別為：強制性制度（參考點3 085 個、覆蓋率149.96%）、治理手段（參考點2 430 個、覆蓋率120.78%）、實施機制（參考點1 814 個、覆蓋率117.64%）、選擇性制度（參考點1 618 個、覆蓋率91.27%）、引領性制度（參考點1 160 個、覆蓋率49.99%）、頂層設計（參考點710 個、覆蓋率44.43%）、思想引領（參考點850 個、覆蓋率32.88%）（對于參考點與覆蓋率數值方向變化不一致的，如頂層設計與思想引領兩個治理工具，以覆蓋率為準進行排序）。7個治理工具的材料來源相差不大，在此忽略不計。從這組數據可以得出三個結論：第一，強制性制度工具仍是國家生態治理的主要政策工具。中國生態文明建設仍需在諸如完善碳排放核查核算報告標準（a12）、城鎮污水管網全覆蓋（b78）、推進煤炭消費替代（b91）、降低全生命周期能耗和碳排放（b156）等方面給予強制性制度工具的運用和強化。第二，作為治理手段的政策工具在國家生態法規政策制定和實施中的作用日益凸顯，在諸如新興技術與綠色低碳產業融合（x6）、綠色城市標準化技術支撐平臺（x23）、加快核電關鍵技術裝備攻關（x34）、建設國家儲能技術產教融合創新平臺（x48）、節水技術裝備研發（x56）等方面，技術治理賦能生態文明建設的作用越來越突出。第三，實施機制、選擇性制度、引領性制度、思想引領、頂層設計等治理工具的輔助和協同作用逐步彰顯。在諸如發布企業碳排放信息（l25），實施禁燒監管目標責任考核和獎懲制度（n29），健全自然保護地生態保護補償制度（e23），完善綠色金融體系（f17），開展全民綠色行動（i6），建立清潔生產協同推進機制（p19），增強全民節約、環保、生態意識（u1）等方面，對中國生態文明建設協同推進發揮了重要的制度保障功效。

需要說明的是，盡管在治理工具的參考點和覆蓋率數值上沒有統一的參考標準，但數值之間差距太大肯定有問題。從該研究的7個治理工具的數值看，整體符合梯度分布：強制性制度和治理手段作為生態法規政策體系的穩定器，理應數值偏大；實施機制、選擇性制度和引領性制度分別作為生態文明制度的補充、強制性制度的備選和替代、生態文明正式制度的潤滑劑，數值稍低居中合理；頂層設計和思想引領作為整個生態文明建設的宏觀規劃和軟性法規，對生態環境規制不可能做到面面俱到，因而參考點和覆蓋率的數值偏低可以理解。據此可以說，中國生態文明建設的治理工具結構基本合理。

3.5.3 生態治理效能有所增強，管制色彩依然嚴重

依據覆蓋率的大小對24 個治理措施進行排序和劃分，可以分為三個層次的措施組合。

第一層次為集中分布于強制性制度和實施機制兩個治理工具中的4個相對高覆蓋率（大于50%）的治理措施，分別為環境標準（參考點1 309，覆蓋率64.79%）、總量控制（參考點1 162，覆蓋率55.91%）、生態環境信息公開機制（參考點898，覆蓋率60.51%）、生態環境獎懲機制（參考點643，覆蓋率52.46%）。從治理的角度看，這4 個措施的管制色彩相對較高，如曝光違反排污許可制度的典型案例（l58），完善碳排放核查核算報告標準（a12），水資源消耗總量和強度雙控（b169），責令無污染防治設施及運行不正常的企業停產、限期治理或注（吊）銷執照（n56）等。由于這些措施相對容易量化核算或統計，因而在生態法規政策及其執行中的覆蓋率較高，在生態治理實踐中較為常用。

第二層次為8個覆蓋率位于20%～50%之間的治理措施，這些措施分布相對均衡（7 個治理工具中的5 個當中），包括較能體現治理現代化蘊含的生態治理理念轉變（參考點475，覆蓋率28.76%）、公眾參與（參考點626，覆蓋率38.02%）、教育倡導（參考點448，覆蓋率23.62%）、生態環境技術應用（參考點908，覆蓋率44.10%）、生態環境監測網絡（參考點875，覆蓋率47.78%）、生態環境宣傳教育（參考點647，覆蓋率29.36%）以及彰顯市場化手段運用的環境金融（參考點393，覆蓋率22.88%）、產業準入（參考點614，覆蓋率31.06%）等具體措施。例如，堅持清潔生產理念（s52），鼓勵第三方節水服務企業參與（i19），加快環境質量在線實時監測站點及網絡建設（w61），加快核電關鍵技術裝備攻關（x34）等。盡管這些措施在整個措施系統中占比不高，覆蓋范圍不廣，但依然能夠彰顯中國生態治理現代化的良性發展趨勢。

第三層次為其他12 個覆蓋率低于20%的治理措施，分別為環境稅收（參考點129，覆蓋率5.15%）、生態補償（參考點480，覆蓋率19.19%）、環境交易（參考點330，覆蓋率10.75%）、價格改革（參考點286，覆蓋率11.50%）、文化引領（參考點86，覆蓋率2.73%）、生態績效評估機制（參考點285，覆蓋率12.79%）、生態文明建設的黨的領導（參考點144，覆蓋率11.35%）、生態文明建設的組織保障（參考點353，覆蓋率15.96%）、生態文明建設的綜合決策（參考點117，覆蓋率6.07%）、生態治理的學習能力（參考點96，覆蓋率3.28%）、生態治理主體的思維方式轉變（參考點194，覆蓋率11.92%）、全社會生態意識與自覺塑造（參考點181，覆蓋率8.97%）。例如，落實支持節能減排的企業所得稅優惠政策（d24），建立上下游間生態補償機制（e55），完善綠色低碳技術交易體系（g12），碳達峰碳中和目標和舉措落實情況納入考核評價（m18），加強生物多樣性人才培養（p8），鼓勵企業采取自愿性綠色措施（t50），綠色社區創建行動（u15）等。這些措施的參考點和覆蓋率都偏低，表明中國生態文明在選擇性制度、頂層設計、思想引領3個治理工具領域以及文化引領、生態績效評估機制建設方面仍有提升的空間。

4 結論與建議

綜上所述，該研究建構的中國生態文明建設“制度-能力”治理框架具有可適性，對中國生態法規政策的制定與實施效果具有較好的評估功效，對中國生態文明建設實踐也具有一定的回應性。研究結論為：一是中國生態法規政策體系總體較為完善和合理，對中國生態文明建設能夠起到推動和保障功效。二是生態文明制度建設和治理能力提升總體較為協同，沒有出現“制度建設一條腿長，能力建設一條腿短”的嚴重失衡現象。三是中國生態文明建設的治理工具結構較為均衡和合理，治理工具之間的組合發力趨勢日趨明顯。但也存在著強制性制度工具使用過度，導致選擇性制度等其他治理工具被擠壓的問題。四是中國生態治理效能有所增強，治理措施的現代化水平有所提高，但總體上并不均衡，措施的管制色彩依然比較明顯，尤其在強制性制度和實施機制兩個治理工具中，措施的管制性很突出，而生態文明建設的常態化和內生性機制卻還任重道遠。

鑒于此，推進中國生態文明建設，從治理現代化的角度進一步優化和完善生態治理結構成為關鍵。具體而言，首先，進一步促進生態文明制度建設和治理能力建設的協同性和均衡度，完善生態文明制度體系，提升生態治理能力水平，進一步筑牢生態文明建設的根基。其次，進一步優化和完善生態治理工具結構，著力提升頂層設計和思想引領在中國生態文明建設中的作用，有效避免不同類別的生態文明建設指導思想和規劃設計的過度“同質化”；增強選擇性制度、引領性制度和實施機制在中國生態文明建設中的輔助和協作功能，進一步鞏固和發揮治理手段在中國生態文明建設中的促進作用，逐步降低強制性制度在中國生態治理工具中的占比，彰顯生態文明建設的治理價值。最后，著力優化和均衡生態治理措施，提升治理措施的現代化水平，逐步降低管制性的治理措施的使用，尤其需要加大生態補償、環境稅收、環境交易、生態績效評估、生態意識與自覺等蘊含現代市場和治理理念的措施的使用。上述建議既適用于中國生態文明法規政策的制定與完善，也對當下中國生態文明建設的實踐探索具有指導和參考價值。

該研究的學術貢獻在于：基于治理的中國視角為生態文明建設構建了一個分析框架，即“制度-能力”治理模型，并運用黨的十八大以來國家層面生態法規政策的文本數據加以檢驗。結果表明，“制度-能力”治理框架對于生態文明建設具有極強的解析和評價功效。可能的不足在于：用于檢驗生態文明治理框架的數據是二手的法規政策文獻，缺失一手的調研數據，研究結論可能與生態文明建設的實際狀況有一定差距。但畢竟法規政策源于現實，該研究在一定程度上還是能夠反映中國生態文明建設的現實問題。未來將通過實踐調研數據與國家有關生態文明建設的統計數據相結合的辦法，對生態文明治理框架作進一步檢驗和修正。