財政分權如何影響綠色創新？

董香書，衛園園，肖 翔

（1. 首都經濟貿易大學經濟學院，北京 100070；2. 中央財經大學社會經濟發展研究所，北京 100871）

改革開放以來，中國經濟高速發展的同時，環境問題也逐漸引起廣泛關注。黨的十九大報告強調“創新驅動發展戰略”“形成綠色發展方式和生活方式”的重要性［1］，黨的十九屆五中全會指出“十四五”時期應當“支持綠色技術創新，推進清潔生產”［2］，而綠色創新作為綠色發展與創新驅動的結合點，是中國邁向經濟強國與實現綠色中國的有效途徑。與其他創新活動相比，綠色創新具有雙重外部性［3］：一方面，綠色創新存在知識溢出的正外部性；另一方面，綠色創新可以降低污染帶來的負外部性，導致了企業進行綠色創新的收益小于社會收益，企業推動綠色創新的動力不足。而且，綠色創新具有的長期性與不確定性，會進一步加劇綠色創新供給的市場失靈。運用“有形之手”矯正綠色創新供給方面的市場失靈，是許多國家或地區政府采取的措施之一。在中國式財政分權的背景下，中國地方政府在經濟發展中扮演著重要角色［4］，那么財政分權背景下的地方政府對綠色創新產生了什么影響？這種影響又是通過什么渠道實現？央地之間以及地方政府之間的互動又如何影響財政分權與綠色創新的關系？這些問題都還有待進一步討論。

1 文獻綜述

隨著市場經濟的發展，要素流動壁壘逐漸消失，財政分權成為許多國家，尤其是大國經濟治理的發展趨勢［5］。第一代財政分權理論基于“仁慈政府”的假設，認為分權可以提高公共品供給效率［6-7］；第二代分權理論則立足于地方政府的“自利性”假設，討論財政分權與經濟發展的關系［8］。由于環境污染問題與經濟發展密切相關，且環境治理具有準公共品性質，因此財政分權與環境治理的相關研究成為經濟學的熱點話題。

一些研究認為財政分權有利于環境改善［9］，但也有研究認為，中國式分權下地方政府可能更側重于刺激經濟增長而忽略環境治理，最終不利于環境改善［10］。一些學者認為財政分權可能產生環境污染的空間外溢效應［11］，還有學者認為財政分權與環境治理存在非線性的關系［12］。鄭潔等［13］強調財政分權對環境治理的影響隨著經濟發展水平而變化，張平淡［14］則指出如果地方政府堅持環保真作為，財政分權不必然導致環境污染。雖然對于財政分權與環境治理的研究已經較多，但是聚焦于財政分權與綠色創新的相關討論還有待進一步深入。

雖然對財政分權與綠色創新的相關研究較少，但學界圍繞綠色創新已有較多討論。當前學界對于綠色創新的推動力量歸納為市場拉動、技術推動、企業因素與環境規制四大類［15］。由于環境規制對綠色創新的供求雙方都產生作用，其與綠色創新的關系成為學界研究的焦點。依據著名的“弱波特假說”，環境規制將促進企業創新［16］。但也有研究認為環境規制將提高企業成本，不利于創新［17］。從國內研究來看，對于“弱波特假說”的討論也存在爭議。一些研究支持了“波特弱假說”［18］；也有一些研究認為環境規制不利于創新［19］。還有研究證明環境規制對綠色創新的影響呈現“U”型［20］。而環境規制又可以分為市場型與命令型，不同類型規制對綠色創新的影響也有不同。許多研究認為市場型環境規制，例如綠色信貸［21］、排污權交易試點［22］、排污收費［23］等對綠色創新的影響較為顯著。郭進［24］認為市場型環境規制更有利于推動綠色技術創新。但也有學者認為綠色信貸政策對綠色創新的提升并不顯著［25］。還有一些學者強調命令型環境規制的有效性［26］。陶鋒等［27］認為環保目標責任制促進了綠色專利申請數量的擴張，但降低了創新活動質量。

一些學者基于省級數據對政府行為與綠色創新的關系進行討論。李香菊等［28］認為處于一定區間內的地區競爭有利于企業綠色技術創新，但過度競爭則不利。陳斌等［29］認為財政分權與環境規制促進了企業綠色技術創新。還有一些學者討論了財政分權對環境規制與技術引進［30］、工業創新［31］的調節作用。張意翔等［32］認為私人投資比政府投資更能提升綠色創新的適應程度。

隨著污染治理重要性的日益加強，以環境分權為代表的環境聯邦主義相關研究逐漸興起，豐富了學界關于地方政府綠色績效的認識。根據第一代財政分權理論［6，33］，地方政府在公共品提供方面具有獨特優勢，中央給予地方政府在環境治理中更多權力也將更好調動地方政府在環境治理中的積極性。一些研究表明，環境分權更好地發揮了地方政府的信息優勢［34］，有利于地方環境監管網絡的形成［35］，降低環境監督成本［36］，從而推動實現綠色治理績效。但也有一些學者認為，在“GDP 崇拜癥”下環境分權可能使地方政府降低環境標準，形成“逐底競爭”［37］；提高了地方政府權力尋租空間［38］、形成政企合謀［39］、壓縮環境開支［40］，以及增加政府間的委托代理成本［41］，最終不利于環境績效的提升。還有一些學者對環境分權與綠色創新的關系進行了討論。Manello［42］基于意大利和德國的樣本指出，環境分權將提高地方政府環境治理的積極性，增加對企業綠色技術創新的財政支持。Hottenrott等［43］則強調環境分權明確了地方政府環境治理責任，有利于加強環境監管，倒逼企業進行綠色技術創新。張凡等［44］不僅強調了環境分權有利于創新，同時還認為當政府資金使用自由度較大時，環境分權對綠色創新的激勵作用進一步被強化。馬越越等［45］則討論了環境分權對綠色創新的“本地-鄰地”效應。

環境分權的相關研究為財政分權的討論提供了重要借鑒。但環境分權又是與財政分權既有聯系又有本質區別的兩個概念［46］。一方面，環境分權體現的是以提供環境基本公共服務為核心的央地治理權限劃分，現有文獻更多集中于對環境行政、監察、監測等環境治理權力劃分內容方面的討論；而財政分權是經濟分權的核心，它強調央地經濟權限的歸屬，是地方經濟活動自主權的重要代理變量。另一方面，綠色創新不僅是環境治理問題，它又受到經濟發展模式的影響。例如，政府投資偏好、產業結構選擇、企業微觀主體行為等都將對綠色創新產生重要作用。與第一代財政分權理論關注公共品的提供效率不同，第二代財政分權理論側重于對經濟績效的討論。環境分權對于經濟績效的解釋力度有限，而財政分權可以更為清晰地從經濟發展模式角度給予地方綠色創新行為以合理解釋。

在現有研究基礎之上，文章不僅在數據和指標上進行了拓展，而且注重從地方政府行為、央地互動以及地方政府之間互動三個角度來考察財政分權與綠色創新的關系，主要邊際貢獻表現為：①利用城市數據對財政分權與綠色創新進行討論，拓展了相關研究的樣本范圍。在此基礎上較為穩健地發現財政分權顯著抑制了綠色創新。而且，通過實證研究驗證了地方政府投資偏好效應以及重污染產業與外資技術選擇存在的路徑依賴效應是財政分權抑制綠色創新的重要渠道，從經濟發展模式的角度深化了地方政府分權與綠色創新的研究。②從央地互動的角度探討了環境規制以及不同規制工具對地方分權抑制作用的影響，不僅進一步豐富了“弱波特假說”，也深化了對地方政府“政治人”與“經濟人”的認識，拓展了第二代財政分權理論的相關研究，為日后如何更好地在綠色創新中發揮央地合力，提供了實證基礎。③文章還從地方政府互動的角度討論了財政分權與綠色創新的關系：一方面探討了地方政府之間的趕超壓力對分權與綠色創新的影響；另一方面則討論了財政分權對周邊地區綠色創新產生的空間負溢出效應，深化了相關研究。

2 理論機制與研究假說

2.1 財政分權對綠色創新的影響

中國式財政分權讓地方政府擁有了較大的經濟自主權。在“GDP 錦標賽”的考核方式下地方官員出于“經濟人”與“政治人”的雙重考慮，可能為增長而競爭［47］，更側重于追求任期內的經濟高速增長。在這個背景下，地方政府可能產生對生產性項目的投資偏好，對重污染產業扶持以及大規模引進外資，這些手段可能對具有雙重外部性的綠色創新產生抑制效應。

（1）地方政府投資偏好效應。綠色創新可能存在更大的市場失靈，政府“有形之手”是促進其發展的重要動力［48］。財政分權使地方政府擁有更多的經濟自主權，投資成為地方政府介入經濟發展的重要手段。但由于地方官員存在晉升錦標賽［49］，當面臨較強經濟趕超壓力時，地方政府更偏好投資短期內見效快的項目，而對投入大、風險高、見效慢的科技、教育投資有限［50］。而且綠色創新不僅對于企業存在雙重外部性，其對地方政府也存在雙重外部性，地方政府對綠色創新扶持帶來的地方收益小于國家整體的收益，產生了綠色創新扶持的地方政府失靈。

（2）重污染產業技術選擇的路徑依賴效應。重化工業不僅可以促進地方經濟快速發展，也構成了地方稅收的重要來源。在財政分權下，地方政府有較大動力推動重化工業高速發展［51］。但當前重化工業的核心技術主要源于第二次工業革命的框架，更多依賴化石能源，屬于重污染行業。依據環境庫茨涅茲曲線理論，經濟體在發展初期為刺激經濟增長，往往推動重污染、高排放的工業發展，帶來環境污染惡化［52］。而這類工業又具有投資規模大，投資周期長，沉沒成本較高，技術升級改造成本較大，對舊有技術存在較強的路徑依賴等特點。最終主要依賴重污染產業的地區往往選擇清潔技術的動力有限［53］，抑制了綠色創新。

（3）外資技術選擇的路徑依賴效應。改革開放以后，地方政府積極引進外資，刺激地方經濟高速增長，并且擴大稅基。為追求GDP 的趕超，財政分權下具有較大自主權的地方政府為吸引外資不斷放松門檻，形成“逐底競爭”的局面，有可能形成“污染天堂”［54］。另一方面，由于中國長期處于國際產業鏈的中低端，外資進入中國更傾向于將一般性生產部門轉移到中國，由于企業組織存在制度惰性［52］，外資進行綠色創新的動力有限。綜上所述，提出假說1。

假說1a：財政分權抑制了城市綠色創新。

假說1b：地方政府投資偏好效應、重污染產業與外資技術選擇的路徑依賴效應是財政分權抑制綠色創新的重要渠道。

2.2 環境規制、財政分權與綠色創新

由于環境治理存在外部性，地方政府往往動力不足。但隨著經濟發展與環境污染的矛盾不斷凸顯，中央政府對環境保護問題日益關注，環境規制的力度也逐漸加強。中央政府對綠色發展的重視，在一定程度上可能與地方政府追逐經濟增長的行為相沖突。但是中國的財政分權又是建立在政治集權基礎上，現有研究表明“經濟人”與“政治人”的目標將會影響地方政府行為：當中央政府更多考核地方經濟增長時，這兩個目標是一致的；但當中央政府將更多的考核重點聚焦于環境治理時，地方政府“政治人”與“經濟人”的目標可能產生矛盾。文章認為當地方政府“經濟人”目標與“政治人”目標相沖突時，地方政府決策的“經濟人”考量在一定程度上可能讓位于“政治人”。隨著中央政府弱化GDP 考核，強調環境治理等問題，可能導致地方政府行為的策略性調整［55］。

為推動中國的綠色發展，中央政府通過命令型與市場型環境規制手段對地方政府行為進行調節。由于工業仍然是中國經濟增長的重要引擎：第一，傳統工業的核心技術往往來自第二次工業革命的框架，尤其是重污染、高排放企業舊有知識技術中較強的慣性，阻礙了這些企業對綠色技術的選擇［56］。第二，傳統工業，尤其是重污染、高排放企業往往存在較大的前期固定資本投入，形成較高的沉沒成本，這也帶來了技術轉換的困難［57］。第三，在工業化過程中，已經形成了較為成熟的生產網絡，生產網絡中各產業、各部分相互配套，又彼此依賴。而這種生產網絡絕大部分又依附于傳統技術，容易形成較強的技術鎖定［58］。這些都有可能弱化市場型環境規制的作用。第四，在財政分權下，引進外資是地方政府促進經濟發展的重要手段。因此如假說1理論分析所述，外資進行綠色創新的動力不足，存在較強的制度惰性。這些都有可能弱化市場型環境規制的作用，需要運用更為嚴厲的環境規制手段。相比之下，中央政府命令型環境規制手段通過給地方政府傳遞環境治理的壓力，在短期內可能有效倒逼地方政府加強對綠色發展的重視，有利于區域綠色創新。綜上所述，提出假說2。

假說2a：隨著中央政府對環境治理的重視，環境規制將緩解財政分權對綠色創新的抑制作用。

假說2b：相對于市場型環境規制，命令型環境規制手段更為有效地緩解了財政分權對綠色創新的抑制作用。

2.3 地方政府互動、財政分權與綠色創新

地方政府之間的互動也將影響財政分權與城市綠色創新的關系。一方面，在中央政治集權與地方經濟分權的制度背景下，地方政府將圍繞中央政府的重要目標展開競爭。在GDP 作為重要政績考核的指標體系下，地方政府有動力追求經濟增長，可能會強化財政分權對綠色創新的抑制作用。十八大以來，中央政府日益強調“創新”“綠色”的發展理念，地方政府之間產生經濟效率與綠色效率的競爭壓力，可能會緩解財政分權對綠色創新的抑制。另一方面，隨著中國市場化的推進，地區之間經濟聯系日益緊密，地方政府促進本地發展的措施可能會對周邊地區各種要素、資源產生“虹吸效應”［59］，進而有可能抑制周邊地區綠色創新活動，產生空間負溢出效應。基于此，提出假說3。

假說3a：經濟增長趕超壓力強化了財政分權對綠色創新的抑制作用。

假說3b：隨著中央政府發展理念轉變，經濟效率與綠色效率趕超壓力將有效緩解財政分權對綠色創新的抑制作用。

假說3c：財政分權將產生空間負溢出效應，不利于周邊地區綠色創新。

3 研究設計

3.1 變量說明及數據來源

（1）被解釋變量。被解釋變量為綠色創新。利用城市人均綠色發明專利申請數對數值來衡量綠色創新（gtec），用綠色發明專利占全部專利的比值，衡量綠色技術進步方向（gtecpd）［53］。

（2）核心解釋變量。核心解釋變量為財政分權。主要從財政支出角度刻畫財政分權，財政支出分權（fe）=人均城市財政支出/（人均城市財政支出+人均省份財政支出+人均中央財政支出）［60］。同時采用財政收入分權指標進行穩健性檢驗，財政收入分權（frd）=人均城市財政收入/（人均城市財政收入+人均省份財政收入+人均中央財政收入）［61］，從財政收入角度刻畫財政分權。

（3）中介變量。中介變量包括：①地方政府投資偏好效應（pese），采用科學和教育總支出占地方財政一般預算內支出的比重衡量。②重污染產業技術選擇的路徑依賴效應（pdhpi），采用國務院2006 年公布的《第一次全國污染源普查方案》中明確規定的11 個重污染行業資產之和與全部行業資產之比衡量［53］。③外資技術選擇的路徑依賴效應（rfdi），使用各地區實際利用外商直接投資占GDP比重來衡量引進外資力度。

（4）控制變量。控制變量主要包括地區經濟發展水平（pgdp）、道路交通基礎設施（inf）、人力資本水平（hc）、產業發展水平（ind）、城市化（urb）、對外開放程度（pfdi）。其中，地區經濟發展水平采用各地區生產總值對數值表示；道路交通基礎設施用各地區公路里程占本行政區域內土地面積的比值表示；人力資本用普通高校在校學生占總人口數比重衡量；產業發展水平用當地第二產業從業人員比重表示，用以考察經濟結構因素；城市化水平用各地及以上城市市轄區（市區）人口占全市人口的比值表示，用以考察創新環境；對外開放程度采用各地區每年人均實際利用外資數的對數值衡量，體現一個地區的外資流入和利用水平。此外，地區經濟發展水平（pgdp）和對外開放程度（pfdi）均經過相應指數平減后所得。

文章所使用的數據來自《中國城市統計年鑒》《中國財政統計年鑒》、中國工業企業數據庫和CNRDS 數據庫。其中，城市綠色創新等數據來自CNRDS 數據庫。財政分權、科教支出、外資等指標構建所需數據以及城市層面的控制變量數據來自《中國城市統計年鑒》和國家統計局，重污染產業占比數據依據中國工業企業數據庫相關指標計算。最終樣本選擇了1999—2019 年的中國233 個地級及以上城市。其中，因為因變量缺失和經濟結構差異過大等原因，樣本的選擇在省級層面剔除了北京、天津、上海、西藏、香港、澳門與臺灣等地區；由于存在相關指標缺失，三沙、中衛、晉城、朔州、烏海、通遼、鄂爾多斯、烏蘭察布、長春、四平、遼源、通化、白山、松原、白城、鶴崗、銅陵、宿州、吉安、張家界、防城港、欽州、河池、來賓、崇左、海口、三亞、廣安、達州、巴中、資陽、六盤水、畢節、銅仁、保山、普洱、臨滄、銅川、延安、榆林、嘉峪關、金昌、白銀、威武、平涼、酒泉、慶陽、定西、隴南、海東、固原、吐魯番、哈密等城市亦未出現在平衡面板回歸之中。主要變量的描述性統計見表1。

表1 主要變量描述性統計

3.2 實證策略

首先，設定如下基準模型考察財政分權對城市綠色創新的影響：

其中：i為城市、t為年份，Yit分別代表綠色創新（gtec）和綠色技術進步方向（gtecpd）。feit代表財政分權，是文章關注的核心變量。Xit表示控制變量組。模型還控制了不可觀測的地區固定效應（μi）和年份固定效應（vt），ξ為誤差項。

其次，運用逐步回歸方法構建中介模型檢驗財政分權對綠色創新的影響機制。第一步用方程（1）估計財政分權影響綠色創新的總效應；第二步，以中介變量作為被解釋變量，同時加入財政分權構造模型（2），以檢驗財政分權對各個中介變量的影響；第三步，以地區綠色創新為被解釋變量，重新引入財政分權和中介變量共同作為解釋變量構造模型（3）。模型如下：

其中：Mit是模型的中介變量，分別代表地方政府投資偏好效應（pese）、重污染產業選擇的路徑依賴效應（pdhpi）和外資技術選擇的路徑依賴效應（rfdi）。通過系數的估計結果檢驗變量的中介效應是否存在。如果財政分權通過中介變量影響綠色創新的路徑存在，即中介效應顯著，那么β1、γ1以及α2應該顯著不為零。此時，中介效應為γ1×α2。

4 實證分析

4.1 基準估計結果

表2 匯報了財政分權對綠色創新影響的估計結果。表2 列（1）中財政分權的估計系數顯著為負，表明財政分權不利于綠色創新；加入控制變量后，結果依然穩健（列（2））。進一步，列（3）、列（4）的回歸結果表明，財政分權不利于綠色技術進步方向。該結論支持了假說1a，即財政分權對綠色創新產生了抑制作用。

表2 基準回歸結果

4.2 內生性處理與穩健性檢驗

4.2.1 內生性處理

（1）系統GMM 方法。文章采用系統GMM，克服基準估計可能存在的內生性問題，構建如下動態面板計量模型：

其中各變量含義與前述一致。

表3 匯報了系統GMM 的回歸結果。從表3 中可以看出，財政分權無論是對綠色創新還是綠色技術進步方向都產生負面影響。其中，AR（1）統計量均顯著而AR（2）統計量均不顯著，表明水平方程誤差項不存在序列相關問題；而Sargan 檢驗表明，工具變量的選擇整體上是有效的，因而系統GMM 估計結果可信。實證結果支持基準回歸結論。

表3 系統GMM回歸結果

（2）工具變量法。為克服內生性，文章進一步采用工具變量法重新進行估計。地區財政供養人員作為財政支出的重要支出依據，和財政支出有直接的關系，但與被解釋變量綠色創新不存在關系。同時考慮到各地區歷史上的財政分權具有歷史連貫性［50］，文章用各地級市1993—2009 年的財政供養人員作為2000—2016 年地級市財政支出分權的工具變量進行兩階段最小二乘（2SLS）回歸。這里工具變量在截面上和時間上都有顯著的變化，是面板數據工具變量較為理想的狀態。滯后財政供養人口和本期財政分權度高度相關，F統計量表明其不是弱工具變量（表4），并且工具變量法估計結果支持文章主要結論。

表4 工具變量回歸結果

4.2.2 穩健性檢驗

（1）綠色發明專利授權數。專利授權量也是創新的一種衡量方式，文章用城市人均綠色發明專利授權數對數值和綠色發明授權專利占全部授權專利比值分別衡量授權的綠色創新和綠色技術進步方向，回歸結果見表5，仍然支持基準回歸結論。

表5 綠色專利授權量的回歸結果

（2）財政收入衡量財政分權。文章還從收入角度衡量地方財政分權，回歸結果見表6，支持基準回歸結論。

表6 財政收入分權的回歸結果

4.3 影響機制分析

本部分重點考察財政分權對綠色創新的影響機制，基于中介模型下的三種影響機制估計結果見表7。①地方政府投資偏好效應。表7列（1）回歸結果表明財政分權不利于提高地方政府科教支出比重，列（2）顯示科教支出比重的增加有助于綠色創新。從而表明地方政府側重經濟增長的投資偏好抑制了綠色創新。②重污染產業技術選擇的路徑依賴效應。表7 列（3）回歸結果顯示，財政分權顯著推動了城市重污染產業比重提高；但重污染產業比重增加不利于綠色創新（表7 列（4）），從而表明重污染產業存在的技術選擇路徑依賴抑制了綠色創新。③外資技術選擇的路徑依賴效應。從列（5）回歸結果中我們發現，財政分權刺激了外資占比的增加，列（6）的結果表明，外資未能促進綠色創新。綜上，財政分權通過地方政府投資偏好效應，重污染產業與外資技術選擇的路徑依賴效應三種渠道抑制了綠色創新，該結論驗證了假說1b。

表7 財政分權對綠色創新的影響機制估計結果

4.4 異質性分析

為了考察財政分權對綠色創新的異質性影響，本節以東部沿海-內陸城市、老工業基地城市（參照《全國老工業基地調整改造規劃（2013—2022 年）》）、中心-外圍城市［62］為劃分依據，分別設立東部沿海城市YH（YH=1 為東部沿海城市，0 為其他）、老工業基地城市IC（IC=1為老工業基地城市，0 為其他）以及中心城市PC（PC=1 為中心城市，0為其他）三個虛擬變量，并構建財政分權與這三個虛擬變量的交乘項進行估計，估計結果見表8。加入控制變量后，東部沿海地區與財政分權交乘項的估計系數為-0.584 且顯著（表8 列（2）），這說明相對于內陸地區，東部沿海城市財政分權對其綠色創新的抑制作用更強（表8列（1）、列（2））。老工業基地與城市財政分權的交乘項系數為-0.088 且顯著（表8 列（4）），這說明相對于其他地區，老工業基地城市財政分權對其綠色創新的抑制作用更強（表8列（3）、列（4））。財政分權與中心城市交乘項的估計系數為-0.927 且顯著（表8 列（6）），這說明相對于外圍地區，中心城市財政分權對其綠色創新的抑制作用更強（表8列（5）、列（6））。

表8 異質性估計結果

上述結果可能原因在于：①沿海地區是中國經濟發展的重要引擎，但同時又是外資引進的排頭兵，沿海地區分權對綠色創新產生了更為顯著的抑制效應，也印證了外資技術選擇的路徑依賴效應。②老工業基地大多建立于計劃經濟時期，服務于當時優先發展重工業的戰略，其產業大多集中于重污染、高能耗產業。這些地區分權對綠色創新的抑制作用更大，進一步佐證了重污染產業技術選擇的路徑依賴效應。③中國中心城市大多經濟實力雄厚，經濟較為發達，但是，一方面由于綠色創新存在較強的外部性，中心城市的地方政府扶持綠色創新的動力有限；另一方面，許多中心城市位居省會也是區域經濟中心，工業尤其是重化工業曾一度成為其支柱性產業，存在重污染產業技術選擇的路徑依賴；同時許多中心城市又位居沿海地區，也存在外資技術選擇的路徑依賴。在這些因素的影響下，經濟與科技實力雄厚的中心城市，分權對綠色創新的抑制作用更為顯著。

5 基于環境規制、趕超壓力與空間溢出的進一步討論

財政分權與綠色創新的關系還受到政府間縱向與橫向互動的影響，因此本部分進一步分別從環境規制、趕超壓力與空間溢出三個角度，討論財政分權對綠色創新的影響。

5.1 環境規制的調節效應：基于央地互動的討論

隨著中央對于環境的重視，環境規制對財政分權與綠色創新可能產生調節效應，特別是政府參與環境規制的目的仍然是增進社會整體的環境公共利益和環境福祉［63］。當然中央政府不同的規制手段產生的調節效應還可能存在差異。本部分首先考察了中央政府關于綠色發展的重大決策對分權與綠色創新的影響。2006年中央政府在“十一五”規劃中首次將環保指標確定為地方官員績效考核的約束性指標［27］；2012年黨的十八大報告強調，要把生態文明建設放在突出地位，對其產生的重大影響，大多文獻都從2013 年開始討論［55］。文章分別以2006 年、2013 年及以后設立虛擬變量EP（EP=1，如果時間為2006年及以后；否則為0）和DY（DY=1，如果時間為2013 年及以后；否則為0），然后將虛擬變量與財政分權的交乘項EP×fe，DY×fe各自放入回歸模型中，估計結果見表9。中央政府對環境的重視可以有效緩解財政分權對綠色創新的抑制作用（表9 列（1）、列（2））。

進一步，文章還從環境規制總體效果的角度考察環境規制的調節效應。借鑒李虹等［64］，選取工業煙（粉）塵去除率、工業二氧化硫去除率、生活垃圾無害化處理率、污水處理廠集中處理率、一般工業固體廢物綜合利用率等五個指標構建環境規制綜合指數（ER）。該指數得分越高，表明環境規制越嚴格。表9列（3）的估計結果表明，環境規制明顯緩解了財政分權對綠色創新的抑制作用。環境規制的政策工具可以分為“市場型”和“命令型”，不同的環境規制手段可能也會對分權與綠色創新產生異質性影響。中央政府為改善環境，進行了碳排放交易權試點、低碳城市等制度設計。參考現有文獻，將碳排放交易權試點作為市場型環境規制的代理變量［65］并設立虛擬變量CP，在試點工作啟動后且位于碳排放交易的6 個試點地區賦值為1，其余為0；同時將低碳城市試點作為命令型環境規制的代理變量［66］并設立虛擬變量DT，2012 年以后第二批國家低碳城市試點地區為1，其余為0。從實證結果來看（表9 列（4）、列（5）），命令型與市場型環境規制工具都顯著地緩解了財政分權對綠色創新的抑制作用。實證結果還表明，加入命令型環境規制之后，對于實施低碳城市的地區，財政分權反而激勵了城市進行綠色創新，即命令型環境規制產生了更為顯著的正向調節效應。

表9 環境規制的調節效應

上述結論從一定程度上說明，在中央政府強調綠色發展的壓力下，地方政府有動力加強環境治理，最終倒逼企業進行綠色創新，進一步豐富了“弱波特假說”。該結論也佐證了地方政府雖然具有“經濟人”與“政治人”的雙重特性，但在“經濟人”與“政治人”目標相沖突的情況下，地方政府可能更注重“政治人”。在中央政府轉變發展理念，并加強相關制度安排的背景下，地方政府行為將進行策略性調整。

5.2 趕超壓力對財政分權與綠色創新的調節效應分析

由于地方官員存在“晉升錦標賽”，地方政府之間的相對地位對地方政府行為有著重要影響。文章從經濟增長趕超、經濟效率趕超與綠色效率趕超三個角度考察地方政府之間的互動對財政分權與綠色創新的調節效應。考慮地級市官員更多是省內競爭，參考Albrizio 等［67］的思路，文章選取經濟增長趕超指數（EC）作為經濟趕超的代理變量。進一步采取DEA 方法，選取城市年末GDP 作為產出指標，用永續盤存法估算城市固定資本存量以及城市年末從業人員數量分別代表資本和勞動力作為投入指標計算城市的全要素生產率指數（TFP）；并將城市資本存量以及就業人員作為投入，城市總產值作為產出，城市工業廢水排放量、工業二氧化硫排放量以及工業煙塵排放量作為非期望產出來計算綠色全要素生產率指數（GTFP），在此基礎上參考經濟趕超指數的構建方法構造經濟效率趕超指數（EE），綠色效率趕超指數（GE），數值越大表示趕超壓力越明顯。

其中：i表示城市，I表示城市i所處省份，t表示時間。

最后將其取對數和財政分權的交乘項加入模型中，探討不同類型的趕超對財政分權的調節作用，估計結果見表10。文章發現經濟趕超壓力強化了財政分權對綠色創新的抑制效應（表10 列（1）），驗證了假說3a。同時經濟效率與綠色效率的趕超壓力則緩解了財政分權對綠色創新的抑制作用（表10 列（3）、列（4））。進一步檢驗了黨的十八大以后地方政府行為的變化，將時間虛擬變量DY和上述交互項相乘放入模型中進行回歸。實證結果表明，黨的十八大以后，地方政府經濟趕超壓力對財政分權的抑制作用有所緩解（表10列（2）），同時地方政府面臨的經濟效率與綠色效率的趕超壓力，顯著地進一步緩解了財政分權的抑制作用（表10 列（4）、列（6））。這在一定程度上也佐證，在中央政府逐步強調“創新”“綠色”等的發展理念下，地方政府行為也發生了調整，對綠色創新的支持與重視也不斷提升，驗證了假說3b。

表10 三種趕超壓力對于財政分權與綠色創新的調節效應

5.3 財政分權對于綠色創新的空間溢出效應

隨著中國的市場化進程，要素流動壁壘逐漸下降，地方財政分權對周邊地區綠色創新也可能會產生顯著影響，采用空間杜賓模型對該影響進行估計，空間計量模型如下：

其中：W表示空間權重矩陣，μi為地區固定效應，ξit為隨機誤差項，其余變量含義與前文相同。空間權重矩陣分別采用地理距離空間權重矩陣Wg，經濟距離空間權重矩陣We，經濟和地理距離空間權重矩陣Wr三種指標。經檢驗，Moran’sI指數表明城市綠色創新和財政分權均存在顯著的空間自相關（均通過5%的顯著性檢驗），且隨時間呈現上升趨勢。

表11匯報了財政分權對城市綠色創新空間溢出效應的估計結果。從回歸結果來看，一方面財政分權的直接效應顯著為負，與前文一致，表明財政分權對本地綠色創新產生了顯著的抑制作用；另一方面，基于三種類型的空間權重矩陣回歸結果均表明財政分權的間接效應顯著為負，在空間上存在負溢出效應，從而驗證了假說3c。該結果表明，在中國式財政分權背景下，地方政府獲取了對本地經濟發展較大的支配權，而且隨著中國國內統一大市場的逐步形成，要素流動成本不斷降低。地方政府為刺激本地經濟發展的優惠政策，對周邊地區的生產要素產生了“虹吸效應”，不利于周邊地區的綠色創新。在地方政府之間的競爭壓力下，地方政府可能形成“逐底競爭”的局面，最終不利于全國的綠色創新。

表11 財政分權對綠色創新的空間效應檢驗

6 結論與啟示

文章基于城市面板數據，考察了財政分權對地區綠色創新的影響，主要結論如下：①財政分權抑制了綠色創新，政府投資偏好、重污染產業與外資技術選擇的路徑依賴構成了其主要影響渠道。②在中央不斷重視環境治理的背景下，逐步嚴格的環境規制進一步緩解了財政分權對綠色創新的抑制作用，而且命令型環境規制調節作用更為明顯。③地方政府之間的經濟趕超顯著強化了財政分權對綠色創新的抑制作用，黨的十八大以后，經濟效率與綠色效率的趕超壓力有效緩解了財政分權對綠色創新的抑制作用。④財政分權對周邊地區的綠色創新產生了負向溢出效應，不利于周邊地區的綠色創新。

綜上所述，綠色創新不僅存在市場失靈，還存在地方政府失靈，需要更好地發揮中央政府作用。基于文章的研究，可以得到以下政策啟示。

（1）更好地發揮中央政府在綠色創新中的統籌能力。由于綠色創新存在較強的外部性，地方政府推動綠色發展的動力有限，而且財政分權可能對綠色創新產生空間負溢出效應。而中央政府對綠色治理的重視，尤其是命令型環境規制工具可以更為有效緩解財政分權對于綠色創新的抑制作用。未來實現綠色發展，應當加強綠色創新中的中央政府統籌，第一，加強環境治理考核，尤其在短期內要運用好命令型環境規制手段，通過科學發揮“指揮棒”作用來加強對重點行業、企業的能耗及主要污染物減排進行有效規制。通過倒逼地方政府推動綠色創新，打破中國經濟發展模式對傳統技術的技術鎖定和路徑依賴。第二，從長期來看，還應當進一步提升市場型環境規制的作用，不斷規范和推動工業企業排污費、化石能源使用稅等改革，進一步加強排污權交易市場制度及體系建設，更好發揮市場型環境規制的作用，通過激發企業自身的綠色創新動力，促進綠色發展。第三，應當注意地區間的相互統籌，降低地區間的“虹吸作用”，避免政府間的“逐底競爭”，消除財政分權存在的空間負溢出效應，實現全國范圍的綠色發展。

（2）優化地方政府行為，打破抑制綠色創新的路徑依賴。在“GDP 崇拜癥”下，地方政府追逐數量型增長的發展模式，將產生對綠色創新的抑制作用。從根本上說，這種發展模式不改變，綠色創新與綠色發展很難實現。未來中央政府應當積極采取措施優化地方政府行為，推動經濟發展方式的轉變。一方面，積極發揮地方政府的信息優勢，抓住新一輪工業革命的契機，在工業4.0 版本的框架內，引導地方政府積極運用“援助之手”，推進傳統制造業的核心技術升級，構建綠色制造業體系，打破傳統技術范式。另一方面還應當注重改變地方政府存在的“為外資而競爭”的方式，不斷提高外資進入的技術與環境門檻，避免對低端外資的過度依賴，從而形成有利于綠色創新的產業組織體系。

（3）形成地方官員科學的政績考核機制，匯聚推動綠色創新的央地合力。黨的十九屆四中全會提出“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”［68］。推動綠色創新需要實現“全國一盤棋”與“調動兩個積極性”的統一。未來一方面應當積極推動地方政府從“為增長競爭”向“為效率而競爭”“為綠色而競爭”轉變；另一方面優化官員考核機制，從更遠的視角與更長的周期來對官員行為進行評價，調動地方政府推動地區綠色創新的積極性，在市場基礎上形成綠色創新的央地合力。