政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中混合制的表現(xiàn)形式及影響因素

鄧金霞

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的實(shí)踐已持續(xù)了二十余年，理論研究也積累了一定的成果，但關(guān)于充分競(jìng)爭(zhēng)的想象和呼聲依然存在。對(duì)于一次性、標(biāo)準(zhǔn)化程度高、市場(chǎng)發(fā)育充分的服務(wù)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，市場(chǎng)制的確具有較高的效率。從實(shí)踐中的情況來(lái)看，對(duì)于長(zhǎng)期持續(xù)的服務(wù)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，混合制是一種常見(jiàn)的形態(tài)，其中，根據(jù)市場(chǎng)制和科層制互嵌程度的差異，可以大致區(qū)分為嵌入科層和科層嵌入兩種類(lèi)型。從一般的常識(shí)來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具有購(gòu)買(mǎi)主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、服務(wù)對(duì)象、資金來(lái)源等方面的特殊性，混合制有利于購(gòu)買(mǎi)主體學(xué)習(xí)合作規(guī)律、規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、在達(dá)成預(yù)期目標(biāo)同時(shí)維護(hù)穩(wěn)定。交易成本理論主要解釋了經(jīng)濟(jì)組織中混合制形成的原因，本文選取了政府購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)兩個(gè)典型案例，基于交易成本理論分析了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中混合制進(jìn)而科層嵌入和嵌入科層兩種機(jī)制的成因，以期在理論層面獲得關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)合作機(jī)制及其影響因素的一般知識(shí)，理解政府作為交易主體的情況下，影響組織邊界和治理機(jī)制的主要因素；在實(shí)踐應(yīng)用層面提供政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程管理的參照框架。

一、概念和分析框架

(一)概念

科層制、市場(chǎng)制和混合制都是資源配置方式。科層制的概念發(fā)端于馬克斯·韋伯的官僚制組織理論，其核心特征是建立在職能分工基礎(chǔ)上的命令服從等級(jí)關(guān)系，適用于政府和較大的企業(yè)中，不唯政府所獨(dú)有[1]。與科層制相對(duì)應(yīng)的概念是市場(chǎng)制，其核心特征是存在相對(duì)平等、自由競(jìng)爭(zhēng)和交換的參與主體。科層制和市場(chǎng)制都存在相對(duì)失靈或不受歡迎的情況，比如有限理性和機(jī)會(huì)主義存在的情況下，在環(huán)境的不確定性和少數(shù)人條件下，市場(chǎng)可能會(huì)失靈[2]，當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)性供給變得可行時(shí)，內(nèi)部供應(yīng)，作為一項(xiàng)公共政策問(wèn)題，變得相對(duì)不受歡迎，因?yàn)樗粌A向于成為最少成本模式，在此過(guò)程中可能要犧牲彈性，并且其他官僚式的障礙也許會(huì)增加[3]。

威廉姆森認(rèn)為，在科層制與市場(chǎng)制兩種資源配置方式之間，還存在大量混合的治理形式，即混合制。混合制“是指各種長(zhǎng)期合同關(guān)系，這樣的合同關(guān)系既保留了威權(quán)，又提供附加的為交易所特有的保護(hù)措施，從而與市場(chǎng)形成對(duì)照”[4]。“聯(lián)系這些極端的模式來(lái)給混合模式(各種各樣的長(zhǎng)期締約、互惠交易、管制、特許經(jīng)營(yíng)等)定位。顯然,混合治理的新古典契約法既不同于市場(chǎng)的古典契約法,也不同于等級(jí)制的自制契約法,它比前者更有彈性,又比后者更符合法律規(guī)范。”[5]“混合制模式的特征是半強(qiáng)的激勵(lì),一種中等程度的行政管理手段,顯示出兩類(lèi)調(diào)適都是半強(qiáng)的,并且是根據(jù)準(zhǔn)法律主義的合同法運(yùn)作的。與市場(chǎng)和層級(jí)制(這是相反的兩極)相比較，混合制在所有五個(gè)屬性方面都介于兩種形式之間。”[6]這五個(gè)屬性包括激勵(lì)強(qiáng)度、行政控制、自發(fā)適應(yīng)、協(xié)調(diào)適應(yīng)以及合同法。當(dāng)資產(chǎn)專(zhuān)用性和交易頻率兩者居中時(shí)，混合制更佳，如此可以較好地避免有限理性和機(jī)會(huì)主義帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，而不確定性的增加或降低能使交易向某一方面轉(zhuǎn)變[7]。總的來(lái)說(shuō)，混合制的資源配置方式能夠?qū)⒓袥Q策與分散決策的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，能夠以比較彈性的方式調(diào)節(jié)主體行為，且協(xié)調(diào)成本與激勵(lì)成本較低，適應(yīng)具有風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的環(huán)境。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，混合制是普遍存在的現(xiàn)象，但是這種混合制并不是全然雷同的，存在偏向科層制和偏向市場(chǎng)制兩種基本的形態(tài)，為了描述這兩種資源配置方式，本文借用了“嵌入”這個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)的基礎(chǔ)概念。“嵌入”這個(gè)概念在波蘭尼提出以后，得到了格蘭諾維特和伊恩·麥克內(nèi)爾等學(xué)者的進(jìn)一步豐富和充實(shí)，一般是指經(jīng)濟(jì)活動(dòng)嵌入于社會(huì)關(guān)系中，建立在關(guān)系契約的基礎(chǔ)上，從而彌補(bǔ)不完全契約可能引起的交易成本和風(fēng)險(xiǎn)。本文中的“嵌入”是指政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中市場(chǎng)制和科層制不同程度的互嵌，根據(jù)偏向科層制和市場(chǎng)制兩端的程度，可以區(qū)分為嵌入科層和科層嵌入兩種基本類(lèi)型。前者是指政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合作機(jī)制嵌入到既有的科層管理機(jī)制中，具有較強(qiáng)的科層制特點(diǎn)，存在命令服從的等級(jí)關(guān)系；后者是指政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合作機(jī)制偏向市場(chǎng)制，購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體相對(duì)獨(dú)立、開(kāi)展伙伴式的合作關(guān)系，在市場(chǎng)為主的合作機(jī)制中嵌入科層制的元素，借助科層制的治理手段和方式維護(hù)交易的進(jìn)行。這兩者雖然都是混合制，但在構(gòu)成要素和運(yùn)行上呈現(xiàn)出較大的不同，可持續(xù)性和影響力也不盡相同。從實(shí)踐中的情況看來(lái)，較之嵌入科層，科層嵌入更符合國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的發(fā)展方向，更有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，有利于提高行政效益和社會(huì)效益。但是，在條件不具備的情況下，也不能強(qiáng)制要求使用科層嵌入而不是嵌入科層的方式，應(yīng)根據(jù)具體的條件和影響因素，逐步創(chuàng)造條件向科層嵌入過(guò)渡。

(二)概念辨析

不少學(xué)者注意到了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中科層制和市場(chǎng)制交織、政府和社會(huì)力量協(xié)同的現(xiàn)象，并使用了混合制、嵌入和網(wǎng)絡(luò)化治理等概念進(jìn)行了闡釋?zhuān)@些概念和本文所使用的概念有一定的相似之處，但也有不同，有的研究中關(guān)于嵌入的歸因分析，是本文不完全認(rèn)同的。

1.合同制和市場(chǎng)制

李珠認(rèn)為，在中國(guó)政府組織層級(jí)控制力度較為強(qiáng)大的整體環(huán)境中，合同制的引入實(shí)際是將自身“嵌入”到龐大的科層制組織體系，在合同制與科層制的“互嵌”制度結(jié)構(gòu)中，由于科層制對(duì)財(cái)政資源的控制，對(duì)生產(chǎn)方和需求方的中轉(zhuǎn)，難以形成類(lèi)似于西方制度背景下充分而迅速的需求回應(yīng)機(jī)制[8]。婁成武等認(rèn)為，合同制的購(gòu)買(mǎi)應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)行，科層制威權(quán)體系會(huì)對(duì)這種結(jié)構(gòu)下的政府購(gòu)買(mǎi)行為產(chǎn)生一定的干擾，出現(xiàn)與規(guī)范的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)不相符的內(nèi)部化現(xiàn)象[9]。李晨行等認(rèn)為，在中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)踐中，理想形態(tài)的市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)較為罕見(jiàn)，而“科層為體、市場(chǎng)為用”的復(fù)合治理更為普遍，大致體現(xiàn)為緊密結(jié)構(gòu)、松散結(jié)構(gòu)和關(guān)系網(wǎng)絡(luò)三種復(fù)合形態(tài)，并借用信息模糊的概念進(jìn)行了解釋[10]。學(xué)者的研究注意到了科層制和合同制的互嵌，注意到了內(nèi)部化現(xiàn)象，注意到了市場(chǎng)制和科層制的不純粹，相關(guān)概括和解釋有一定合理性，但是把這種互嵌歸結(jié)為中國(guó)目前發(fā)展階段出現(xiàn)的特殊情況，并把合同制理想化，既不符合歷史和實(shí)踐的邏輯，也忽視了既有的理論研究基礎(chǔ)。本文立足現(xiàn)實(shí)，借鑒交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論對(duì)混合制的發(fā)生原理及其兩種基本類(lèi)型展開(kāi)研究。

2.混合制

管兵提出了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的三種治理模式：項(xiàng)目制、單位制和混合制。混合制的特點(diǎn)是：政府投入了大量的財(cái)政資源；購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的同時(shí)，也直接參與社區(qū)公共服務(wù)的提供，但參與程度很低；以專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目制為主導(dǎo)的情況下，兼顧采用單位制的模式[11]。王清認(rèn)為，政府部門(mén)和社會(huì)組織的信任程度成為影響政府發(fā)包的關(guān)鍵因素:高度信任推動(dòng)項(xiàng)目制，中度信任導(dǎo)致混合制，低度信任出現(xiàn)常規(guī)制。混合制是指該部門(mén)既有部分業(yè)務(wù)采用項(xiàng)目制，又有一些業(yè)務(wù)保留常規(guī)制，是介于常規(guī)制和項(xiàng)目制之間的一種社會(huì)服務(wù)生產(chǎn)方式[12]。這兩位學(xué)者所講的混合制治理模式主要是政府在提供公共服務(wù)時(shí)，混合采用不同的多種生產(chǎn)方式，本文中的混合制主要指政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)，與承接主體之間形成的，介于市場(chǎng)制和科層制之間的合作機(jī)制。

3.網(wǎng)絡(luò)化治理

韓兆柱等認(rèn)為，應(yīng)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)治理模式，將社會(huì)資源、供需信息整合進(jìn)政府、私人企業(yè)、社會(huì)組織等多元主體參與的供給網(wǎng)絡(luò)中，通過(guò)提升政府的網(wǎng)絡(luò)治理能力，進(jìn)行以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的協(xié)同合作，構(gòu)建常態(tài)化的網(wǎng)絡(luò)治理機(jī)制和信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)[13]。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化治理受到了廣泛的認(rèn)可，不過(guò)，網(wǎng)絡(luò)治理在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的有效性有待進(jìn)一步驗(yàn)證和說(shuō)明，本文從交易成本的角度證明了網(wǎng)絡(luò)化治理的價(jià)值。

(三)分析框架

本文主要回答的問(wèn)題是：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中混合制及其兩種表現(xiàn)形式嵌入科層和科層嵌入發(fā)生的原因。為此，選擇了兩項(xiàng)政府購(gòu)買(mǎi)醫(yī)保經(jīng)辦服務(wù)的案例來(lái)呈現(xiàn)和比較。宿遷政府購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)案例的合作機(jī)制屬于嵌入科層，主體之間的合作有科層制縱向一體化傾向；上海政府購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)案例的合作機(jī)制屬于科層嵌入，偏向市場(chǎng)制。基于理論解釋和總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的需要，案例的梳理遵循了三個(gè)步驟：一是合作形成的條件，包括購(gòu)買(mǎi)原因、交易內(nèi)容和參與主體等；二是合作機(jī)制的構(gòu)成和特點(diǎn)，主要指決策考核等協(xié)調(diào)控制機(jī)制；三是項(xiàng)目的績(jī)效達(dá)成情況。

本文使用交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架對(duì)照分析了兩個(gè)案例在合作機(jī)制、影響因素及作用關(guān)系方面的異同。“交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)主張，描述交易的關(guān)鍵維度包括資產(chǎn)專(zhuān)用性、不確定性和頻率。三者中，資產(chǎn)專(zhuān)用性是最重要最獨(dú)特的。古典的市場(chǎng)契約讓位于雙邊貿(mào)易(或者更一般地說(shuō)，即組織的混合制)，而隨著資產(chǎn)專(zhuān)用性條件的增強(qiáng)，雙邊貿(mào)易讓位于統(tǒng)一所有權(quán)。”[14]交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)將資產(chǎn)專(zhuān)用性主要分為六大類(lèi)，包括場(chǎng)地、物質(zhì)、人力、專(zhuān)用資產(chǎn)、品牌資本和臨時(shí)專(zhuān)用性等[15]；不確定性包括三個(gè)級(jí)別，分別是隨狀態(tài)而定的、信息不確定性和行為不確定性[16]。該框架應(yīng)用到政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，在操作指標(biāo)和交易主體兩方面有一定的特殊性，關(guān)于資產(chǎn)專(zhuān)用性，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中主要涉及的是人力、場(chǎng)地、固定資產(chǎn)和信息專(zhuān)用性；關(guān)于不確定性，可以從交易內(nèi)容、交易主體以及交易制度環(huán)境三個(gè)去把握；與經(jīng)濟(jì)組織之間的交易不同，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體是政府，治理機(jī)制的選擇權(quán)也主要在于購(gòu)買(mǎi)主體，因此，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)組織來(lái)說(shuō)，政府購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)于影響交易成本三項(xiàng)因素的接受和需求程度也是重要的分析指標(biāo)。

表1 案例分析框架

二、嵌入科層：宿遷市人力資源和社會(huì)保障局購(gòu)買(mǎi)醫(yī)療保險(xiǎn)非核心業(yè)務(wù)服務(wù)

(一)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的原則和驅(qū)動(dòng)因素

2016年，根據(jù)“總體安全、可控、操作性強(qiáng)”原則，宿遷市人力資源和社會(huì)保障局開(kāi)始探索社保非核心業(yè)務(wù)服務(wù)外包的工作模式。模式的選擇受上級(jí)部門(mén)驅(qū)動(dòng)，主要是內(nèi)在自發(fā)的需求。

1.上級(jí)政府的政策導(dǎo)向和本級(jí)政府“小政府、大社會(huì)”的執(zhí)政理念。2014年以后，國(guó)務(wù)院和江蘇省政府陸續(xù)出臺(tái)了加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的政策，根據(jù)2014年財(cái)政部《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》，社會(huì)保險(xiǎn)相關(guān)服務(wù)事項(xiàng)納入政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄。宿遷市是1996年新設(shè)立的地級(jí)市，既有的政府機(jī)構(gòu)比較少，編制比較少，奉行“增人不如減事”的治理理念。由養(yǎng)人辦事向購(gòu)買(mǎi)服務(wù)轉(zhuǎn)變，可以提升社保業(yè)務(wù)的經(jīng)辦效率。2015年9月，宿遷市人社局印發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)基層人力資源和社會(huì)保障服務(wù)試點(diǎn)工作的通知》。

2.內(nèi)在需求和約束促使尋求社會(huì)力量的合作。一是社保業(yè)務(wù)壓力增大。宿遷市人社局下屬的社會(huì)保險(xiǎn)基金管理中心是五險(xiǎn)合一的社保機(jī)構(gòu)，僅有21名工作人員，隨著社保體系不斷健全、社保覆蓋面持續(xù)擴(kuò)大、經(jīng)辦業(yè)務(wù)增加、機(jī)構(gòu)的服務(wù)壓力日益增加，服務(wù)能力不足，核心業(yè)務(wù)的完成受到影響。二是激勵(lì)手段有限。受績(jī)效工資總量控制的影響，參公事業(yè)單位人員的管理和使用，既不能采用物質(zhì)的激勵(lì)來(lái)發(fā)放津貼補(bǔ)貼，懲罰手段也有限，員工長(zhǎng)期加班加點(diǎn)工作不是長(zhǎng)久之計(jì)。三是輔助資源有限。2016年公車(chē)改革后，醫(yī)保業(yè)務(wù)外出調(diào)查時(shí)，經(jīng)常不得不使用工作人員的私車(chē)，不利于工作開(kāi)展。在這種情況下，購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)公司的服務(wù)不僅可以借助專(zhuān)業(yè)精算優(yōu)勢(shì)，還可以借助企業(yè)在人、財(cái)、物管理方面的靈活性。四是前期政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)嘗試提供了經(jīng)驗(yàn)和基礎(chǔ)。2014年，宿遷市社保中心通過(guò)招標(biāo)的方式，與中國(guó)人保財(cái)險(xiǎn)公司合作，開(kāi)展了大病醫(yī)療保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)、監(jiān)管、勞動(dòng)能力鑒定等外包服務(wù)，取得了較好成效。

(二)交易內(nèi)容及其特點(diǎn)

1.交易內(nèi)容主要是涉及服務(wù)對(duì)象利益的非核心業(yè)務(wù)，不容差錯(cuò)。交易內(nèi)容為社保中心的醫(yī)保經(jīng)辦非核心、事務(wù)性業(yè)務(wù)，包括：意外傷害調(diào)查、工傷調(diào)查、醫(yī)療零星費(fèi)用初審和信息錄入以及未進(jìn)行生存認(rèn)證退休人員狀況調(diào)查、冒領(lǐng)養(yǎng)老金人員調(diào)查、醫(yī)保刷卡量較大人員調(diào)查等。

2.交易內(nèi)容的專(zhuān)業(yè)性要求較高，同時(shí)市場(chǎng)發(fā)育不成熟，不確定性較強(qiáng)，需要購(gòu)買(mǎi)主體加強(qiáng)過(guò)程管理。競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)可以幫助政府定義產(chǎn)品，但是，當(dāng)市場(chǎng)缺陷增加的時(shí)候，定義產(chǎn)品就會(huì)變得困難[17]。購(gòu)買(mǎi)主體的負(fù)責(zé)人說(shuō)，“雖然保險(xiǎn)公司響應(yīng)還可以，但僅限于這些公司，市場(chǎng)和社會(huì)還沒(méi)做好承接準(zhǔn)備”，“保險(xiǎn)公司目前愿意出一定補(bǔ)貼，擴(kuò)大影響，拓展民生服務(wù)，占有市場(chǎng)，但沒(méi)有這方面的工作經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有體制機(jī)制的支持，沒(méi)有足夠數(shù)量的工作人員，專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)”。

3.交易內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，涉及個(gè)體利益，容易引起社會(huì)爭(zhēng)議，需要交易雙方保持較高的互動(dòng)頻率。此次準(zhǔn)備外包的醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦業(yè)務(wù)雖然不是核心業(yè)務(wù)，但標(biāo)準(zhǔn)化程度有限、意外情況較多、專(zhuān)業(yè)性要求較高，直接涉及服務(wù)對(duì)象的切身利益，關(guān)系到政府形象。由于信息動(dòng)態(tài)變化的關(guān)系，需要購(gòu)買(mǎi)主體持續(xù)跟進(jìn)和溝通，并根據(jù)實(shí)際情況調(diào)整和修正。

4.交易內(nèi)容是長(zhǎng)期持續(xù)的業(yè)務(wù)，資產(chǎn)專(zhuān)用性較強(qiáng)，一旦承接主體出現(xiàn)不能履責(zé)的意外狀態(tài)，會(huì)給購(gòu)買(mǎi)主體帶來(lái)較大的影響。醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)不是臨時(shí)性、周期性的工作，具有長(zhǎng)期持續(xù)的特點(diǎn)，人力、物力資產(chǎn)專(zhuān)用性較強(qiáng)，進(jìn)入壁壘高，退出成本也比較高，機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)較大，對(duì)合作雙方面的信任程度、合作機(jī)制的要求更高。

(三)嵌入科層的合作機(jī)制

購(gòu)買(mǎi)主體的負(fù)責(zé)人說(shuō)：“我們不想完全外包出去，我還要承擔(dān)責(zé)任，整個(gè)工作的推進(jìn)還是在我們主導(dǎo)下，包括規(guī)則、流程、關(guān)鍵業(yè)務(wù)的把關(guān)。責(zé)任不能外包，外包不是甩包袱”，“有的企業(yè)機(jī)構(gòu)膽子大，它們沒(méi)有黨紀(jì)政紀(jì)的約束，逐利性強(qiáng)。外包單位在關(guān)鍵環(huán)節(jié)要掌控，要根據(jù)安全、可控、操作性強(qiáng)的原則，掌握過(guò)程，確保結(jié)果，動(dòng)態(tài)監(jiān)督”。合作機(jī)制主要包括以下方面：

單一承接主體。外包之前，購(gòu)買(mǎi)主體作了測(cè)算和相應(yīng)的準(zhǔn)備，擬外包項(xiàng)目預(yù)計(jì)共需工作人員12人，成本總計(jì)為80萬(wàn)元，其中，人工成本60萬(wàn)元，交通及其他成本20萬(wàn)元。共有三家商業(yè)保險(xiǎn)公司參與投標(biāo)，最終，人保財(cái)險(xiǎn)公司以遠(yuǎn)低于測(cè)算成本的價(jià)格中標(biāo)(18萬(wàn)元)。對(duì)于這個(gè)結(jié)果，購(gòu)買(mǎi)主體相關(guān)負(fù)責(zé)人談道，他們其實(shí)希望保險(xiǎn)公司報(bào)價(jià)高一點(diǎn)，保證業(yè)務(wù)質(zhì)量。

聯(lián)合辦公，建章立制，動(dòng)態(tài)監(jiān)管。購(gòu)買(mǎi)主體成立了以宿遷市人社局主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、相關(guān)處室負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在社保中心。承接主體安排專(zhuān)職人員32名在社保中心合署辦公，建立了常態(tài)化、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的管理體系。在購(gòu)買(mǎi)主體主導(dǎo)下，基于醫(yī)保核心和非核心業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)度、對(duì)外包業(yè)務(wù)的控制程度等因素，對(duì)外包項(xiàng)目實(shí)施分類(lèi)管理，突出重點(diǎn)，制定標(biāo)準(zhǔn)化經(jīng)辦流程，強(qiáng)化內(nèi)控銜接和審核把關(guān)，確保經(jīng)辦流程高效安全。為此，制定了《宿遷市醫(yī)保協(xié)議機(jī)構(gòu)全面篩查處理辦法》《大病保險(xiǎn)專(zhuān)職人員日通報(bào)例會(huì)制度》《大病保險(xiǎn)專(zhuān)職人員周分析例會(huì)制度》。實(shí)時(shí)監(jiān)控業(yè)務(wù)資料掃描上傳、住院信息登記、項(xiàng)目名稱、數(shù)量、金額、支付類(lèi)別及醫(yī)保費(fèi)用在承諾時(shí)限內(nèi)辦結(jié)等情況。通過(guò)每周例會(huì)的形式對(duì)承接主體存在的疑點(diǎn)和問(wèn)題集中討論，及時(shí)糾正運(yùn)行中的差錯(cuò)。對(duì)承接主體的履約能力進(jìn)行持續(xù)評(píng)估，一旦發(fā)現(xiàn)偏離合同目標(biāo)等情況，及時(shí)要求調(diào)整改進(jìn)。此外，對(duì)意外傷害、工傷調(diào)查中出現(xiàn)的各種意外情況做出預(yù)計(jì)，建立相應(yīng)的應(yīng)急處理機(jī)制，避免因承接主體過(guò)錯(cuò)導(dǎo)致醫(yī)保基金無(wú)形流失。

在購(gòu)買(mǎi)主體主導(dǎo)下開(kāi)展人員的培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲。舉辦專(zhuān)題培訓(xùn)班，培訓(xùn)醫(yī)保相關(guān)政策、經(jīng)辦流程等理論和實(shí)踐知識(shí)，承接主體工作人員100%考核通過(guò)后上崗，此外，定期組織學(xué)習(xí)社會(huì)保險(xiǎn)的相關(guān)政策。制定《宿遷市市本級(jí)非核心業(yè)務(wù)外包工作人員績(jī)效考核辦法》《宿遷市市本級(jí)醫(yī)保非核心業(yè)務(wù)外包考核細(xì)則》《員工績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)表》，為承接主體工作人員定崗定責(zé)。關(guān)于員工的績(jī)效考核管理，承接主體負(fù)責(zé)薪酬制定、晉級(jí)、獎(jiǎng)懲等；購(gòu)買(mǎi)主體負(fù)責(zé)日常管理，擬定績(jī)效評(píng)估指標(biāo)，細(xì)化管理標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)外包項(xiàng)目業(yè)務(wù)經(jīng)辦量及群眾滿意度等情況進(jìn)行測(cè)評(píng)。員工績(jī)效考核工作每月進(jìn)行一次，考核結(jié)果由購(gòu)買(mǎi)主體反饋承接主體，承接主體根據(jù)考核結(jié)果發(fā)放績(jī)效工資。

(四)項(xiàng)目績(jī)效

項(xiàng)目總體實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效,解決了購(gòu)買(mǎi)主體編制少、手段少、任務(wù)重等問(wèn)題。現(xiàn)場(chǎng)取證快捷，在參保人員發(fā)生意外及工傷時(shí)，承接主體第一時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)取證和保存，減少了因醫(yī)療技術(shù)信息不對(duì)稱產(chǎn)生的誤解和糾紛；調(diào)查和鑒定高效，承接主體發(fā)揮專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)和異地協(xié)調(diào)調(diào)查機(jī)制優(yōu)勢(shì)，快速鑒定，緩解了參保人員就醫(yī)付費(fèi)之困；緩解醫(yī)保基金無(wú)形流失，人為制造“意外傷害”“工傷”和假病歷的現(xiàn)象得到了一定遏制[18]。不過(guò)，承接主體來(lái)源單一，人員幾乎完全納入科層制的管理，在有效培育社會(huì)合作伙伴方面存在不足。

三、科層嵌入：上海市醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)管理中心購(gòu)買(mǎi)居民大病保險(xiǎn)金融服務(wù)

(一)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的驅(qū)動(dòng)和支持因素

1.國(guó)務(wù)院支持商業(yè)保險(xiǎn)公司承接醫(yī)療保險(xiǎn)服務(wù)。2013年起，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于加快發(fā)展商業(yè)健康保險(xiǎn)的若干意見(jiàn)》和《關(guān)于全面實(shí)施城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)的意見(jiàn)》，要求加大政府購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)力度，政府主導(dǎo)、專(zhuān)業(yè)承辦，強(qiáng)化政府在制定政策、組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理等方面職責(zé)的同時(shí)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與各類(lèi)醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)，降低成本，提升效率和質(zhì)量。2018年，國(guó)務(wù)院辦公廳頒發(fā)《深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革2018年下半年重點(diǎn)工作任務(wù)的通知》，要求完善以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式引導(dǎo)具有資質(zhì)的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等社會(huì)力量參與基本醫(yī)保的經(jīng)辦服務(wù)。

2.上海積極響應(yīng)國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略。上海市醫(yī)保部門(mén)在全國(guó)率先建立了辦理居民大病醫(yī)療保險(xiǎn)的硬件設(shè)施條件和軟件系統(tǒng)，自身經(jīng)辦效率較高。之所以采用向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，主要是為了響應(yīng)國(guó)家號(hào)召，促進(jìn)商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)2016年12月上海市政府辦公廳《上海市城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)辦法》,“本市通過(guò)政府招標(biāo)，選定商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)承辦城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)”，“相關(guān)部門(mén)要強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，各負(fù)其責(zé)，協(xié)同配合，切實(shí)保障參保人權(quán)益”。

3.中國(guó)保監(jiān)會(huì)積極響應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)，并出臺(tái)了一系列管理辦法。為促進(jìn)城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)健康開(kāi)展，規(guī)范市場(chǎng)秩序，中國(guó)保監(jiān)會(huì)從2013年起，先后推出了《保險(xiǎn)公司城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理暫行辦法》《保險(xiǎn)公司城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)投標(biāo)管理暫行辦法》《保險(xiǎn)公司城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)服務(wù)基本規(guī)范(試行)》《保險(xiǎn)公司城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)財(cái)務(wù)管理暫行辦法》《保險(xiǎn)公司城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)節(jié)管理暫行辦法》《保險(xiǎn)公司城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)市場(chǎng)退出管理暫行辦法》等監(jiān)管制度。2021年，銀保監(jiān)會(huì)進(jìn)一步制定了《保險(xiǎn)公司城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)管理辦法》，要求保險(xiǎn)公司承辦大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照長(zhǎng)期健康保險(xiǎn)的經(jīng)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，完善組織架構(gòu)，健全規(guī)章制度，加強(qiáng)人員配備，提升專(zhuān)業(yè)經(jīng)營(yíng)和服務(wù)水平，不得將服務(wù)整體外包給其他單位。

(二)購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容及其特點(diǎn)

上海市醫(yī)保中心購(gòu)買(mǎi)的居保大病保險(xiǎn)服務(wù)不是臨時(shí)性和周期性項(xiàng)目，而是長(zhǎng)期持續(xù)項(xiàng)目；項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)化程度相對(duì)較高，但是由于服務(wù)對(duì)象是個(gè)人，涉及當(dāng)事人的切身利益，處理不好容易造成不良的社會(huì)影響，存在一定的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性；項(xiàng)目需要熟悉相關(guān)業(yè)務(wù)的工作人員和專(zhuān)門(mén)的信息系統(tǒng)，人力和物力存在一定的資產(chǎn)專(zhuān)用性，此外，可能會(huì)有臨時(shí)的、緊急的、合同中沒(méi)有約定的業(yè)務(wù)。在實(shí)施過(guò)程中，承接主體主要辦理居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)受理、費(fèi)用審核和支付理賠。受理申請(qǐng)后，通過(guò)購(gòu)買(mǎi)主體提供的醫(yī)保實(shí)時(shí)查詢平臺(tái)，核實(shí)其居保身份、報(bào)銷(xiāo)憑證的真實(shí)性和有效性，核驗(yàn)其與社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心或社區(qū)家庭醫(yī)生簽訂的服務(wù)協(xié)議，按照相關(guān)要求進(jìn)行登記信息的錄入。完成受理后，在5個(gè)工作日內(nèi)完成醫(yī)療費(fèi)用的審核、結(jié)算及報(bào)銷(xiāo)款支付，并將相關(guān)信息錄入居民大病保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，每日?qǐng)?bào)送居民大病保險(xiǎn)報(bào)銷(xiāo)的明細(xì)數(shù)據(jù)。

(三)科層嵌入的合作機(jī)制

多家職能部門(mén)協(xié)同監(jiān)管。雖然從2014年起《上海市城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)辦法》經(jīng)過(guò)先后三次修訂，但從一開(kāi)始就明確了相關(guān)政府職能部門(mén)各負(fù)其責(zé)、協(xié)同配合、切實(shí)保障參保人權(quán)益的要求。市醫(yī)療保障局要建立以保障水平和參保人滿意度為核心的考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，加強(qiáng)監(jiān)督檢查和考核評(píng)估，督促作為承接主體的商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)按照合同要求，提高服務(wù)質(zhì)量和水平市，并將考核結(jié)果報(bào)保監(jiān)局知曉；市保監(jiān)局(后改為“銀保監(jiān)局”)負(fù)責(zé)制定商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)條件、大病保險(xiǎn)基本服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、保險(xiǎn)合同示范文本等，要加強(qiáng)商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)從業(yè)資格審查及償付能力、服務(wù)質(zhì)量和市場(chǎng)行為監(jiān)管，依法查處違法違規(guī)行為；市財(cái)政局要會(huì)同相關(guān)部門(mén)落實(shí)利用城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)保基金向商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買(mǎi)大病保險(xiǎn)的財(cái)務(wù)列支和會(huì)計(jì)核算辦法，強(qiáng)化基金管理；市衛(wèi)生健康委要加強(qiáng)對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)療服務(wù)行為和質(zhì)量的監(jiān)管；政府相關(guān)部門(mén)和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)參保人員個(gè)人信息安全保障，防止信息外泄和濫用[19]。

多家承接主體競(jìng)爭(zhēng)合作。根據(jù)《上海市城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)辦法》，商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要充分發(fā)揮專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化管理優(yōu)勢(shì)，與相關(guān)政府部門(mén)密切配合，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療費(fèi)用的監(jiān)控，提高大病保險(xiǎn)的運(yùn)行效率、服務(wù)水平和質(zhì)量[20]。經(jīng)招標(biāo)的四家商保公司(中國(guó)人壽保險(xiǎn)、平安養(yǎng)老保險(xiǎn)、太平洋人壽保險(xiǎn)、人保財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn))經(jīng)辦工作于2015年1月30日正式啟動(dòng)，至2016年12月31日完成了首次招標(biāo)期間的居保大病經(jīng)辦工作。根據(jù)第二輪簽訂的合同，合作期限原則上不低于三年，按大病保險(xiǎn)籌資總額的5%設(shè)定盈虧平衡點(diǎn)，年度結(jié)余超過(guò)盈虧平衡點(diǎn)的部分返還基金；承接主體享受相應(yīng)稅收優(yōu)惠。最新的合同里加入了末位淘汰內(nèi)容，促進(jìn)相互競(jìng)爭(zhēng)。在賠付標(biāo)準(zhǔn)一致的前提下，服務(wù)對(duì)象可以選擇服務(wù)更好的公司。

管理溝通和協(xié)調(diào)機(jī)制。雙方確定專(zhuān)門(mén)聯(lián)絡(luò)人，建立定期溝通協(xié)調(diào)工作機(jī)制，通報(bào)情況，下發(fā)操作口徑，核對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)，協(xié)同操作。購(gòu)買(mǎi)主體負(fù)責(zé)做好居民大病保險(xiǎn)政策的信息公開(kāi)工作，及時(shí)告知承接主體相關(guān)政策、法規(guī)等方面信息，對(duì)經(jīng)辦服務(wù)中遇到的爭(zhēng)議問(wèn)題，負(fù)責(zé)提供政策方面的解釋。并根據(jù)市大學(xué)生、新農(nóng)合納入居保等政策變化，及時(shí)與承接主體進(jìn)行溝通，就實(shí)際操作過(guò)程中發(fā)生的問(wèn)題提前部署。此外，須加強(qiáng)信息安全保障，防止外泄和濫用。

針對(duì)承接主體而非員工開(kāi)展績(jī)效考核。購(gòu)買(mǎi)主體要求承接主體在各區(qū)設(shè)立服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)，配備專(zhuān)職服務(wù)人員，具有醫(yī)學(xué)、法律、財(cái)務(wù)、信息技術(shù)等相關(guān)專(zhuān)業(yè)背景的核心工作人員不少于50%。在開(kāi)始工作前，作為購(gòu)買(mǎi)主體的市醫(yī)保中心分別對(duì)各區(qū)縣醫(yī)保中心和作為承接主體的四家商業(yè)保險(xiǎn)公司工作人員進(jìn)行了崗前全面培訓(xùn)工作。購(gòu)買(mǎi)主體制定了考核辦法，對(duì)承接主體進(jìn)行日常考核與年度考核，考核按照日常考核和年終考核1∶1比例確定，結(jié)果與服務(wù)費(fèi)用的結(jié)算掛鉤。日常考核內(nèi)容包括業(yè)務(wù)管理、結(jié)算管理、服務(wù)管理、信息管理和稽核管理五部分，主要由購(gòu)買(mǎi)主體各相關(guān)業(yè)務(wù)科室根據(jù)居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的合同、操作規(guī)范、操作口徑及培訓(xùn)內(nèi)容等項(xiàng)目，選取關(guān)鍵業(yè)務(wù)操作點(diǎn)制定。年終考核內(nèi)容是對(duì)各承接主體經(jīng)辦過(guò)程進(jìn)行全流程、全方位審計(jì)，包括操作流程、財(cái)務(wù)核算、信息應(yīng)用、費(fèi)用支付等方面，由購(gòu)買(mǎi)主體聘請(qǐng)第三方的專(zhuān)業(yè)審計(jì)機(jī)構(gòu)擔(dān)任考核。日常考核每半年實(shí)施一次，年終考核一年實(shí)施一次。

合作延續(xù)和退出機(jī)制。第一輪合作期結(jié)束后，購(gòu)買(mǎi)主體發(fā)布了《上海市醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)管理中心上海市城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)金融服務(wù)》的標(biāo)書(shū)，共有六家商業(yè)保險(xiǎn)公司進(jìn)行了投標(biāo)，通過(guò)對(duì)報(bào)價(jià)得分、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)覆蓋率與網(wǎng)點(diǎn)數(shù)、處理醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)能力、市場(chǎng)信譽(yù)、集團(tuán)或總公司償付能力情況、集團(tuán)或總公司支持、類(lèi)似項(xiàng)目業(yè)績(jī)、實(shí)施方案和招標(biāo)文件編制等九個(gè)方面的評(píng)審，最終確定了中國(guó)人壽保險(xiǎn)等四家公司再次中標(biāo)。作為購(gòu)買(mǎi)主體來(lái)說(shuō)，也希望這四家公司能夠順利中標(biāo)，正常延續(xù)業(yè)務(wù)。在第三輪合同中，為了激勵(lì)先進(jìn)，提高效益，進(jìn)一步完善退出機(jī)制，增加了連續(xù)績(jī)效考核不合格則末位淘汰的規(guī)定。

(四)項(xiàng)目績(jī)效

在合作過(guò)程中，項(xiàng)目經(jīng)辦流程不斷優(yōu)化、服務(wù)質(zhì)量持續(xù)提高、醫(yī)保監(jiān)管逐步加強(qiáng)，提高了基金使用效率，保證了基金安全，為長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)、滬惠保以及今后政府和社會(huì)力量的合作開(kāi)拓了道路，也促進(jìn)了現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的發(fā)展。承接主體審核每一個(gè)病歷，結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行理賠，而不是固態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)一刀切，保障了當(dāng)事人權(quán)益。同時(shí)避免了一家獨(dú)大、數(shù)據(jù)獨(dú)享的風(fēng)險(xiǎn)，即防范出現(xiàn)只有一家承接主體壟斷或者風(fēng)險(xiǎn)事故發(fā)生而無(wú)法替代的局面。

四、結(jié)論：合作機(jī)制的影響因素及其作用關(guān)系

合作的本質(zhì)是為達(dá)到共同目標(biāo)而對(duì)人、財(cái)、物、時(shí)間和信息等資源的分配和使用進(jìn)行規(guī)范和協(xié)調(diào)，從合作效果來(lái)看，第二個(gè)案例所撬動(dòng)的社會(huì)資源更為廣泛，產(chǎn)生的社會(huì)效益更為深遠(yuǎn)，實(shí)踐意義更為顯著，更具有可持續(xù)性、可復(fù)制性。兩個(gè)案例都采用了混合制的合作方式，但又有所區(qū)別，科層嵌入和嵌入科層的選擇受到哪些因素的影響呢？

(一)采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的原因

根據(jù)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，內(nèi)部組織成本和市場(chǎng)交易成本是影響企業(yè)邊界的主要因素。根據(jù)以上案例，對(duì)于是否采用政府購(gòu)買(mǎi)的方式，成本因素也發(fā)揮著重要的影響，不過(guò)，與企業(yè)不同，對(duì)于政府而言，還有兩項(xiàng)重要的考慮因素：一是為服務(wù)對(duì)象提供更好的公共服務(wù)產(chǎn)品；二是促進(jìn)社會(huì)力量參與公共治理，推進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。

(二)采用混合制而不是市場(chǎng)制的原因

根據(jù)交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)，當(dāng)資產(chǎn)專(zhuān)用性和交易頻率兩者居中時(shí)，混合制更佳，而不確定性的增加或降低能使交易向某一方面轉(zhuǎn)變，與此同時(shí)，又主張資產(chǎn)專(zhuān)用性在混合制和層級(jí)制選擇中的重要而獨(dú)特的作用。在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，由于交易內(nèi)容的特殊性，購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)交易的可控需求比較高，交易的不確定性發(fā)揮著重要的影響作用，資產(chǎn)專(zhuān)用性通過(guò)影響交易不確定性的方式發(fā)揮作用。從交易頻率來(lái)看，這兩項(xiàng)服務(wù)都不是偶發(fā)的臨時(shí)項(xiàng)目或周期性項(xiàng)目，而是長(zhǎng)期持續(xù)性的項(xiàng)目；從資產(chǎn)專(zhuān)用性來(lái)看，都存在較強(qiáng)的人力資本、信息系統(tǒng)等專(zhuān)用性；從不確定性來(lái)看，服務(wù)的政策環(huán)境、承接主體和服務(wù)對(duì)象的相關(guān)行為具有較強(qiáng)的不確定性。以上因素對(duì)合作的穩(wěn)定性有要求，需要保持承接主體一定程度的連續(xù)性，采用混合制具有較高的效率。

政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中比較特殊的是作為交易內(nèi)容的公共服務(wù)：購(gòu)買(mǎi)主體不是公共服務(wù)的直接消費(fèi)者，服務(wù)的交付不是從承接主體到購(gòu)買(mǎi)主體，而是承接主體交給公共服務(wù)對(duì)象；醫(yī)保服務(wù)直接關(guān)系到服務(wù)對(duì)象的切身利益，屬于公共產(chǎn)品，對(duì)社會(huì)秩序的穩(wěn)定有較大的影響，購(gòu)買(mǎi)主體必須保障服務(wù)供給的穩(wěn)定和可控，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性的厭惡程度比較高。因此，如果采用完全市場(chǎng)制的話，交易的不確定性較高，風(fēng)險(xiǎn)較高，進(jìn)而交易成本會(huì)比較高。

(三)采用不同類(lèi)型混合制的原因

交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)沒(méi)有對(duì)混合制進(jìn)一步分類(lèi)，在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，混合制可以區(qū)分為科層嵌入和嵌入科層兩種類(lèi)型。從交易的資產(chǎn)專(zhuān)用性、交易重復(fù)頻率以及購(gòu)買(mǎi)主體能力和需求的角度看，宿遷案例和上海案例不存在顯著的區(qū)別，主要的不同集中在交易的不確定性方面。就交易的不確定性而言，兩個(gè)案例中的交易內(nèi)容都服務(wù)于社會(huì)公眾,購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體都是第一次合作,主要不同在于交易的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)化程度和制度環(huán)境三方面：

1.交易的規(guī)模有所不同。在交易規(guī)模較大的情況下，如果把雞蛋都放在一個(gè)籃子里，一旦發(fā)生意外，后果是比較嚴(yán)重的。根據(jù)上海市政府采購(gòu)中心第2020-10806號(hào)信息——上海市醫(yī)療保險(xiǎn)事業(yè)管理中心城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)金融服務(wù)招標(biāo)公告，采購(gòu)預(yù)算為5630萬(wàn)元人民幣，對(duì)比之下，宿遷購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)模比較小，首輪合作時(shí)成交價(jià)格只有12萬(wàn)元。上海采用的多主體承接方式有效地降低了資產(chǎn)專(zhuān)用性、信息不對(duì)稱等機(jī)會(huì)主義風(fēng)險(xiǎn)，避免了被“敲竹杠”，降低了交易的不確定性，從而降低了交易的成本，而且通過(guò)適度的競(jìng)爭(zhēng)保障了公共服務(wù)的質(zhì)量。

2.交易的標(biāo)準(zhǔn)化程度略有差別。上海的政府購(gòu)買(mǎi)大病醫(yī)保服務(wù)主要是居民大病保險(xiǎn)業(yè)務(wù)受理、費(fèi)用審核和支付理賠，標(biāo)準(zhǔn)化程度較高。宿遷的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中，相當(dāng)一部分是信息調(diào)查，如意外傷害調(diào)查、工傷調(diào)查等，這部分工作顯然主要是為購(gòu)買(mǎi)主體決策服務(wù)的，有輔助性服務(wù)的性質(zhì)，而且遇到的情況更加復(fù)雜多變，標(biāo)準(zhǔn)性弱一些，需要購(gòu)買(mǎi)主體和承接主體雙方及時(shí)溝通相關(guān)信息，為了跟蹤進(jìn)展情況，購(gòu)買(mǎi)主體甚至使用了攝像監(jiān)控等技術(shù)手段。

3.交易的制度環(huán)境存在差別。制度環(huán)境主要體現(xiàn)在制度及其規(guī)范的主體等方面，成熟的制度環(huán)境有利于明確預(yù)期、降低合作的不確定性。就政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度環(huán)境來(lái)說(shuō)，上海的相關(guān)實(shí)踐探索比較豐富，制度更加成熟完善。就政府購(gòu)買(mǎi)的具體服務(wù)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，購(gòu)買(mǎi)醫(yī)保大病保險(xiǎn)服務(wù)建立了比較完善的制度支持系統(tǒng)，要求相關(guān)職責(zé)部門(mén)協(xié)同配合、承擔(dān)相應(yīng)的監(jiān)管責(zé)任，降低了購(gòu)買(mǎi)主體的監(jiān)管成本和交易風(fēng)險(xiǎn)。此外，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的第三方評(píng)估市場(chǎng)發(fā)育良好，可以為購(gòu)買(mǎi)主體提供績(jī)效管理方面的支持。

綜上，與經(jīng)濟(jì)組織一樣，在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，交易的不確定性、資產(chǎn)專(zhuān)用性以及交易頻率，同樣也是影響交易成本的重要因素。在這三個(gè)因素中，由于公共服務(wù)對(duì)象的特殊性以及購(gòu)買(mǎi)主體相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制需求，交易的不確定性是更加重要的影響和考量因素，直接關(guān)系到購(gòu)買(mǎi)主體對(duì)于具體合作模式和機(jī)制的選擇。總的來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)規(guī)模越大、標(biāo)準(zhǔn)化程度越高、制度支持系統(tǒng)越完善，交易的可控性越強(qiáng)，采取科層嵌入的可能性越大。