縣域聯動治理的實踐邏輯
——以蘇南Z市為例

劉成良

(蘇州大學，蘇州 215000)

一、問題提出與既有研究

縣域治理是國家治理體系的重要組成部分。縣級政府在國家政權結構中處于承上啟下的關鍵位置，在經濟發展、民生保障、社會穩定等方面發揮著重要職能。然而，在高速城鎮化背景下，大量人口從鄉村轉移到城市工作和生活，城鄉混合的樣態使得縣域社會治理的豐富性和復雜性不斷增加。保持縣域社會的和諧穩定和健康發展，不僅是實現人民對美好生活向往的基本要求，也是國家政權建設的重要目標。然而，從當前縣域治理的實踐來看，突出存在以下兩個方面的問題：

一是剩余事務治理缺乏明確主體。一方面轉型期社會訴求的多元化、利益矛盾的尖銳化復雜化客觀上產生了大量復雜的治理事務，[1]另一方面由于行政體制改革相對滯后，一些新生的治理事務超越了原來條塊部門的職責邊界，存在于部門縫隙的事務在實踐中容易出現責任推諉等問題[2]，與此同時疊加部門由于自利性考慮回避復雜矛盾等因素，[3]客觀上產生了行政惰性，導致回應社會治理問題的能力相對較弱。

二是部門之間的信息孤島問題長期存在。[4]發現問題方式的多樣化、碎片化使得部門之間在應對轉型期復雜矛盾時存在職能交叉重疊、重復建設等問題；[5]條塊之間缺乏聯動，條塊之間權力交叉點多、相互協同不足、權責關系失衡；[6]除此之外，條塊分割的行政管理體制還造成了部門林立、本位主義等問題，最終導致信息割據。[7]

解決上述問題不僅是回應轉型期社會治理難題的重要選擇，而且也是深入推進縣域社會治理現代化的關鍵路徑。從黨的十九屆四中全會正式提出“市域社會治理現代化”目標后，如何有效推進縣域社會治理現代化也被列入了各地政府探索的政策目標。由于縣級政府的職能相對完整，在縣域內處于總攬全局的地位，負有組織、協調、管理轄區內各項事業的重大責任，而其面臨的問題則具有較強的綜合性特征，即問題的產生和解決很難由單一部門徹底解決，既要發揮部門解決問題的專業特長，也要從總體進行協調溝通，否則就容易出現頭痛醫頭腳痛醫腳、按下葫蘆浮起瓢等治理困境。如何構建有效的治理體系以解決復雜的社會矛盾并滿足發展需要，如何推進職能轉型及機構改革以回應縣域社會治理現代化的基本要求則構成了本研究的核心問題意識。從縣域治理改革及學界研究的總體思路來看，縣域社會治理的轉型路徑主要從以下三個層面展開：

一是技術賦能。技術賦能不僅可以有效降低信息不對稱，而且還能夠拓展多元主體參與公共事務的空間，促進主體間互動，重塑治理結構和治理體系。[8]近年來，地方治理改革的主要路徑就是依托技術手段的應用，利用互聯網平臺進行在線協作，建立協調溝通機制，可以在不改變部門分工的背景下對其相對分散的職能進行有效整合，從而降低政府部門間的合作成本。[9]浙江省近年主推的“最多跑一次”改革，核心經驗在于運用技術革新推動行政整合，從而與傳統的自上而下機制形成互補。[10]雖然建立在信息技術應用基礎上的跨部門協作機制能夠在一定程度上克服科層制弊端，[11]但是從實踐效能來看，這種協同模式也會產生新的條塊矛盾，責任模糊化、目標偏差、條線“程序主義”與基層“結果導向”的張力等制約著跨部門協同績效。[12]

二是結構調適。基層治理現代化轉型的關鍵在于調適傳統治理體制與社會民主化的結構性關系，從而形成多元主體共治的社會治理格局。[13]黨的十八大以后，“放管服”改革成為行政體制改革的核心，其關鍵步驟在于調適政府內部結構，從而降低制度性交易成本。[14]受互聯網思維的影響，新時期政府改革也沿著平臺化道路進行探索，通過建設平臺、流程再造，探索官民互動的社會治理新模式，[15]例如，“不見面審批”等就是典型的平臺化政府治理模式，呈現出信息傳遞數字化、組織結構扁平化、權責利明確化等特征。[16]基于這種模式的改革可以為社會提供一站式的對接窗口，強化政府內部的協同治理，從而實現整體性政府的目標，孫榮等學者認為這種建立在微觀結構改善基礎上的政府治理改革，可以推動結構的漸進式改良，從而最終實現整體結構和功能的重塑。[17]

三是部門推動。從改革創新的地方實踐來看，當前各個部門都有著強烈的社會治理創新意愿，在缺乏總體有效統籌的情況下，一些創新實踐在條塊交錯的行政體制中容易出現兩個問題：一是源自多個部門牽頭的治理改革難免互相交叉、重復建設，甚至在一定程度上造成內耗，[18]部門主義易導致公共權力和公共利益部門化，降低行政效率，增加部門之間合作的成本和難度。[19]二是在創新壓力下，縣域內塊塊和條條均有其優勢資源和創新目標，其任務達成依賴于對方的優勢資源，職能部門被頻繁調動參與政治任務，容易造成資源耗費和業務疏漏。[20]在全面推進國家治理體系和治理能力現代化的背景下，由于碎片化的治理改革難以有效應對轉型時期的復雜問題，一些重要領域的創新改革往往由強勢部門進行牽頭和推動。具體到地方實踐中，黨委政府會根據事件的輕重緩急進行排序，[21]將重要社會治理事務轉化為中心工作，通過壓力機制等重構科層機構，調配治理資源，歐陽靜將其概括為政治統合制。[22]

學術界對于縣域社會治理改革路徑及其不足也進行了較為深入的分析，技術賦能為結構調適、重塑條塊關系，建立跨部門的協同治理機制提供了關鍵路徑，而這一路徑的發揮則離不開部門的積極推動和參與。伴隨著公共事務治理的復雜性提升，政府部門之間的協調成本在不斷提高，[23]盡管有一些的新部門成立，或者是一些傳統部門被賦予了新的治理職能，但是無法形成有效合力的話，難免就容易陷入內卷化陷阱。縣域社會治理改革亟須系統化的聯動治理，而學術界關于這方面的研究仍然存在較大的空間。

二、縣域聯動治理的分析框架

加強政府條塊部門的協調與合作機制，從而形成有效合力是推進縣域社會治理現代化的關鍵環節。然而，由于官僚制組織以縱向層級控制和橫向職能分工為基礎的特征不可避免地帶來了層級過多、職能交叉、部門分割等問題，使得如何再造官僚制組織及其運作模式成為了新公共管理改革的重要內容。[24]西方社會在解決這一問題方面提出了“無縫隙政府”的對策，即通過改革再造高效率的公共組織，用機動靈活的過程小組取代僵化的職能部門，過程小組要為實現具體結果的公眾負責，完善用于支持無縫隙服務的基礎結構，重新協調民選官員與行政機構的契約關系，從而用責任換取工作人員更大的彈性。[25]“無縫隙政府”對于中國的政府治理改革具有較大啟示，對于如何構建適合國情的縣域治理模式仍然需要自主探索。

在中國的黨政體制中，政法委員會的核心職能之一在于完善多部門參與的平安建設工作協調機制，從而維護社會穩定并進行綜合治理。[26]轉型期復雜的社會矛盾亟須強有力的問題統籌解決體系，尤其是一些問題超越了部門職能和權限的邊界，需要調配不同部門資源來協作完成。[27]相比一般參與社會治理的部門，政法委在黨政體制中的定位和權力配置，可以更好調動部門積極性和資源來回應社會治理中的難題。在縣域社會治理現代化被列入地方中心工作后，就成立了以主要領導為組長的領導小組，通過領導小組的組織和協調，地方政府針對社會治理格局中存在的較為典型的部門主義、條塊分割等造成的協同機制不足的問題進行深度改革，探索部門的聯動機制。在此基礎上，本研究提出了聯動治理的模式來概括政府在推動社會治理重心下移過程中，整合部門力量回應民生訴求的機制。

聯動治理是指在縣域社會治理現代化背景下，地方政府通過職能改革以提升條塊部門協調配合、應對復雜社會治理事務的一種治理模式，更加注重從總體上加強條塊部門之間的聯系和溝通，與一致行動能力的建設。在具體的機制設計方面，縣域政府以聯動中心為中樞，以網格化為抓手，通過建立部門協同配合的聯動平臺，構建以市、鎮(街道)、村(社區)三級管理和市、鎮(街道)兩級指揮為骨架的綜合治理架構和責任體系。值得說明的是，與前幾年在很多地方轟轟烈烈推廣的網格化社會治理模式不同的是，過去的網格化建設相對單一，僅僅是從形態上實現了社會治理網格的劃分，即各個條線根據任務要求在網格中加載不同治理內容，部門之間還是單打獨斗，并未實現有效聯動。聯動治理就是為了克服以上問題，通過加強內部的聯動融合，實現部門橫向之間的協作能力，即橫向到邊，將社會服務、資源下沉到基層，實現縱向到底的聯動。

縣域治理改革離不開資源的有效支撐。由于中國區域面積廣闊，2000多個縣級行政區所面臨的治理任務以及可以調動的治理資源差異較大，也使得縣域社會治理現代化的模式存在較大差異。本研究重點關注了在東部發達地區的縣域社會治理現代化改革模式，探討了在人力和財政資源相對充足的背景下，縣域政府為了回應社會治理訴求所進行的探索和嘗試。本研究通過駐點調查、半結構式訪談以及參與式觀察等多種方式，調研了Z市探索社會治理現代化的改革過程，并對其中的成效以及存在的問題進行了系統性梳理。Z市是蘇南S市代管的一個縣級市，其經濟發展長期處于全國縣域經濟前列。由于外來人口較多，面臨的治理任務也更加繁重，不僅要處理好經濟發展、產業轉型、安全生產和環境保護之間的關系，而且還要處理好外來人口的管理和服務，以及城市社會精細化治理等民生和社會穩定工作。近年來，Z市不斷探索社會治理改革的新模式，以解決發展過程中面臨的社會治理體系難以有效應對轉型社會矛盾等問題。早在2012年，Z市就探索網格化的管理模式，2020年，該市由市委政法委牽頭，地方政府圍繞著縣域社會治理現代化進行了較為系統化改革。

三、縣域聯動治理的實踐路徑

中國政治具有較強的回應性和調試性特征，即執政黨和政府善于通過主動回應社會需求來構建和諧穩定的政治秩序，從而形成“社會有需求，政府有回應”的國家和社會互動模式。[28]縣域社會治理現代化的制度構造是通過系統化的政府治理改革，將過去多個部門與居民互動的模式變革為在若干個集中化平臺與居民之間的互動方式，從而解決過去回應居民訴求不及時，剩余治理事務缺乏應對主體，居民到政府部門辦事“門難進、臉難看、事難辦”等問題。Z市社會治理現代化改革的總體思路是將政府與居民緊密相關的公共服務等事務分為前臺與后臺兩端，在前臺通過完善網格化治理體系，將治理中心下移，整合多種居民反映問題的渠道，形成良性的國家與社會互動機制；在后臺加強政府部門各條線在基層的協同配套，整合為社會治理、綜合執法、政府服務等若干個平臺。通過深化前臺與后臺的互動機制，推動社會治理向基層延伸，破解基層村(社區)“看得見管不了”與部門單位“管得了看不見”的現實問題。改革重點如下：

(一)搭建聯動治理平臺

為了解決條塊部門之間缺乏聯動的問題，地方政府制定了網格化聯動機制建設實施方案，成立了由書記、市長任雙組長的領導小組，組建了市社會綜合治理網格化聯動中心(下文簡稱聯動中心)。聯動中心為市政府直屬事業單位，正科級建制；中心主任由市委辦公室主任兼任，可以隨時向主要領導匯報工作；作為全市聯動機制建設樞紐平臺和網格化管理機構，聯動中心負責全市聯動機制建設的組織協調、聯動指揮、受理交辦、跟蹤反饋、監督檢查、績效考評等工作。在業務方面，聯動中心整合了數字化城管、12345便民服務熱線等平臺，對接公安、安監、環保、民政等部門系統，建立中心指揮平臺，實現橫向與所有市級職能部門，縱向與市、鎮、村(社區)三級間的信息互聯互通。

在縱向機構設置方面，鄉鎮和村(社區)分別成立社會綜合治理聯動分中心、社會綜合治理聯動工作站，前者主要負責受理市聯動中心交辦和村(社區)工作站上報的各類社會綜合治理事項，落實及時受理、分流處置、跟蹤督辦和反饋評價等工作，向市聯動中心上報需市級部門聯動處置的工作事項，確保社會綜合治理事項高效率、高質量解決。后者負責受理處置鎮級聯動分中心下派的工作任務和基層網格員上報的事項，落實對轄區網格內社會綜合治理相關問題的發現、初步處置、上報、反饋等工作，向鎮級聯動分中心上報需鎮級部門聯動處置的工作事項。

在橫向部門協作方面，聯動中心與市委辦、人大辦、政府辦、政協辦、市委組織部等50余個市級政府機關部門和燃氣公司、水務集團、電信集團等10余個與居民生活緊密相關的企業建立起聯動機制。網格化聯動中心作為居民日常事務溝通與解決的主要平臺，其職能發揮的關鍵在于更好地鏈接起各個部門。因此，將居民反映的問題派單給相關的部門并推動問題解決非常重要。在科層體系的運作中，市網格化聯動中心作為事業單位，如何通過平級督促來調動其他部門解決問題的積極性，關系到聯動治理的成效。

(二)重塑聯動治理網格

在縣域綜合治理網格化聯動體系建設中，依靠政法部門的強力參與和深度整合，建立起了以網格化為抓手，以聯動治理為主軸的治理體系，實現了縱向到底、橫向到邊的治理體系建設，即國家權力可以通過網格深度嵌入到基層社會，一方面了解居民需求、提供公共服務，另一方面防范并化解社會風險，及時解決社會矛盾。地方政府根據自然村落、小區樓棟、農工商業集聚分布以及人口數量，將基層社會劃分為若干個網格，這些網格是最基礎的治理單元①，被定義為三級網格；這些網格上的社區、行政村被定義為二級網格；街道、鄉鎮被定義為一級網格。按照統一規范、便于管理、上下銜接的原則，Z市共劃分基層綜合網格1036個，將以往組織部門、綜治部門、民政部門、公安部門等多個條線部門獨立建立起來的網格進行整合，形成社會治理的“一張網”。

作為最基本的治理單元，網格化成為了政府條塊部門對接居民訴求的前臺，即社區干部、鄉鎮街道條塊部門的干部會下沉到網格，負責網格的具體事務。網格員職責分為六大類：一是收集社情民意，深入基層全面了解各類社情民意，及時向三級網格反饋；二是上報隱患問題，重點關注有可能引發群體性事件因素、黃賭毒以及其他安全隱患問題；三是開展關愛幫扶，定期走訪關注低保戶、困難戶以及鰥寡孤獨等，通過社區展開幫扶措施；四是宣傳政策法規，宣傳國家有關政策法律法規及村規民約等，引導群眾自覺遵紀守法，倡導文明社會風尚；五是開展群防群治，參與基層平安創建活動，協助網格長、巡查員做好網格內平安創建活動；六是落實黨委政府或上級網格交辦的其他事項。

(三)設置聯動治理機制

依托聯動平臺，地方政府建立起了問題的雙向處理機制。一方面，針對網格員“自下而上”所反饋的問題設置了專門的工單處理機制，即多數由網格員發現的且能夠依托基層力量予以解決的問題，則在網格內處置完畢，無法解決的問題需要及時反饋給上級網格(問題處置流程見圖1)。另一方面，針對12345政務熱線等網絡渠道反饋的信息，以及上級政府交辦的其他工單，則由聯動平臺按照“自上而下”的派單流程進行處置(問題處置流程見圖2)。聯動平臺通過問題的雙向處置流程，能夠較好地回應多數群眾訴求，及時主動發現社會治理中存在的問題和隱患，從而調動相應的部門力量予以解決，實現精準治理的目標。

為了督促專職網格員履職到位，越來越多的技術手段也被應用到對網格員的監督和管理中。網格員可以將巡查發現的問題通過手機APP上報到平臺，平臺再把這些問題形成工單后流轉到相應的部門進行處理。專職網格員需要佩戴專門的設備在轄區內走訪，每天走訪的時間不少于三個小時。聯動中心可以隨時呼叫巡查中的網格員，將網格員佩戴的執法記錄儀接通到中心大屏幕，從而實時監測網格員的巡查過程。

由于轉型期涌現的很多社會治理難題很難找到相對應的解決部門，因而產生了一些部門縫隙事務、單一部門難以有效解決的事務等，為此地方政府設置了法定、商定、指定三項基本原則來處理。即有明確職責邊界的事務，按照法定原則來處理；無明確職責邊界且涉及多個部門的事務，根據商定原則來確定，例如，一些城市管理中的問題可以列入城市管理委員會辦公室的季度例會來討論；還有一些事務通過高位協商，由主要領導指定解決部門的方式來處理。

圖1 “自下而上”問題處置流程

圖2 “自上而下”處置流程

四、聯動治理中條塊矛盾的化解與再生

聯動治理模式的探索在于解決縣鄉兩級由于缺乏統籌社會治理的綜合中樞平臺而各自為政，難以形成治理合力的困境。因此，作為對既有科層制應對復雜社會治理事務不足的改革嘗試，聯動治理在制度設計上瞄準了縣域社會治理的痛點和難點，試圖通過打造聯動治理平臺、重塑基層治理網格來提升縣域部門的合作治理效能。從改革成效來看，通過梳理各條塊部門的權責清單，建立起了公共治理事務的閉環處理機制，即依靠聯動平臺，對工單從上報、核實、立案、派遣、處置、核查、結案七個流程節點進行閉環處理，督促工單的解決。通過對居民生活中的小微事件以及地方政府重點關注的群租房、環境衛生等領域的專項治理，基本上能夠解決基層村(社區)“看得見管不了”與部門單位“管得了看不見”的悖論問題。然而，聯動治理機制在實踐中也產生了新的條塊矛盾，主要表現為以下三個方面：

(一)科層體制中的權威不足與高位協調依賴

從改革的制度設計來看，聯動中心被定位為縣域社會治理中的中樞機構，不僅要負責各類工單的流轉和跟蹤處理，而且還要將收集到的各類社會治理信息進行總體研判，從而實現指揮調度、防范化解風險等職能。在部門權力配置方面，賦予了聯動中心一定的考核權，即對鄉鎮、市級成員單位進行百分制考核，考核內容主要是組織建設、案件處置、自管案件以及其他加減分事項。②聯動中心通過實行月度考核、季度考核和年度考核，并將結果及時抄報市四套班子主要領導及其辦公室；連續兩個季度考核結果排名在最后三名的鎮(街道)和市級部門，由市委政法委匯總后報市委、市政府，由市委、市政府相關領導開展專題談話；年度考核結果納入作風效能建設考核、績效考核、年度先進評優等綜合考評。

然而，聯動中心在行政級別上僅為正科級建制，與其負責橫向溝通協調的多數部門級別相同，但是由于部門之間權力配置的差異，作為普通事業單位的聯動中心在協調復雜事務的過程中面臨著權威不足的困境，這在一定程度上又限制了其聯動效能。尤其是涉及需要跨部門協同處理的事務，如何明確事務的責任歸屬，僅靠其被賦予的考核權很難取得實際治理績效。由于社會治理事務的不規則性和復雜性，以及伴隨著社會轉型而來的突發事件不斷出現，地方政府梳理的責任清單依然很難與社會現實保持高度匹配。過去此類問題經常造成的后果是居民在不同政府部門之間進行投訴，但是基于自利性考量，部門很難給予有效回應，從而產生了“踢皮球”問題。而聯動治理機制的設置則使得部門與居民之間的踢皮球問題轉移到部門內部來解決，過去的“線下扯皮”則變成了“線上扯皮”。

例如，Z市聯動中心就處理了一些看似非常簡單、實則異常困難的事件。居民撥打12345反映參加外語培訓班中途退班的費用退還問題沒有得到有效解決。聯動中心受理投訴后形成了相關工單，并派單給市場監督管理局消協部門來負責處理；但是市場監督管理局卻退回了相關工單，認為外語培訓班的付款模式為“單用途預付卡”管理問題，根據新的《江蘇省消費者權益保護條例》，單用途預付卡的行政主管部門為商務部門，應該由商務局來負責處理；聯動中心又請示了市工商局消保處兩次，請示了省工商局消保分局一次，得到的答復均是應該由商務部門來處理；聯動中心將工單轉交給商務局，商務局也退單了，認為教育培訓問題并不在商務部規定的單用途商業預付卡范疇內；針對這些爭議問題，市聯動中心多次咨詢省工商局無果，最終答復是“請直接向立法部門省人大咨詢”，咨詢再次無果。最終，市主要領導做出批示，由政府法制辦參考其他地方做法，拿出相關處理意見和操作流程才解決這一問題。

上述案例的問題起源和解決辦法并不復雜，但是對應到相關的責任部門后，就出現了在條塊部門之間來回流轉工單卻無法及時有效處理的難題。聯動治理模式具有一定的進步性，但是依然無法有效克服部門之間責任推諉問題。聯動中心作為嵌入科層體系內的新成員，盡管其運作有政法委等強勢部門背書，可以通過工單的形式對涉及相關部門的事務進行派單和監督，但是其運作并非凌駕于其他平級部門之上，復雜的社會矛盾處理依然需要高位協調的方式來解決，使得聯動治理的效率大打折扣。

(二)治理負荷的增加與回應能力的不足

由于社會治理難點和焦點并未均衡地與既有條塊部門相對應，客觀上使得一些部門長期承擔著復雜而繁重的治理任務。網格化聯動治理模式的推進極大地方便了居民將遇到的社會治理難題反饋到平臺，客觀上造成大量的社會治理事務涌入平臺。盡管平臺對接的部門有近百個，但是從承擔的治理任務來看，鄉鎮社區和城市管理部門長期是回應社會治理任務的重要部門。

對于前者來講，屬地管理是地方治理的基本原則，一些社會事務在缺乏明確責任主體的情況下，村莊(社區)則成為了無法逃避的責任主體。然而，由于基層自治組織缺乏解決這些問題相應的財權和事權，問題無解的結局又造成了居民對社區的不滿。例如，Z市Y鎮的L社區，有居民反映餐飲商鋪的油煙污染問題，按照常理這個問題該由環保部門來答復，但是環保部門認為餐飲商鋪的各項指標均符合要求，因此事情的最終解決就落到了社區，但是社區又無能為力。如果鄉鎮(街道)的治理疆域越大，人口越多，那么承擔的治理任務也就更為繁重。而聯動中心所設置的問題閉環式處理流程客觀上又要求責任主體需要盡快回應居民所反饋的問題，這就極大地加劇了基層的治理任務。與此同時，由于基層村莊(社區)處于行政權力滲透的末梢，不可避免地承擔越來越多自上而下轉移的矛盾，從而背負較為沉重的行政化負擔。

對于后者來講，城市管理部門原本就具有剩余部門的屬性，[29]即伴隨著城市化水平的持續推進，原來分散在其他部門之間的城市管理職責容易出現“九龍治水”難題，城市管理部門的誕生則不得不直面中國城市化進程中的種種難題。由于城管部門所面臨的大都是和居民緊密相關的社會治理問題，城鎮化的迅猛發展以及城市社會的異質性增強都使得城管部門在一線執法中難免發生摩擦和遭遇非議。Z市聯動中心多次接到居民投訴一些路邊店占道經營、堵塞交通、夜間噪聲等擾民問題，屬地街道和城管部門也多次前去查看和處理，但是因為涉及其他較為復雜的問題，一直沒有妥善解決，市民對此非常不滿，城管部門也承受著來自各方面的巨大壓力。

(三)政府中心工作的頻繁調度與部門條塊歸屬的張力

聯動中心建立起了閉環工作制度，為政府推動中心工作提供了較為有效的治理抓手，因此在政府推動的群租房整治、環境污染治理等中心工作中，聯動中心成為了被主要領導頻繁調度的對象。例如，2020年全國文明城市創建是Z市的中心工作，網格化聯動平臺由于其較為全面的問題反饋和派單系統以及數據優勢，成為文明城市創建這一中心工作推進的主要督導平臺。聯動中心以網格管理為抓手，發揮大數據優勢，將1000多名專職網格員下沉到一線聚焦環境衛生整治等問題；網格員通過APP將無法處置的問題上報到聯動中心，通過聯動中心流轉到相應的職能部門；由市領導擔任“流動網格長”，參與網格走訪巡查，通過高位協調來解決在文明城市創建過程中出現的疑難問題。在文明城市創建期間，聯動指揮平臺受理涉及城市管理和城鄉環境等問題4萬余件、整改完成率達到99%。作為社會治理中樞機構的聯動中心服務于地方中心工作本無可厚非，但是對聯動中心的頻繁調度以推動中心工作的模式與聯動中心的常態化建設之間產生了較大張力。

一方面，在中心工作的推動過程中，由于主要領導參與了大量協調工作，從而能夠依托聯動平臺實現跨部門的協同治理，然而這種自上而下的動員機制本質上還是嵌入了運動式治理的內核。伴隨著精確性和規模化發展，運動式治理越來越常規化，其最終將逐步發展為“內卷化”困局。[30]從聯動平臺建設的初衷來看，如何將這種運動式的跨部門協同治理機制轉變為常態化的部門協同治理機制仍然并未實現有效破局。由于中心工作的頻繁調度，也擠占了聯動中心回應其他社會治理問題的空間。尤其是在面對自下而上所反饋的民生事務方面，在缺乏領導的高位推動下，一些原本簡單的事務由于部門的自利性而難以逃脫在平臺系統內空轉的結局。

另一方面，聯動中心的條塊歸屬也成為影響其專業化發展的關鍵變量。當前聯動中心主要是采取以“塊”為主的運作方式，即各層級聯動中心均是該層級黨委政府進行社會治理的有效抓手，聯動中心的人事任命以及財權均由本級政府負責，市級聯動中心對于街鎮的聯動中心主要是以業務指導和考核的方式進行管理。這種以“塊”為主的管理方式雖然便于本層級政府集中解決其所面臨的問題，但也更容易讓聯動中心被吸納進政府繁雜的治理事務中，從而使得專業性不得不打折扣。更關鍵的是，這種設置方式又產生了新的條塊矛盾：從縣域層面來講，聯動中心對于社會治理有著總體性規劃和思考，但是卻苦于“手下無兵”的困境，下級聯動中心雖然受其業務指導，但是以“塊”為主的管理方式注定其要更多服務于所在層級政府事務，從而影響著問題的發現程度與解決效率。

五、結論與討論

縣域社會治理現代化是政府通過行政體制改革為居民提供更便捷的公共服務的過程，作為國家治理的重要基石，其治理現代化的探索承擔著國家治理能力和治理體系現代化轉型的重要使命。當前，地方政府在探索部門協作以有效回應社會治理的聯動式改革，建立起了對社會事務的分類和歸口處理機制，并形成了閉環式管理辦法，在一定程度上強化了部門之間的協作以及回應社會治理需求的能力。盡管政府通過越來越細密的治理體系建構起了全能型的治理網絡，以聯動平臺為抓手，建立部門橫向之間的協作能力，但是原本旨在打破部門壁壘，實現協同治理的聯動機制在化解過去條塊矛盾的同時，也產生了新的問題，即作為社會治理中樞的聯動中心在科層體制中的權威不足與高位協調依賴、治理負荷的增加與回應能力的不足、政府中心工作的頻繁調度與部門條塊歸屬的張力。

縣域社會治理現代化改革朝著越來越精細化的方向發展，地方政府正在進行著一輪又一輪的“社會治理創新錦標賽”，其中的驅動機制當然不乏政績需求，但轉型期復雜的社會變遷確實需要治理模式的不斷迭代更新以契合發展實際。本研究重點討論了東部地區一個經濟較為發達的縣級市所進行的縣域社會治理現代化探索，當下就對其改革的成效做出評判還為時尚早，但在改革過程中已經暴露出的問題也為其后續完善提供了參照的方向。中國的地方政府治理改革呈現出了非常強的回應性與調適性特征，即黨和政府保持著高度的開放性和包容性，通過不斷回應社會需求并做出結構調適，從而在國家與社會的密切互動中實現治理現代化道路的探索與實踐。條塊矛盾是科層制中無法回避但也無法消除的矛盾樣態，正如聯動治理能夠在回應過去科層制中矛盾痛點的同時也滋生了新的矛盾，這也并不意味針對這些矛盾的回應都是徒勞無功的。

從完善縣域社會治理現代化改革的視角來看，要探索繼續為聯動中心賦權，加強其對社會治理問題的統籌調度能力。當前改革是在體制層面通過做加法的形式成立了聯動中心，并未深度觸及部門在橫向協作方面的痛點，在打破部門壁壘方面仍然有待探索。在發展目標方面，聯動中心作為統籌社會治理的中樞部門，其職能職權均有待加強，倘若僅僅將其作為協調社會治理而增設的普通部門，那么則很難實現改革目標。因此，可以進一步整合與社會治理有關的部門業務，使其能夠高度集成融合，從而改變政出多門的格局。在操作方面不能急于求成，通過漸進式改革，探索集中辦公、統一指揮的方式，實現資源和力量的整合。

縣域社會治理現代化改革也要警惕陷入內卷化困局，尤其是伴隨著社會治理規則的復雜化、治理手段的泛技術化、治理力量的過密化，并不必然就會帶來治理能力的現代化。越來越精細化的治理手段其內核在確實不出事的邏輯，即為了防止小微問題演化成為大的社會矛盾，但是越來越密集的治理力量投入以及越來越復雜的制度設計，雖然可以解決一些小微問題，但是對于真正的社會治理難題仍然是無效的。縣域社會治理現代化的過程是在探索與國情相適應的符合時代發展潮流的治理模式的過程，要避免走入治理規則復雜化所造成的治理績效內卷化陷阱，而破解內卷化的關鍵在于回歸治理本身，實事求是、量力而行，扎實做好群眾工作。

注釋：

①蘇南Z市網格化體系建設是城區以300-500戶為標準，農村以200-300戶為標準。

②綜合考核得分=組織建設得分+案件處置得分+自管案件得分+加減分。鄉鎮和市級部門所面臨的具體事務存在較大差異，在分值設置方面也有所體現，比如鄉鎮的案件處置滿分為60分、自管案件為30分，市級成員單位的案件處置滿分為80分，另有10分的知識庫更新分，即督促這些部門梳理權責清單、整理居民關心的熱點問題等。