“三調”成果在國土空間總體規劃中應用研究

歐文靜

（沅江市自然資源局 湖南益陽 413100）

第三次國土調查（以下稱“三調”）和國土空間規劃是黨中央、國務院根據新時代新需要部署的兩項重要任務。自然資源主管部門負責通過“兩個統一”解決自然資源數據的交叉問題。是解決多重計數、空間規劃重疊等歷史問題的重要抓手。“三調”的主要任務是深入調查農村和城中村的土地利用、土地所有權和相關特殊土地利用的現狀［1］，繪制詳細而準確的國土空間規劃底圖。國土空間規劃是國家空間發展的指南，是可持續發展的空間模式，是各種開發、保護和建設活動的基礎。《自然資源部關于全面開展國土空間規劃工作的通知》要求本輪規劃將統一使用“三調”數據作為當前規劃和底圖的基礎。“三調”結果數據的基本地位非常重要［2］。

根據國土空間規劃編制的相關規定和實踐經驗，總結出“三調”成果數據應用的總體框架，如圖1所示。具體來說，應用主要可以在3個方面實施。

圖1 “三調”成果數據應用的框架

1 在“底數”與“底圖”分析中的應用

“三調”成果數據作為一種可以覆蓋整個規劃范圍的數據，可以更好地彌補傳統城市總體規劃中數據不完整的問題，可以作為規劃中核心的“底數”和“底圖”，為各類問題的研究提供了重要的數據來源，尤其是各類土地利用的統計與空間重疊分析［3］。

“底圖”和“底數”是編制國土空間規劃的依據。具體而言，“底圖”是指編制國土空間規劃的基本底圖中不同現狀的用地圖斑的分類統計數。由于“三調”成果國土空間規劃的陸海利用分類不一致，在構建“底圖”和“底數”時，還需要進行數據類型轉換等過程，核心思想如圖2所示。

圖2 “底圖”“底數”構建思路

在構建“底圖”時，依據相關制圖規范，對“三調”地類圖斑進行符號化，形成國土空間利用現狀圖，并將此作為參考標準，將各類國土空間要素進行坐標系、數據格式、用地分類等轉換處理，形成坐標統一、邊界一致、上下貫通的一套“底圖”。

在構建“底數”時，通過對“三調”地類圖斑進行用地重分類轉換和匯總，以用地現狀結構表的形式，將各類用地基礎情況進行數值表達［4］。在現階段，“底數”還應與已有土地利用總體規劃和城市總體空間規劃及相關規劃管理數據等做一定的銜接處理。

2 在評價與評估中的應用

基于“三調”成果數據的用地類別，利用GIS 空間疊加分析，可以為評價與評估中用地沖突、發展演化等問題提供支撐依據。

2.1 在“雙評價”中的應用

“雙評價”作為編制國土空間規劃的前提，其工作分為“評價—分析—應用”3 個階段。如圖3 所示，“三調”的結果主要用在“分析”階段，具體為以下幾點。第一，是適合農業生產的區域和除對生態保護極為重要的區域外的一般適宜區域。結合土地利用現狀結構，可以分析農業生產的潛力空間。第二，對于適合城市建設的地區和一般適宜地區，除對生態保護極為重要的地區外，結合目前的土地利用結構，可以分析潛在的建設潛力空間［5］。第三，通過比較極其重要的生態保護區域、不適合農業生產和城市建設的區域及土地利用現狀，可以識別出沖突空間，如位于重點生態保護區的農田和建設用地、不適宜農業生產地區的永久基本農田、不適宜城市建設地區的城市建設用地、地質災害高風險地區的農村聚居地等。第四，通過對陸地空間開發利用潛力、問題和風險的分析，提出空間控制措施和設計優化方向。

圖3 “三調”成果數據在“雙評價”中的應用思路

2.2 在國土空間開發保護現狀和規劃實施評估中的應用

如圖4 所示，“三調”結果在現狀保護評價工作中的應用，可以概括為直接應用和間接應用兩個方面。直接應用主要是指從“三調”的結果中直接提取相關數據，并根據評價指標對指標進行評價，主要用于評價性能控制指標。間接應用主要是指通過與其他社會、經濟和專項規劃數據的關聯或疊置分析，對指標進行評價［6］。例如，將它們與經濟和人口數據聯系起來，可以評估結構效率指標、有機生產指標等，以及高水平農地建設和劃定“兩區”的結果來評估糧食安全指標。“三調”的結果數據可以同時反映幾種土地類型的規模和設計。“三調”結果與規劃基準年土地利用情況可疊加分析，評估各項規劃目標實現情況和設計變更；從建設用地和規劃基期提取“三調”建設用地，可以分析規劃實施以來新增建設用地的實際規模和發展方向，可以通過規劃使用分區的附加重疊分析，來評估是否新增建設場地符合規劃用途和空間的監管要求。

圖4 “三調”成果數據在“現狀評估和規劃實施”中的應用思路

3 在規劃編制方案中的應用

國土空間規劃編制中的“三線”劃定與“國土空間用途分區”，涉及全域的土地利用功能再整合。一方面，“三調”成果數據可為這項工作提供較為直接的判斷依據；另一方面，通過與其他類型數據的空間校核分析，可為各項功能區范圍劃定提供決策支撐依據。此外，“三調”成果數據還可為當前國土空間規劃編制中的土地整治分析提供依據。

3.1 統籌“三線”劃定

第一，幫助劃定生態保護紅線。為適應生態文明建設需要，“三調”成果將部分具有濕地功能的土地劃為“濕地”。為此，在生態保護紅線范圍確定階段，“三調”結果數據中的濕地應優先于生態保護紅線，再以“三調”的土地利用狀況為“底圖”，將生態保護紅線評估結果與“底圖”重疊，扣除大面積建設用地和連片集中農田，使用聚合添加的工具，將相鄰點聚合成相對完整和連續的圖斑。

第二，有助于確定永久性基本農田的范圍。鞏固永久基本農用地劃定成果，嚴格保護永久基本農用地，切實解決虛假劃定、非法占用問題，將“三調”結果和基本劃定永久農田成果進行疊加分析。全面核實永久基本農田圖斑，找出“三調”地類不符合劃定要求的永久基本農田，并根據農業生產適宜性評價結果進行整改補充，確保作物永久基礎不減量減質，同時將整改成果納入國土空間規劃。

3.2 國土空間規劃分區

我國實行土地用途管制制度，要求在土地利用總體規劃和城鄉規劃中劃定土地利用區域和“四區”，確定每塊土地的用途，對土地利用實施利用控制并對規劃分區的土地利用活動實行用途管制。可以根據地域分區和空間規劃的要求和規則，通過建立土地利用分類與空間規劃利用分區的對應關系，進行利用分區的初步劃定。在協調各種土地利用尺度的分配后，將涉及分區變化規劃利用的區域實現為獨立圖層，通過GIS 軟件的圖層更新功能，將它們更新合并到初步劃定的區劃中，最終形成國土空間規劃區。

3.3 國土綜合整治

一方面，“三調”結果的數據可用于土地破碎化評估分析。通過“三調”數據分析區域農用地規模和集中度，提出綜合土地整治措施，優先對小塊、低集中區域進行土地整治，合并地塊、調整權屬，解決土地碎片化問題。例如，針對土地整治后土地類型圖斑的典型特征，采用景觀生態學中地塊集中度分析和規律性分析的方法，結合整治潛力和臨界點分析，評估土地綜合整治的方向。

另一方面，“三調”結果的數據可用于評估村鎮企業的土地利用現狀。隨著社會經濟的快速發展，許多地區的村鎮企業經濟效益不斷下降，環境污染越來越嚴重，與發展理念不適應。在以往的城鄉規劃過程中，由于缺乏基礎數據，低效工業用地的處理主要集中在城市及周邊開發區，忽略了農村工業用地的調查。“三調”打通和進一步細化農村建設用地，揭示了廣大農村建設用地內分布的村鎮企業用地情況，為工業企業改造提供了基礎數據。

4 結語

本研究首先重點從用地分類的角度，分析了“三調”成果數據的基本特征及其在國土空間規劃編制中的用地類型轉換問題。其次，結合當前國土空間規劃編制中的核心問題，探索了“三調”成果數據的應用方向，形成了一套工作路徑和方法。例如，提取“三調”數據，形成市縣域土地利用現狀圖；通過分類轉換，建立地類與分區的對應關系，初步劃定用途分區；與景觀生態分析相結合，評價國土綜合整治潛力及方向等。最后，結合具體應用案例，對上述研究類型作了進一步說明。總體而言，“三調”成果數據可在當前國土空間規劃中的“底圖”與“底數”構建、現狀評價與評估、“三線”劃定、國土空間規劃分區及國土綜合整治等方面發揮重要的基礎性作用。