建立新機制 適應新變化

黃德超

【摘 要】燃油稅費改革對公路事業工作的影響是巨大的，公路養護是整個公路工作中的重要組成部分，也必然會受到影響和沖擊。稅費改革對公路養護工作的影響有多大？公路養護資金能否得到保障？公路養護的預算和養護事業會計工作如何解決？如何采取相應的措施，保障公路養護事業會計工作健康發展。

【關鍵詞】公路；事業單位；財務

燃油稅費改革后，公路養護工作的基本面雖然沒有發生變化，仍是保護公路資產、保障交通安全、服務公眾需求，但養護資金分配方式、養護計劃審批程序、養護費用撥付渠道、養護工程管理方法均發生了變化。

一、公路養護事業財政體制改革的基本情況

燃油稅費改革致使公路養護工作發生了四個改變。

（一）公路養護資金的費改稅變化

公路養護資金變化的前提是養路費變成了稅，且需要經過三次分配才能落實到公路養護項目上。由每年的各省養路費收支平衡變成成品油消費稅的返還，由每年的各省自收自用變成區域性乃至全國性的平衡，由每年的實際增長變成基數返還加增量分配。

（二）養護預算（計劃）審批程序變化

由省級公路管理機構報省級交通主管部門審批為主變成省級交通、財政部門聯合審批。

（三）養護費用撥付渠道隨之發生變化

稅費改革前渠道：省級交通主管部門→省級公路管理機構→各市公路管理機構→各公路養護單位（公路養護工程施工單位）。

稅費改革后渠道：省級財政部門→市級財政部門→各公路養護單位（公路養護工程施工單位），也有一部分地方或一部分資金還是通過省級交通主管部門和公路管理機構進行撥付。

（四）稅費改革后，養護工程管理方法也發生了變化

計劃管理，從投資規模的控制為主變為工程項目的管理為主。工程投資，從工程項目補助包干為主變為工程項目預算管理為主。項目管理，從傳統的事業型管理為主變為按市場化運作管理為主。資金管理，從按計劃撥款為主變為按預算進度請款，實行國庫集中支付為主。

二、稅費改后的公路養護資金分配分析

公路養護工作的變化，核心就是交通主管部門和公路管理機構管理使用公路養護資金的方式方法發生了變化。公路養護資金的籌措、使用和管理是整個公路養護工作的基礎和根本。稅費改革后，除了財政轉移支付資金，養護資金來源還有交通運輸部路網改造補助、收費公路養護資金、各級財政預算資金以及其他渠道籌集的資金。

（一）財政轉移支付由國家財政部門一次分配。轉移支付總額=當年成品油稅費改革形成的財政收入×改革基期年“六費”收入等占按改革相關因素測算的財政收入的比例確定。

中央對地方轉移支付額=替代性返還+增長性補助

替代性返還是指替代地方原有的“六費”收入基數給予的返還。即以2007年地方“六費”收入為基礎，增加一定的增長率確定。

增長性補助，是指當年轉移支付總額中扣除替代性返還后的增量資金的分配。從2009年起，如果改革形成的收入能夠比原來測算的收入增長超過10%，中央財政將安排增長性補助。

關于增長性補助的分配，60%按照各地成品油消耗量分配，40%按照改革基期年公路規費和水路規費的比重、影響公路養護和建設以及航道養護的客觀因素分配。影響公路養護和建設的因素，則為當量公路里程、路網密度、路況指數，權重分別為20%、15%和5%。

其中，成品油消耗量體現“多交稅、多得益”的原則，主要根據各地批發環節銷售量等因素計算。當量公路里程主要反映已建成公路養護所需支出，具體以二級公路為標準計算，對其他等級公路（扣除收費的高速公路和一級公路）根據標準中不同公路路基寬度等因素加以調整。路網密度因素主要反映應建未建道路所需支出，根據機動車擁有量、公路覆蓋區人口、可居住面積、縣鎮個數等因素計算。路況指數是指按照《公路技術狀況評定標準》測定的反映公路平整程度等狀況的指標。

增長性補助的計算公式是：某地增長性補助=成品油消耗量分配數+公路養護和建設分配數+航道養護分配數；

其中，成品油消耗量分配數=全國增長性補助總額×60%×（該地上年成品油消耗量/全國上年成品油消耗量）；

公路養護和建設分配數=全國增長性補助總額×改革基期年公路規費占比×[（該地當量公路里程/全國當量公路里程）×20%+該地路網密度因素×15%+該地路況指數因素×5%）]；

各地財政轉移支付中的公路養護資金用下式表示：

Y=Y1+Y2+Y3+Y4+Y5

式中：

Y—各地財政轉移支付中的公路養護資金；

Y1—替代性返還資金中的公路養護資金；

Y2—增長性補助資金中成品油消耗量分配數中的公路養護資金；

Y3—增長性補助資金中按當量公路里程分配的公路養護資金；

Y4—增長性補助資金中按路網密度因素資金中的公路養護資金；

Y5—增長性補助資金中按路況指數因素分配的公路養護資金；

Y1-Y5的具體計算如下：

Y1=該地替代性返還總額×該地改革基期年公路養路費占比×y1（y1=80%）；

其中，該地改革基期年公路養路費占比=該地2007年公路養路費收入/該地2007年“六費收入”，各地公路養路費的實際收入構成要根據當地實際情況分別測算。

Y2=成品油消耗量分配數×y2（y2=80%）

其中，成品油消耗量分配數=全國增長性補助總額×（該地上年成品油消耗量/全國上年成品油消耗量）×60%；

Y3=當量公路里程分配數×y3（y3=100%）

其中，當量公路里程分配數=全國增長性補助總額×改革基期年公路規費占比×[（該地當量公路里程/全國當量公路里程）×20%；

Y4=路網密度因素分配數×y4（y4=30%-40%）

其中，路網密度因素分配數=全國增長性補助總額×改革基期年公路規費占比X（該地路網密度因素）×15%按路網密度因素分配的資金，主要用于應建未建道路所需支出，具體辦法交通部正在制定中。

Y5=路況指數因素分配數×y5（y5=100%）

其中，路況指數因素分配數=全國增長性補助總額×改革基期年公路規費占比×（該地路況指數因素）×5%路況指數因素采用路況調節系數進行確定（具體辦法交通部正在制定中）。括弧中的y1-y5均為個人經驗建議值。

（二）交通運輸部路網改造補助資金。由稅費改革后新增的稅收收入中中央本級安排的部分資金和車輛購置稅的部分資金組成。主要用于危橋改造工程、普通干線公路的路網改造工程、水毀搶修及突發性搶險救災工程、安保工程及其他工程。

（三）根據《收費公路管理條例》規定，政府還貸收費公路，可以用收取的車輛通行費來安排必要的管理、養護費用。

（四）各地財政部門，根據當地財政收入情況和國民經濟發展的需要，可從當年財政預算中安排適當的資金。

用于公路建設和養護。這部分資金，主要用于干線公路改建工程配套和農村公路養護補貼。

（五）各地通過其他渠道籌集的養護資金。主要有路政賠（補）償資金、路政罰款返回資金、地方收取的公路施工營業稅等返還資金、公路廣告收入和公路資產經營開發贏利等。

因此，公路養護資金總額，可用下式表示：

Z=Y+B+T+D+Q

其中：Z-可用于公路養護資金總額；

Y-財政轉移支付資金用于公路養護的資金；

B-交通運輸部路網改造補助；

T-通行費收入用于養護的資金；

D-各級財政預算中安排的用于公路養護的資金；

Q-其他可用于公路養護的資金（預算外資金）；

三、稅費改革后公路養護事業會計存在的突出問題

（一）公路養護事業預算編制功能科目劃分導致改革前后的經濟科目分類交叉

稅費改革前，公路養護計劃的劃分大體如下：

養護事業費。包括行政管理費，路政管理費，養護專用機械購置費，養護科研教育費，交通量調查費，養路站房、生產房屋修建費等。

養護其他費。包括勞動保險，職工福利、獎勵、退職、退休、離休人員費，國家規定要交納、支付的其他稅、費等。

養護工程費。包括公路小修保養（含公路養護工人工資）、中修工程、大修工程、公路水毀搶修等。

稅費改革后，公路養護計劃變為了編報財政預算，預算編制分為基本支出及項目支出：

基本支出。包括工資福利支出（含公路養護工人工資）、商品服務支出、對個人及家庭補助支出。

項目支出。包括公路日常保養（不含公路養護工人工資）、小修工程、預防性養護工程、中修工程、大修工程、應急搶險工程、改建工程、養護專用機械設備購置費、養護科研教育費、交通量調查費、養路站房、生產房屋修建費等。

由以上可知原來在項目小修保養中開支的人員經費轉變成為了基本支出。目前養護工程費總體上為嚴重不足，在資金安排上公路小修保養很難得到保證。

（二）職工的社會保障繳費問題

公路養護事業原為自收自支的事業單位，由于稅費改革及財政體制改革，單位屬性尚無準確定義。在自收自支的情況下合同制職工的養老、工傷、生育等保險進入了小修保養。財政體制改革后，在預算編報的社會保障繳費中無養老、工傷、生育等保險的編報科目，至使職工的養老、工傷、生育等保險無法得到保障。

（三）事業單位的經營收入及業務的規范問題

稅費改革前公路養護單位接受地方委托參與地方公路修建，從而發生事業單位的經營收入。稅費改革后按財政管理要求，將不能開展這些經營業務，經營業務要歸還于市場，因此如何規范這些業務也是一個急需解決的問題。

（四）專用基金、一般基金規范使用問題

稅費改革前公路養護事業單位執行一九八七年交通部頒發的《公路養護會計制度》及《公路養護單位成本核算辦法》，公路養護事業單位提取并積累了專用基金及一般基金。稅費改革后，公路養護事業單位不在提取專用基金及一般基金，原有的專用基金及一般基金如何使用等問題需進一步規范。

（五）預算執行中存在的問題

預算批復時間晚，年初零余額賬戶未下達額度，單位業務無法開展，對個人及家庭補助、工資福利支出等不到及時保證。公路養護的項目實施存在一定的時間規律，施工受季節及天氣變化影響，公路養護項目資金使用存在未能根據公路養護的規律使用資金。

四、適應財政體制改革后的基本途徑和方法

為適應稅費改革對公路養護會計工作帶來的變化，今后開展公路養護會計工作必須轉變觀念，適應變化；精細管理，規范程序；提前謀劃，周密計劃；主動協調，多方爭取。

（一）要制定切實措施，改革和完善公路養護事業財務管理體制

（1）確定公路養護事單位的單位性質。由于編制預算的基本支出—工資福利支出—社會保障繳費中只包含失業保險、基本醫療保險、大病補充醫療保險，不包含職工養老保險金、工傷、生育保險預算資金，而在實際預算發生過程中卻需要支付大量合同制職工及長期職工需繳納養老保險金、工傷、生育保險等。針對此類情況需要即時規范公路養護養事業單位的性質，將需繳納的養老保險金、工傷、生育保險等納入預算；或是將單位性質定性為參公管理事業單位，不在繳納養老保險金、工傷、生育保險等費用，納入全額財政供養管理。

（2）制定完善和規范公路養護事業會計制度。1987年開始使用的《公路養護會計制》與不適應現行財政體制改革的需求，在實際工作過程中遇到許多問題，需規范基本支出與項目支出的劃分，最終使《公路養護會計制》與財政體制改革完全接軌，指導公路養護事業會計向前發展。

（3）制定公路養護事業單位經營性收支業務管理辦法。公路養護事業單位或多或少存在著經營性收支問題，如接受地方政府委托代征收通行費業務及代養護收費公路業務等，這些經營性質的業務就會發生超支或節余的情況，需根據財政體制改革的要求，制定出經營性質業務活動、經營超支、節余的管理辦法。

（4）完善公路養護事業單位一般基金及專用基金的管理辦法。根據財政改革的相關要求，對一般基金及專用基金管理進行研究，爭取財政部門對基金的管理支持，制定出一般基金及專用基金的來源及使用的管理，使一般基金及專用基金能更好的服務于公路養護事業的發展。

（二）要適應國家和省財政預算改革的需要，加快推進部門預算、國庫集中收付、政府采購和“收支兩條線”管理等預算管理制度改革

在財政改革過程中，公路養護事單位也要主動參與到改革中，積極爭取財政支持，使公路養護事的發展、管理符合財政改革的要求。爭取解決預算執行過程中，財政需資金撥付做到符合實際工作規律需要，避免資金供給矛盾。

從事公路養護、公路管理、公路建設等工作，涉及公路資金籌集、公路資金投放、資產購置與管理、資金耗費與成本費用管理等專項業務，構成了公路養護事業單位的財務與財務管理工作。以部門預算、“收支兩條線”、國庫集中收付、政府采購等為中心的財政體制的變革，給當前的公路養護事業單位財務工作帶來了新的挑戰。為了應對挑戰，公路養護事業單位應建立并逐步完善適應財政改革和公路事業發展要求的公路事業單位財務管理體制。

【參考文獻】

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