充分釋放社會保障制度的國家治理效能
——評《社會保障與國家治理》

何立軍 中國社會治理研究會秘書長

經過改革開放40余年的發展，中國社會保障制度的國家治理效能逐漸顯現。2021年2月26日，習近平總書記在十九屆中央政治局第二十八次集體學習中對社會保障制度建設做出系統化表述，從社會保障與國家治理關系的高度，對社會保障制度在國家制度體系中的功能作出定位，不僅揭示出社會保障制度所具有的重要意義，還對社會保障制度與國家治理的關系作出歷史的、深刻的、精準的研判，使得社會保障與國家治理的關系由學理議題上升為國家意志。這在中國全面建成小康社會、邁向共同富裕的歷史節點上意義非凡。在此背景下，《社會保障與國家治理》一書的出版可謂正逢其時。該書由社會科學文獻出版社出版，得到吉林大學哲學社會科學學術文庫出版項目資助；作者吉林大學教授賈玉嬌，社會學博士，中國社會保障學會常務理事，中國社會治理研究會理事，運用社會學理論和馬克思主義思想，系統闡釋了社會保障基礎理論問題與社會保障制度實踐。全書20余萬字，共有六章，集結了作者近些年來的主要研究成果。

《社會保障與國家治理》一書從歷史、比較和實踐三個維度對社會保障與國家治理的關系作出梳理與闡釋，在歷史中探尋社會保障與國家治理關系的演變規律，在當下挑戰中探索社會保障與國家治理體系的再造方案，在隱含于當下的未來趨勢中思考社會保障與國家治理的重塑之路。在這場縱貫古、今、未來的探尋中，重新全面審視國家轉型與發展中的制度結構變遷，對認識和完善社會保障制度具有一定的理論價值與現實意義。具體主要體現在兩個方面：第一，辨析了現代社會保障制度與經濟發展之間的關系。現代社會保障制度的建立是伴隨西方國家治理轉型過程而發生的。然而，由于工業主義邏輯長期居于意識形態的支配地位，人們通常認為社會保障制度發展是經濟發展的結果，而不是原因，僅把社會保障功能狹隘地局限在社會穩定器、社會安全閥方面，這非常不利于社會保障制度發展與現代國家治理能力提高。對此，本書力圖揭示工業主義邏輯掩蓋下的社會保障在政治、經濟與社會發展方面的功能，全面展現社會保障制度功能，警惕邊緣化、外部化、矮化社會保障制度的短視傾向。第二，為現階段優化中國社會保障制度頂層設計提供了有益啟示。伴隨中國經濟社會發展進入新常態，中國社會保障制度發展站在了新的歷史起點上。該書力圖在揭示社會保障在國家治理中的功能作用基礎上，為國家進行社會保障制度頂層設計提供了決策參考。

《社會保障與國家治理》一書將掩埋在復雜國家治理實踐中的、掩蓋于經濟制度光芒下的社會保障制度抽離出來，在國家治理體系的制度情境中，從學理上闡釋社會保障制度與國家治理體系之間的關系，力圖建構起詮釋這一制度的國家治理功能的話語體系。

其一，闡釋社會保障制度與現代國家治理的共生互嵌關系。社會保障制度自誕生起就成為現代國家治理體系中不可或缺的組成部分，并隨著現代國家與社會發展水平的提高，國家治理格局的變遷，逐漸融入到國家政治、經濟與社會發展的方方面面，使得社會保障制度在現代國家治理中顯現出不以任何一方的主觀意志為轉移的客觀作用力。社會保障制度的這一發展特征已經被越來越多的人所認識，并構成社會保障制度發展規律的基本內容。因此，違背這一規律，不僅不利于社會保障制度發展，還會給整個國家治理帶來消極影響。

其二，闡釋社會保障制度在國家治理體系中的位移路徑以及國家治理功能變遷。在歷史呈現出來的變遷規律中，明確社會保障制度發展趨向。作者運用結構功能理論，在歐美、東亞與中國社會保障制度與經濟制度之間的結構關系變遷中，歷史考察社會保障制度的功能，以及由此變化而引發的國家治理整體功能的變遷，并嘗試性建構社會保障與國家治理的關系模型。作者發現，社會保障制度在國家治理體系中的位置逐步從邊緣、依附向中心、主導變化，其與經濟制度之間的關系演變路徑表現為：“兜底-依附”“中心-依附”“中心-融合”。

其三，闡釋社會保障制度發展的政治意涵，呈現中國社會保障制度發展的政治優勢。作為現代社會保障制度發源地的西方，由于社會保障這一國民財富向下分配的制度與資本主義本質屬性所規定的國民財富向上集中的分配制度之間的平衡關系被打破，社會保障增長超出資本主義所能忍受的上限，導致西方國家長期陷入福利國家危機而無法自拔。與西方國家具有的這一內在矛盾不同，中國不存在政治設定的社會保障增長的天花板問題。相反，在中國的政治優勢下，中國共產黨領導中國人民在開展社會主義國家建設中，一次次打破社會保障的“天花板”，不斷滿足人民對美好生活的需要。

其四，闡釋社會保障制度為歷史的推動器，回應人工智能趨勢下人的存在狀態與社會形態變革。在20世紀80、90年代，東歐劇變、蘇聯解體后，福山提出“歷史終結論”，認為支配人類歷史發展的矛盾關系瓦解，資本主義成為人類社會發展的終點。然而，中國特色社會主義實踐的深入推進與制度優勢的彰顯向世人宣告歷史并未終結。此外，隱埋于資本主義體系內的社會主義的種子——社會保障制度不以任何一方主觀意志為轉移的強制作用力的顯現，將作為一股內在力量促使資本主義發生自我蛻變。促使其自我蛻變。人工智能發展趨勢將極大地改變勞動力市場供給格局，勞動力商品化將受到嚴峻挑戰，建立在勞動力商品化基礎上的社會保險制度的主體地位將被動搖，社會救助與社會福利制度在社會保障制度體系內的地位將得到提高。對于資本主義國家而言，這無疑對其根本利益構成極大挑戰。歷史經驗告訴人們，陷入兩難選擇的資本主義國家只有進入凱恩斯時代的升級版，才能迎來發展希望。由此，讓越來越多的人們看到共產主義實現的曙光。

其五，闡釋中國社會保障制度實踐之路，為其他國家社會保障與國家治理關系優化貢獻“中國方案”，為破解各國國家治理難題提供參考。該書指出，實踐性是中國社會保障制度發展的基本特征。在短短幾十年內，中國共產黨領導中國人民不斷開創新的制度安排，努力推動中國特色社會主義建設的合目的性和合規律性的統一。在此壓縮式發展進程中，中國社會保障制度呈現出豐富的發展向度，即社會保障制度在同一時期中作用在落后的、后發展的與發達的等多個發展斷代上；快速的發展速度，不斷根據社會發展的新期待與國家治理的新要求，進行制度完善與調整，實現不同斷代之間的彌合發展，推動實現共同富裕，充分展示中國教科書式的制度發展歷程，為世界社會保障制度發展做出重要貢獻。

此外，該書還對中國社會保障制度的未來發展做出了兩方面探討：一方面，著眼于制度本身，回應了社會救助制度的精準化瞄準、促進救助對象向上發展的制度能力提升，養老保險制度發展的復雜治理情境、多支柱養老保險制度設想，養老服務制度體系優化；另一方面，著眼于社會保障制度效能提升的外部系統化建設，關注社會建設、社會動員、國家治理體系內的關系理順等問題，提出應當加快開展四大基礎工程建設：即基層社會組織建設、國家治理現代化基礎性數據庫建設、不同部門基本權責關系建設、信息基礎設施與環境建設。

總體而言，《社會保障與國家治理》一書不僅集結了作者長期積累的思想理論結晶，還飽含著作者心系國家發展的拳拳赤子之心，體現出一個學者的家國情懷與經世濟民之志。當然，誠如作者自己所言，一些問題尚處于提出階段，還需要繼續深入研究形成更加系統化、更具有解釋力的理論體系。