國家審計對國有企業內部控制的影響機理分析

胡廣霞 張淑虹 云南民族大學管理學院(會計學院)

企業良好的內部控制有利于促進企業的健康長遠發展，有關內部控制的研究也一直是學者們廣泛關注的話題。央企是國民經濟的命脈，是我國國民經濟的重要支柱產業，在各大產業、重點領域都占有一定的優勢。2008 年，我國相繼推出了《企業內部控制基本規范》和《企業內部控制配套指引》，企業開始以此為根據進行內部控制體系建設工作。中央企業也不甘落后，規范引起了國資委的高度重視。2010 年，央企的財務內控有效性取得了極大的提升，此后，央企內部控制機制建設持續推進，2012年，《關于加快構建中央企業內部控制體系有關事項的通知》中，國資委、財政部明確指出要加強內部控制有效性的監督。國家審計對央企內部控制有效性起到了外部評價和監督的作用。

國家審計是在國家審計署的領導下，對國家機關、行政事業單位和國有企業的財政收支和財務數據進行檢查、審核、監督的專項審計。國家審計在我國的財政體制中的地位舉足輕重。

在新的發展格局下，國家審計作為中央企業的國家宏觀調控媒介，發揮著至關重要的審計作用，有效地推動國有企業高質量發展。

國家審計是實現國家經濟的有效保障，保證并提高國家行政系統的現代化水平和治理系統的能力。國家審計具有強獨立性、強權力、高權威性和廣泛治理的特點，通過對審計結果的分析，提出了客觀、建設性的意見，有效地維護了公司的內部管理秩序，同時，也可以在一定程度上促進國企的高質量長遠發展。

內部控制是一種組織、計劃、程序和方法，為了獲得更好的業務效率，它能夠在一定程度上對企業內部實施控制和監管，并充分、高效地利用各種資源，進而實現所期的管理目標。企業內部控制的五個基本要素是：內部環境、風險評估、控制活動、信息溝通、內部監督。國家治理結構賦予國家審計與之相對應的責任，通過對企業內部控制的有效改進，促進企業內部控制體系的完善，從而獲得審計效果的長期覆蓋。

目前，現有的研究主要集中于國家審計行為對國企內部控制的影響，但至今尚未形成統一的結論。因此，本文主要針對國家審計對國企內部控制的影響機理進行分析，以期拓展相關的理論研究。

一、國家審計功能對內部控制的影響

國家審計具有預防、抵御、揭示功能，這些功能對公司的內部治理產生了廣泛的影響，國家審計的各功能如何影響國企的內部控制是下一步分析的關注點。

(一)國家審計預防功能對內部控制的影響

國家審計的防范功能是國家審計所具備的內在威懾力，它能夠有效地遏制危害國家、集體和人民利益的行為，預防不良思想導致的違法犯罪，預先警告潛在的問題。信息時代下，央企內部業務冗雜，涉及到的人員較多，在各個環節和流程中都存在可能的風險點。所以要充分發揮國家審計的防范作用，即“防患于未然”，使國有企業自覺地規范自身的行為，從源頭上杜絕違法違規的操作的產生，并對各類違法違規行為進行嚴厲打擊，以形成強有力的震懾機制，實現國家審計預防功能的最大化。因此，國家審計的預防功能可以有效彌補內部控制的不足。國家審計具有獨立性、強制性、系統性、權威性等特點，能夠在一定程度上震懾國有企業，促使國有企業自覺地遵守相關法律、法規，消除國有企業投機的僥幸心理。

(二)國家審計揭示功能對內部控制的影響

國家審計的揭示功能反映了國企內部的真實情況，能以某種方式、方法揭示國企內部的制度障礙、制度缺陷、管理漏洞等。為了保證對國企更有效的監督，對不法的經濟犯罪、危害人民利益、危害國家安全和民主法治的行為，都要及時予以披露。通過國家審計的揭示功能能夠及時發現和揭露國企內部控制存在的問題和缺陷。國有企業由于特特殊的企業性質，存在可能的財務舞弊以及貪污腐敗風險。揭示功能就是為了找到體制中存在的各種障礙、缺陷以及漏洞等，其宗旨在于促進經濟和社會的正常運行。內部控制作為企業內部經營管理的一個重要內容，必然是國家審計工作的重點。

(三)國家審計抵御功能對內部控制的影響。

國家審計的抵御職能旨在消滅和監測經濟和社會運行中的不同問題，通過行政處罰、提出意見和監督整改，促進制度的完善、機制的規范。國家審計具有獨特的監督地位，能夠向國家政府和管理當局提供客觀和可靠的信息。為了有效解決問題，我們需要具體問題具體分析。從內部控制的各個方面進行深層次的了解，國家審計的抵御功能使得在實施國家審計時，可以針對國有企業存在的問題和缺陷，提出相應的對策。既能推動國有企業制度的建立和完善，又能規范國有企業的運作。開展國家審計，不僅是為了發現國有企業存在的某些問題，而且要為國有企業提供解決問題的指引，使之不斷提高。

圖1 國家審計的功能示意圖

二、國家審計對內部控制各要素的影響分析

(一)國家審計對內部環境的影響分析

內控的執行以內部環境為基礎。要從央企的治理結構、機構設置、權力分配和企業文化等多個層面進行分析。央企內部控制制度存在不完善或流于形式的危險，國企內部人員也缺乏相應的內部控制意識，一些工作人員感到缺乏關注從而放松內部工作，這導致了中央企業內部工作出現問題，影響了工作的發展。國家審計的進步可以創造一種良好的氣氛，加強中央企業的內部控制，保證其有效運行。

(二)國家審計對風險評估的影響分析

風險評估是對企業在實施內部控制目標的過程中，系統地、及時地識別和分析風險，并對其進行合理的管理，確定合理的處理方法。國家審計不僅可以及時發現錯誤并糾正，而且可以幫助國企建立長期的風險緩釋機制。通過對公司治理的監督和公告信息的披露，可以進一步改善上市公司的內部控制質量。國家審計除了審計內容與內部控制的有效性密切相關外，通過國家審計的威懾力，可以提高內部控制有效性。

(三)國家審計對控制活動的影響分析

控制活動是以風險評估為依據，采取相應的控制措施，使其處于可接受的水平。國家審計鼓勵企業通過問題導向、社會改進、高層次設計、基礎探索和政策執行來加強內部控制。央企要積極采納審計機構的意見，為企業內部控制決策制度的制定提供政策參考。

(四)國家審計對信息溝通的影響分析

信息溝通是指及時準確地收集、傳遞內部控制信息，使得國企內部控制信息的能夠及時、準確、高效的傳遞。國家審計使得政府作為一只“無形的手”在無形之中會給被審計者強烈的壓迫感，這種壓力迫使央企增強信息透明度，信息透明度的提高，給信息使用者更加便捷的方式獲取國企的數據和資源，加強了國企與外部相關者的溝通。

(五)國家審計對內部監督的影響分析

內部監督是指對企業內部控制體系的建立和實施進行監控，評價其有效性，并及時發現問題。國家審計是我國政府管理體制中的一個重要環節，它具有獨立性、強制性、權威性等特點，能有效地監督我國國有企業的稅收收支的合法性、真實性和有效性。2003年，國家審計的結果公告制度被引人到社會會監督中，吸引了新聞媒體的廣泛關注，基于企業的聲譽理論，媒體報道起著重要的作用，因此，要想維持良好的外部形象，國企必須要加強內部控制，提高內部管理效率，隨著我國經濟和社會的不斷發展，國家審計的領域不斷擴大，呈現出多樣化的發展態勢。要把審計監督和其他各種形式的監督有機地結合在一起，使審計的效果得到最大程度的發揮。人民享有對審計結果的法律知情權。各有關部門要按照規定公布審計成果，對被審計單位進行整改。國家審計也需要公民依法、有序地參與和支持。

三、結論建議

(一)結論

1.央企的內部控制依舊存在著某些有待加強和解決的缺陷，這些缺陷體現在內部控制體系的不完善、不健全，央企工作人員缺乏一定的內控意識導致企業內部內控文化薄弱，風險評估和管控機制不健全，存在被忽視的風險點，各部門之間的信息溝通和交流不夠及時，企業容易鉆機制的漏洞，從而掉以輕心，監督作用未充分發揮出來，出現不可避免的錯誤。

2.國家審計的各項功能能夠通過推動內部控制體系的完善，可以履行國家治理賦予的任務，有效提高內部控制質量，實現審計結果的長期覆蓋。國家審計不僅可以發揮及時發現并解決問題缺陷的能力，還可以推動國企建立長期的風險緩釋機制，加強國企內部的信息溝通與交流，同時聯合社會監督等多種監督體系加強對國企的監督管理。

(二)政策建議

1.國家審計實施方面

(1)建立持續的審計制度。目前，我國的審計機構對央企實行輪審制度的時間跨度比較大，且國家審計對內部控制的影響就具有一定的滯后性，導致國企被審計后開始心存僥幸，不及時整改自身存在的問題。因此，如何充分發揮國家審計的監督作用成為值得關注的問題。筆者認為審計機關對同一企業應該進行持續的審計，充分發揮國家審計的震懾力，確保國家審計在提高內部控制效力方面發揮最大作用。

(2)擴大國家審計對央企的審計范圍。國家審計每年只選擇一些核心企業集團進行審計。審計覆蓋面狹窄，可能不能充分發揮政府審計的威懾作用。如果審計資源允許，應擴大央企的審計范圍，使每家央企都有機會接觸到國家審計。此外，審計的內容也不能僅集中在事后審計，應對企業的經營管理情況，政策的制定和實施，財務收支，預算績效等各個方面進行事前、事中、事后的全面性審計。這樣，才能真正實現國有審計的全面覆蓋。

(3)加強國家審計對央企的審計力度。要及時發現并糾正危害公司發展的不良現象，就必須加強對其進行專項審計，加大對其實施審計的力度。應盡可能保證國有企業審計周期為2—3年一次，這樣才能保證國家審計效果的持續發揮。強化審計機構的獨立性和權威性，適度提高審計公開次數，督促央企對整改意見的落實，加大對不整改或重復問題的懲罰力度，督促公司建立健全內部控制體系。

2.保障國有企業內部控制效能的充分發揮

(1)國企要切實完善企業的內部控制體系。對存在危害國企健康、可持續發展的違法違規行為，及時采取整改措施，建立完善的獎懲機制，同時，對國企存在的內部控制問題進行揭露，并對其進行改進，以保證內部控制的有效實施。同時，要建立健全審計整改公告機制，強化內部控制體系，健全內部控制制度，確保審計意見的落實。加強對被稽查問題整改落實的宣傳，促使國企主動承擔監管的壓力，并主動改進內部控制體系，防范各類違法行為。

(2)完善相關的監督機制。強調董事會、監事會和其他核心監管機構的職能，防控不良問題的產生和惡化，保證公司內部控制的建立、完善和有效的運作。要充分利用外部評價與監督機制的合力，使國有審計與社會審計之間形成互補、融合的態勢，多管齊下，推動國企治理結構的不斷優化。■