相對貧困治理研究的述評與展望

公衍勇 聶淑亮

[摘? 要]全面建成小康社會后，相對貧困和多維貧困凸顯，相對貧困治理任務依然艱巨。相對貧困的分布區域主要集中在連片深度貧困的民族地區，以留守老人、留守兒童、進城農民工、貧困邊緣戶為主。相對貧困治理應綜合考慮經濟、社會、文化、政治等因素，確立貧困識別標準，以社會保障的方式進行預防和兜底，提高教育保障程度，構建多元化救助格局和城鄉一體化治理機制，并加快救助立法工作。未來，相對貧困治理的研究需要在相對貧困人口個體稟賦特征、致貧原因、治理經驗、治理階段、治理戰略等方面進一步深化。

[關鍵詞]相對貧困;多維貧困;貧困治理

[中圖分類號]C913.7? [文獻標識碼]A? [文章編號]1672-2426（2022）07-0063-08

全面建成小康社會后，中國消除了絕對貧困，而相對貧困還會長期存在，相對貧困治理在中國還是一項長期的任務。探討相對貧困治理面臨的新形勢、新特點和新挑戰，制定新戰略，對于加速中國社會經濟發展、實現人的全面發展和全體人民共同富裕，具有重要的現實意義。學術界對相對貧困治理已經開展了大量有益的研究，筆者以“存在相對貧困—貧困內涵—致貧原因—貧困的測量、分類和特征—減緩和消除貧困—貧困與發展問題的進一步反思”[1]283-284為邏輯主線，對既有研究成果進行梳理、述評與展望，為今后相關研究提供科學的研究視角，為未來相對貧困治理研究提供有力的理論支持。

一、貧困再認知

（一）貧困治理任務依然嚴峻

全面建成小康社會并不代表貧困的終結，因為“只要人類社會的分化不消失，貧困就很難消失”[2]。減少以至消除貧困是一個復雜的政治、經濟問題，“并非一個簡單的經濟問題，貧困的客觀性在這樣的過程中會被反復生產和再生產”[3]。目前，中國城鄉居民收入差距、地區間收入差距和城鄉貧富差距加大，發展不充分不平衡現象突出。因此，絕對貧困問題被解決后，相對貧困在中國還會長期存在[4]，相對貧困治理將是一項長期的歷史任務。

（二）貧困內涵的再認知

全面建成小康社會后，有學者建議用“反貧”一詞替代“扶貧”，也有學者提出用“后貧困時代”“后扶貧時代”“新貧困時代”“后小康時代”區分絕對貧困和相對貧困。貧困是一個具有歷史性、社會性和發展性內涵的概念，對貧困的定義學術界還沒有達成共識。相較于全面建成小康社會前，貧困多從經濟角度進行界定，當前貧困是集經濟、社會、自然等因素于一體的復合問題，不能再單純從經濟層面考量。[5]絕對貧困消除后，相對貧困和多維貧困問題逐漸凸顯。所謂“相對貧困”，從收入角度看，指“社會中因分配和再分配的不均衡，導致一定比例的人群與社會平均水平比較，收入水平少到一定程度時維持的那種社會生活狀況”[6];從消費和實際生活質量來看，指“實際消費能力、生活質量相對低下達不到該社會常規水平”[7]。所謂“多維貧困”指人的貧困不僅僅是收入貧困，還包括基礎設施、所提供的服務（如道路、衛生設施）、獲得的社會福利及保障等指標的貧困，甚至包括精神、文化、素質、心理層面的指標。[8]相對貧困治理首要思考的問題就是對貧困內涵的重新界定，目前學者嘗試對貧困概念進行初步界定，但尚不全面，無論是從單一的經濟視角，還是從多元的經濟、社會、文化、政治等視角，都包含著“物質匱乏的生存狀態”這一共同的內核。未來貧困的界定上，除這一共同內核外，還需從長期發展能力和資源的缺失、社會融入性困難等多維角度進行探究。

（三）致貧原因

新的相對貧困治理階段，貧困致因將更具多樣性，除了傳統致貧因素仍然存在外，城鄉公共服務不均、新技術革命又產生了新的致貧因素。

1.傳統的致貧因素。一是因病、因學、因災致貧。城鄉居民醫療保險制度雖可以報銷患病家庭部分醫療費用，但因重大疾病導致的返貧現象仍然比較普遍。教育成本增加、氣候極端變化和自然災害很容易讓經濟基礎薄弱的農戶再次陷入貧困。[9]二是缺乏營收機制返貧。現行的扶貧開發尚未建立起脫貧戶可持續發展的營收機制，脫貧農戶多以耕地耕種收入和土地流轉租金為主要收入來源，容易出現返貧。[10]三是其他因素。如農村因大操大辦婚喪嫁娶導致的貧困和婚姻風險導致農村留守婦女貧困[9];傳統處于弱勢地位的農民，由于財產權利缺失導致收入較少而身陷貧困[10];個體的不良行為等[11]導致貧困。

2.新的致貧因素。一是城鄉公共服務不均衡。[12]城鄉兒童在意識、機會和能力等方面的差異，使得人口素質變化呈現某種程度上的“城鄉剪刀差現象”，加劇了農村貧困[5]。二是新技術革命導致的貧困。自動化、信息化等科技發展帶來新的挑戰，尤其需要“特別關注新技術變革帶來的結構性失業產生的相對貧困問題”[11]?！皵底植黄降取被驅⒊蔀橐粋€新的致貧原因。

面對新舊致貧因素，不同學者對貧困治理的難易程度持不同意見。谷樹忠認為，隨著經濟的發展和國民收入的提高，2020年后的貧困問題將大大弱化。[5]鄭長德認為，2020年后貧困治理要解決的是發展問題和發展成果的共享問題[6]，治理任務仍然艱巨，而且理論和實踐都表明，相對貧困不僅持續時間更長，而且解決難度更大[7]。張琦認為，2020年后減貧任務不是減輕了，而是加重了[13]，對此應該做好充足的準備。

二、相對貧困的測量、類型和分布特征

（一）相對貧困的測量

科學測量相對貧困的基礎是制定合理的相對貧困標準，制定標準過程中應該遵循以下原則。首先，要統一貧困人口收入口徑。這就要求統計、扶貧、民政部門等在貧困人口的轉移性收入豁免、打工收入、贍養費等收入口徑認定上要統一，減少不一致性。[14]其次，新的貧困線標準應與國際經驗相吻合。我國已經是中上等收入國家，且正在跨向高收入國家行列，新的貧困線標準應該超過世界銀行中度貧困線。[15]最后，新的貧困標準應為體現公平性的城鄉統一標準[16]，該標準在具體設定上應客觀、科學地考慮特殊群體的生活需求，根據城鄉居民的生活習慣、消費水平和價格指數等差異進行相應的調整[17]。同時，還要綜合考慮個體的基本需求變化、新舊標準的銜接和未來的發展目標等因素。

研究者普遍認為新的貧困標準是基于多維視角的，但新的貧困標準到底如何制定，學界并未達成一致，也未能提出一種經過系統論證的、具有操作性的可行方案。部分學者認為相對貧困可以按照某一人群或區域收入的百分比確定。初期階段的貧困標準可瞄準社會當中收入最低的10%，以后慢慢將標準提高到15%，20%[18];或者把收入水平占人均收入百分比低于20%或30%的群體作為確定相對貧困人口的標準[13]。左停、金菁傾向于由國家統計局以“不同區間的GDP水平規定一個人均可支配收入（或中位數）的百分比作為貧困線，如低收入區間的40%，高收入區間的10%”[14];或者農村貧困線根據城市貧困線的某個百分比，如城市的50%進行確定，后逐漸調高比例[8]。部分學者認為我國的貧困測量可以參照國外方法，利用多維測度確定貧困標準。比如參照美國貧困線的制定方法，把食物、服裝、交通以及個人護理等方面各項開支綜合起來確定一個中央政府貧困線，對于不同類型、不同收入水平的個人和家庭（家庭人數的多少、家庭成員的年齡大小）進行嚴格的標準量化，以此確定每一種類型的貧困線。[19]貧困測定指標可由人均收入或人均消費、教育、健康、住房、生活水平、就業和社會包容在內的七大維度組成，每五年調整一次。[20]139-140

（二）相對貧困的類型

大部分學者認同全面建成小康社會以后貧困將由絕對貧困轉向相對貧困、單維度貧困轉向多維度貧困、農村貧困為主轉變為城鄉貧困并存。也有學者提到了貧困的類型轉換，如李小云提出原發貧困和次生貧困的概念，并認為中國農村原發性的絕對貧困會轉向轉型性的次生貧困[18];鄭長德認為后小康時代民族地區的貧困治理會更加注重脫貧的質量，而出現數量型貧困向質量型貧困轉變[6];谷樹忠則提出由“非自愿型和常態型貧困轉變為自愿型和偶發型貧困”[5]，李實也認可未來的這種自愿型貧困狀態，認為每個人都有選擇自己生活方式的自由[11]。

除了經濟層面的貧困，政治、文化、社會權利等層面的貧困也被逐漸關注，新時期對貧困的研究將從單一收入視角轉向多維視角。“貧困線的每一次調整都會帶來貧困人口規模和數量上的變動，一旦調整貧困線，在統計意義上的絕對貧困人口又會重新出現”[2]。

（三）相對貧困的分布特征

1.貧困的空間分布特征。地理環境較差、基礎設施薄弱、自然災害頻發、社會保障不健全的武陵山區、大別山區、滇桂黔石漠化區、六盤山區等集中連片特困地區，仍會是2020年后相對貧困高發區。[5]若干零散分布的深度貧困地區，2020年后也仍將處于相對貧困狀態。[15]周揚等利用BP神經網絡模型模擬中國縣域農村貧困的空間格局，識別出仍需國家政策重點傾斜的716個幫扶縣[21]，主要集中在深度貧困民族地區。左停等認為深度貧困地區的貧困主體內在因素和貧困主體的外部環境因素，共同制約著深度貧困地區的發展。[22]鄭長德研究發現少數民族地區發展不平衡、不充分，仍是2020年后全國最不發達地區[6]。

在貧困區域的城鄉分布上，何秀榮認為2020年后很長一段時間內，我國相對貧困治理戰略重心仍以農村為主。[8]李實以國民平均收入的50%—60%為標準，確立出相對貧困線，估算出未來10年中有7000萬相對貧困人口集中在農村，農村仍是未來扶貧的主戰場。[18]

學者提出貧困區域的分布在全面建成小康社會前后并沒有較大的差異。結合當前與未來的貧困誘因、貧困區域分布來看，有如下兩點值得注意。第一，區域性整體脫貧后，并不意味著區域性扶貧的終結。鑒于中國貧困的區域性分布特點，全面建成小康社會以后仍需識別和劃定一部分“經濟社會發展薄弱區域”，繼續開展相對貧困階段的區域性扶貧開發。第二，深度貧困問題集中在民族地區的根源是什么，現行的反貧困政策尚需進行哪些完善才能有效解決民族地區貧困問題，仍值得思考。

2.貧困的對象分布特征。黨的十九大報告特別提出“弱有所扶”的民生保障要求，其中的“弱”指的是經濟、生理和物理意義上的脆弱群體，他們會成為全面建成小康社會后民生保障的重點對象[14]，農村獨居和空巢老人、精神障礙患者等或將成為未來重點貧困人群[15]。除上述人群之外，還有農民工群體、城鎮低保人群等都有可能成為未來相對貧困治理的對象。

社會弱勢群體是我們需要長期關照的對象，相對貧困治理政策設計上應更多關注相對貧困人口可持續能力的提升。關注這些人是否已經形成了獨立的生活方式、行為方式和價值觀念，成為比較穩定的社會群體。全面建成小康社會以后還會出現哪些新的相對貧困人群，尚需學界進一步探索分析。

三、相對貧困治理新形勢、新挑戰、新路徑

（一）相對貧困治理的新形勢

黨的十九大報告提出“兩階段”發展目標和“幼有所育、病有所醫、弱有所扶”等七大要求[14]，提出“實施鄉村振興戰略”，為相對貧困治理戰略的制定提供了政策依據[16]。聯合國提出2030年可持續發展議程[20]132，是人類的共同愿景，也是我國完成相對貧困治理、實現可持續發展目標的藍圖。據預測，2021—2030年中國城鎮人口規模將遠超農村人口，中國流動人口規模仍在2億人以上。較高的城鎮化率和較大的人口流動意味著城市的相對貧困問題將更加凸顯。中國的老齡化、“二孩政策”帶來的撫養比升高等問題，也迫使中國要探索適應老齡化、城鎮化的相對貧困治理策略。[20]141

（二）相對貧困治理面臨的新挑戰

相對貧困人口治理面對諸多挑戰。首先，認定識別難以精準。多維貧困測量標準尚未建立、困難程度指標無法統一等都使得相對貧困群體難以準確識別。我國常住人口與戶籍人口城鎮化率之間的差距較大，“人戶分離”現象普遍，也使得以戶籍統計為基礎的貧困識別面臨較大的挑戰。[23]其次，收入和人力資本差距過大、脆弱性人口持續發展能力不足、流動人口資產經濟資源不足，農村家庭支出型貧困加劇、基本公共服務滯后、西部農村“空心化”等問題都給相對貧困的治理帶來嚴峻的挑戰。

（三）相對貧困治理的推進路線

全面建成小康社會以后需要建立一個穩定、內嵌式、常規性的新型扶貧機制。[13]相對貧困治理體系應是“全員共同參與、互動的、全社會、全員式”的治理體系，由政府主導轉向政府、企業、非營利性組織等多元主體共同參與，國際相對貧困治理合作與國內相對貧困治理融合推進使得中國在未來相對貧困治理問題上肩負重大責任。[13]

部分學者參照其他發達國家的相對貧困治理歷程，結合對中國未來社會經濟發展趨勢的預測，將我國的相對貧困治理歷程大致劃分為三個階段。第一階段是鞏固脫貧成果階段，延續原有的扶貧政策，進一步推動城鄉基本公共服務均等化;第二階段為確定扶貧新戰略并快速推進階段，確定相對貧困標準，構建國家相對貧困治理體制;第三階段為國家相對貧困治理戰略穩步推進階段，提高相對貧困標準、制度化國家相對貧困治理政策，實現全民富裕。[13]魏后凱認為，隨著城鄉差距縮小和一體化加速，貧困人口的分布也會相應地發生變化，據此可以將國家相對貧困治理戰略分為三個階段：第一階段為農村相對貧困治理主導階段，此階段相對貧困人口還主要集中在農村，城市相對貧困人口尚不顯著;第二階段為城鄉相對貧困治理并重階段，城鄉差距不斷縮小，城鄉貧困并重;第三階段為城市相對貧困治理主導階段，此階段城鄉差距會明顯縮小，農村相對貧困減緩，城市貧困凸顯。[17]

對新形勢和新挑戰的全面分析是合理規劃相對貧困治理路線的基礎，但目前學者對相對貧困治理新形勢、新挑戰的分析比較缺乏，現有研究成果缺乏系統性、理論性、可行性，致使后續的政策建議缺乏立論的依據。

四、相對貧困治理戰略體系的構建

（一）確立相對貧困的識別標準

我國在絕對貧困治理時期，制定的“兩不愁三保障”的脫貧標準，為相對貧困標準的制定奠定了基礎。首先，探索建立綜合貨幣收入與非貨幣收入指標相結合的相對多維貧困標準。進入相對貧困、多維貧困治理階段，相對貧困標準除了考慮貨幣收入指標外，還需從基本生活水平、教育、醫療、住房和社會保障權益等維度構建可行的相對多維貧困指標體系。同時，貧困標準的設置應考慮城鄉和地區差異以及家庭規模和家庭結構的差異進行動態調整。[24]也有專家提出因貨幣方法與多維方法所識別的人群差異較大，未來中國應當同時使用貨幣方法和多維方法兩套方案對相對貧困進行衡量，更為全面地覆蓋相對貧困群體。[25]若從使用方法的簡便性角度考慮，當前相對貧困標準可參照收入中位數40%比例來設定，這有利于后續扶貧戰略的平滑轉型以及政府財政對農村扶貧工作的可負擔性與可持續性。[26]其次，開展相對貧困標準與識別體系的先行試點?？稍跂|、中、西部各選擇一個省份，并在同一省份內分別選擇一個縣（市/區）開展先行試點，在總結試點經驗的基礎上逐步完善標準和指標體系并推廣到全國范圍內實施。[27]

（二）完善社會保障制度，做好相對貧困人口的兜底幫扶

隨著目前低保、醫療及養老制度逐步完善，全面小康后的中國可將扶貧與醫療、養老政策融合，構建一個城鄉無差別化的“醫保+低保+養老+失業”政策體系。[28]397政府要加強對醫療、養老等民生領域市場秩序的監控，以建立合理規范的運行秩序，發揮其在改善農村社會保障等公共服務項目上的基礎性作用，為貧困人口的持續性發展奠定基礎。對農村居民的常見病進行早期醫療干預，降低發病率;逐步建立起大醫院專家教授鄉村定期巡診制度[9]，解決偏遠地區人民就醫難問題。

建立健全社會救助制度。全面建成小康社會以后社會救助的目標理念需重新定位，回歸社會救助本質。社會救助制度不僅具有兜底保生存的功能，也具備滿足救助對象發展、參與的訴求。為適應后小康時代農村貧困新特征，應將社會救助的方式從現金、物質轉向服務援助與能力提升，將保生存轉向促就業。[23]我國現行生存型社會救助制度已經無法順應后小康時代農村相對貧困形勢變化的需要，應向積極和發展型社會救助制度轉變，價值理念上“從消極被動的事后補救轉向積極主動的事前預防”。[29]銜接好社會救助與扶貧政策，構建多層次社會救助體系。完善的社會救助政策框架應當是立體化、多層次的，救助主體以政府為主，企業、社會組織、愛心人士等社會力量為輔;救助對象既包括低保戶，也包括臨時困難戶、享受專項救助的家庭等。綜合型的社會救助加上有質量的、公平的教育，再加上有組織的勞動、就業，是未來完善保障制度的方向。[11]

（三）提高教育保障程度

教育是解決能力貧困和精神貧困的關鍵，是阻斷代際貧困的重要手段。鑒于目前教育不公平的現狀，可采用“互聯網+教育”的方式向貧困地區輸送教育資源，緩解教育不公平問題。將學前教育納入公共服務開支的范圍，加大對農村貧困地區教育資源的均衡投入[10]，讓貧困地區重新擁有小學，減輕農村撤校并校所帶來的教育成本[11]。

（四）構建救助多元化格局和城鄉一體化治理機制

全面建成小康社會以后，應“發揮市場在資源配置中的決定性作用”[19]，動員社會組織和社會力量參與，填補政府缺位和效率不足的問題[10]，構建起政府、市場、社會“三位一體”的大救助發展格局。搭建社會參與平臺，激發當地市場活力，促進政府、社會和市場的有效融合。

鄉村振興戰略的提出，把農業和農村發展放在了優先位置[23]，提升了貧困地區的自我發展能力，拓寬了農民的增收渠道[17]，為未來貧困治理的長效機制建設提供了持久而強大的動力。構建城鄉一體的貧困救助體系是未來相對貧困治理政策的必然選擇[19]，具體實施上，應先行推動城鄉住戶調查一體化、低保和扶貧兩項制度一體化、城鄉基本公共服務均等化的實施[15]。

（五）加快立法工作，保障貧困群眾的基本權益

我們要充分認識社會救助立法工作的重要意義，在深入調研、認真總結經驗的基礎上，推動相關部門通力合作，將反貧困工作中行之有效的經驗上升為法律法規。應結合我國實際情況出臺“社會救助法”，統籌各類社會救助制度，并明確賦予兜底保障部門對已申請或已獲批低收入家庭財務狀況予以獨立信息查詢的權限[30]，出臺“城鄉居民最低生活保障條例”指導城鄉低保單項立法[19]。

除上述建議之外，還應全面深化農村產權制度改革，推進農村土地股份制改革，引導農村土地股份合作，激活農村宅基地、荒山荒坡等閑置資源，發展現代高效綠色農業;推進農村一二三產業深度融合，建設有特色、有競爭力的現代鄉村產業體系，為農民增收提供產業支撐。[17]通過產業綠色化和綠色產業化，促進相對貧困地區發展。[13]繼續加強農村地區的基礎設施投資、持續完善農村基本公共服務體系，解決好農村村級公共服務“最后一公里”問題。[23]通過文化再造的方式，激活內生發展動力，提高相對貧困者獲得發展機會的能力，促進地區跨越式發展，實現可持續發展。

五、研究展望

縱觀現有研究可以發現，學界對“相對貧困治理”的研究尚屬起步階段，缺乏系統性、全面性和可行性。相對貧困人口個體稟賦特征分析、相對貧困標準制定、未來致貧原因挖掘、治理經驗借鑒、治理階段明晰、治理戰略細化等方面亟待進一步深化研究。

（一）相對貧困人口個體稟賦有待分析

大部分學者的研究側重于貧困人口整體數量、貧困分布、結構特征和致貧誘因，對貧困個體稟賦特征的關注度不夠。未來應加強對相對貧困人口的家庭可支配收入、消費支出和財產情況等物質生活狀況，教育、醫療、健康、生活態度及生理狀態等非物質生活狀況的數據跟蹤采集和分析。同時，應結合貧困人口在政治權利、公共服務、社會交往、社會保障、精神文化等方面的利益訴求進行分析，以此提出合理的相對貧困標準，建立有效的瞄準機制。

（二）相對貧困標準的制定有待探討

目前學者較一致的結論是全面建成小康社會以后，貧困的界定標準應該是多維度的，但是具體標準體系尚未建立，相對貧困的界定、相對貧困的認定標準、多維貧困測量的維度、各維度下的指標權重的界定問題都有待進一步研究?？梢詫W習借鑒發達國家比較成熟的家計調查技術，建立完善的資產調查信息系統，探索制定我國的貧困標準。

（三）未來致貧原因有待挖掘

學界對未來致貧原因的分析，更多是從個人和家庭層面進行的表層分析，對于造成貧困的深層的社會根源分析較為欠缺。未來我們可以嘗試從城市產業結構的變化、社會歧視、不平等的制度設計、社會結構的不合理、社會福利的不合理、貧困文化等方面分析致貧的深層社會根源。

（四）相對貧困治理經驗有待借鑒

相對貧困治理可以研究、比較和借鑒中高等收入國家相對貧困治理經驗，也可以歸納總結本土的相對貧困治理經驗。自2013年起，國務院原扶貧開發領導小組相繼批準設立了浙江麗水、山東淄博和遼寧阜新等7個國家扶貧改革試驗區，在這些試驗區進行了一系列貧困治理嘗試。山東淄博探索的資產收益模式，浙江云和“小縣大城”的新型城鎮化策略等都取得了較好的實驗效果，為縮小城鄉發展差距、推進城鄉一體化扶貧提供了新思考、探索了新模式。而學術界對試驗區扶貧做法和經驗分析研究并不多，今后應加大研究力度，形成可復制、可推廣的經驗做法。

（五）相對貧困治理階段有待明晰

相對貧困治理路線的規劃研究尚不充分，一是當前關注度較低，涉及相對貧困治理路線規劃問題的研究成果并不多;二是現有的相對貧困治理路線過于籠統，并未界定一個清晰的時間段，且部分路線的設定值得商榷。如張琦設定第二階段才確立相對貧困標準[13]，魏后凱對相對貧困治理路線的設定是基于農村人口不斷向城市流動、城鎮化穩步推進[17]。這些研究并未考慮形勢與政策的變化，缺乏合理性。對相對貧困治理路線的科學清晰界定是理論研究的一個重點。

（六）相對貧困治理戰略有待細化

學者提出的完善扶貧工作建議，具體可歸納為兩種模式：一種是以收入分配為主導的“社會保障”模式，側重預防和兜底，如主張要健全社會救助制度、完善城鄉一體化的社會保障體制、加強農村公共服務、加強扶貧立法等;另一種是以全面經濟增長為主導的“涓滴受益”模式，側重發展中解決，如建立現代鄉村產業體系、統籌鄉村振興戰略等。這些建議存在兩方面的不足：一是可操作性較弱，缺乏可操作、能落實的研究和規章;二是綜合政策建議來看，不論以社會保障的方式來解決相對貧困還是依靠經濟增長帶動相對貧困治理，貧困者大都作為被動受益者，而不是相對貧困治理的積極參與者。創造貧困者自立的條件，實現“參與式”反貧困將是未來相對貧困治理的關鍵。

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責任編輯? 劉海巍