東南亞國家海洋保護區發展探析

王佳微,夏穎穎,呂慧銘,于傲

(國家海洋信息中心 天津 300171)

0 引言

近年來,在《聯合國2030年可持續發展目標》的推動下,海洋生物多樣性保護和海洋可持續發展進一步受到沿海國家的重視。對于東南亞國家而言,有3個原因推動其重視海洋生物多樣性保護。①近海漁業資源枯竭。東南亞漁業發展中心發布的報告顯示,近年來東南亞的海洋捕撈量和漁業產量逐年上升,但面臨嚴峻的近海漁業資源枯竭和過度捕撈威脅。②海岸侵蝕嚴重影響當地居民生計。③海洋生物多樣性保護和可持續發展理念不斷推進。在“愛知目標”和《聯合國2030年可持續發展目標》的助力下,國際組織和一些發達國家向東南亞資助眾多海洋生物多樣性保護項目,幫助當地政府和社區進一步認識發展與保護的關系。

2019年綠色和平組織倡議至2030年保護全球30%的海洋。海洋保護區建設和管理是海洋生物多樣性保護的重要途徑,對保護海洋生物資源具有重要意義。為實現發展與保護相協調,東南亞國家分別出臺海洋保護區建設和管理方案,各國海洋保護區發展現狀也有所不同。

1 東南亞國家海洋保護區建設和管理實踐

1.1 越南

1.1.1 法律框架

2003年的《越南漁業法》規定政府和各省人民委員會對海洋保護區的建設和管理權責[1]。2008年的《關于頒布管理在國際和國內層面具有重要性的越南海洋保護區的決定》詳細規定海洋保護區的建設和管理事宜,并將海洋保護區分為國家公園、物種和生境保護區以及水生自然資源儲備區3個類型。2010年的《到2020年越南海洋保護區系統規劃》提出至2015年建立16個海洋保護區,每個海洋保護區面積的30%受到嚴格保護。2014年的《到2020年管理越南特殊用途森林、海洋保護區和內陸水域保護區管理戰略,展望2030年》規定至2020年特殊用途森林、海洋保護區和內陸水域保護區面積達到淺水區領土的9%和海域面積的0.24%。除上述法律外,2012年的《越南海洋法》提出加強國際合作以保護海洋生物多樣性和海洋生態系統;2015年的《越南海洋和海島資源環境法》提出合理開發海洋資源、保護海島生態環境以及禁止向海洋保護區排放污染物[1],并對海洋保護區的建設和管理進行相應規定。

1.1.2 管理方式

2018年的《到2030年越南海洋經濟可持續發展戰略及2045年展望》是越南未來一段時間內的海洋發展指導方針,該文件提出至2030年海洋保護區面積至少增加到海域面積的6%。根據涉及海洋保護區的系列文件,越南鼓勵相關組織和個人依法參與海洋保護區建設和管理活動,但仍以政府主導和地方運行的海洋保護區管理方式為主[1]。在具體實施中,《到2020年越南海洋保護區系統規劃》提出農業農村發展部負責海洋保護區的規劃建設,但2008年越南成立海洋海島總局并于2017年重新規定農業農村發展部、資源與環境部以及海洋海島總局的職能,對于海洋保護區重點強調農業農村發展部牽頭和多部門協同管理。未來在資源與環境部開展空間規劃工作以及落實《到2030年越南海洋經濟可持續發展戰略及2045年展望》的過程中,海洋保護區的管理方式將繼續調整,并進一步向確保海洋可持續發展轉變。

1.1.3 發展現狀

越南建設和管理海洋保護區的具體實踐晚于馬來西亞和菲律賓等東盟國家。2001年在丹麥政府和世界自然保護聯盟的支持下,位于芽莊市的木島成為越南第一個海洋保護區。雖然越南在多項文件中規定海洋保護區的數量和面積等具體指標,但大多處于未完成狀態。在《到2020年越南海洋保護區系統規劃》擬建的16個海洋保護區中,至2020年僅有10個建成運行,其他6個已完成規劃等待批準。除未完成建設外,越南海洋保護區還面臨沿海地區發展先于保護等其他挑戰,海域侵占、海域傾廢、非法捕撈和改變海域使用目的等行為也對海洋保護區的建設和管理造成嚴重威脅。

1.2 馬來西亞

1.2.1 法律框架

馬來西亞于1983年在《漁業法》的基礎上制定《漁業禁區條例》,位于馬來半島(西馬)的丁加奴州熱浪島成為第一個禁漁區。1985年的《漁業法之海洋公園令》(2012年修訂)將吉打州、登嘉樓州、彭亨州和柔佛州周邊3 km以內的水域和22個島嶼列為禁漁區。1980年的《國家公園條例》規定國家公園的建設和管理等相關事項,但僅適用于該條例涉及的國家公園,而包括沙巴州、沙撈越州、霹靂州和柔佛州在內的許多州都有各自的州立公園管理條例[2]。除上述法律外,馬來西亞還于2002年制定《馬來西亞海洋公園管理戰略計劃》。

位于加里曼丹島的沙撈越州和沙巴州適用不同的管理規定,二者先后適用《國家公園條例》(1962年制定,1980年修訂)、《國家公園法令》(1977年)和《公園法令》(1984年)。此外,沙巴州海洋公園還適用《動物保護條例》(1963年制定,1979年修訂)、《森林法令》(1968年制定,1984年修訂)、《野生動物保護法》(1997年)和《沙巴生物多樣性法令》(2000年)等;沙撈越州則適用《森林條例》(1953年)、《自然資源及環境條例》(1954年制定,1993年修訂為《自然資源條例》)、《國 家 公 園 及 保 護 區 條 例》(1956年 制 定,1990年修訂)、《野生動物保護條例》(1990年)、《公眾公園及綠化條例》(1993年)、《自然資源與環境令》(1994年)、《國家公園及保護區條例》(1998年)和《沙撈越州漁業條例》(2003年)等[3]。

1.2.2 管理方式

在現有法律框架下,馬來西亞海洋保護區采取自上而下(集中)和自下而上(分散)2種管理方式。馬來半島主要采取自上而下的管理方式,實行聯邦-州-地方三級管理方式[4],2004年海洋公園管理職責由漁業部轉移到自然資源和環境部,2006年正式成立海洋公園部門并于2007年升級為馬來西亞海洋公園局。而沙巴州和沙撈越州均設有已得到聯邦授權的州管理機構(如沙巴公園信托局),具有較大的管理權,馬來西亞沙巴公園曾與菲律賓環境與自然資源部共同建立跨界龜島遺產保護區[5]。

1.2.3 發展現狀

20世紀80年代,馬來西亞意識到海洋漁業資源已經衰退,并于1983年指示農業部(漁業部門)建立國家公園。在馬來西亞海洋公園局的管理下,馬來半島有42個海洋公園和7個禁漁區。此外,沙撈越州有3個海洋公園,沙巴州有6個海洋公園和2個擬建的海洋公園。由于馬來西亞海洋保護區實行聯邦-州-地方三級管理方式,即由聯邦和州制定發展政策并由地方負責實施,有時會導致聯邦和地方就發展和保護問題產生沖突。因此,馬來西亞通過設立海洋公園和保護區國家咨詢委員會等措施,為聯邦、州、地方、非政府組織、科研院所和企業等利益相關方提供意見溝通和交流渠道[6]。

1.3 柬埔寨

1.3.1 法律框架

柬埔寨海洋保護相關法律起源于20世紀末。1989年的《漁業管理和行政法》限定捕撈活動范圍。1993年的《關于保護自然區域的皇家法令》規定國內自然保護區相關事宜,但重點在于陸地保護區,并未單獨強調海洋保護區。1996年的《環境保護和自然資源管理法》是自然保護區環境和自然資源管理的重要依據。2006年的《漁業法》規定魚類及其自然棲息地保護。2008年的《自然保護區法》詳細規定自然保護區的管理方式,并將自然保護區分為國家公園、野生動物保護區、景觀區、多用途區、濕地、基礎生物圈核心區、自然遺產區和海洋公園8個類型[7]。

1.3.2 管理方式

柬埔寨海洋保護區的建設和管理主要涉及環境部和農林漁業部。2006年的《漁業法》確定漁業社區的管理方式,使柬埔寨成為第一個實現漁業社區管理的亞洲國家,農林漁業部也因此在漁業管理的基礎上承擔起部分海洋保護區的建設和管理職責。此外,根據2008年的《自然保護區法》,環境部下屬的自然保護和養護局負責自然保護區管理,可以看出柬埔寨海洋保護區采取跨部門協作的管理方式。

1.3.3 發展現狀

在根據《關于保護自然區域的皇家法令》建設的23個自然保護區中有6個位于沿海地區,其中一些被評估為未來潛在的海洋保護區,但尚未正式建立。1998年柬埔寨加入《拉姆塞爾公約》后又宣布建立3個自然保護區。經與各級政府、非政府組織和利益相關方的規劃協商,2016年農林漁業部將高龍島及其附近海域劃定為海洋漁業管理區,使其成為柬埔寨第一個海洋保護區[8],2018年環境部又在高龍島建立柬埔寨第一個海洋公園。

1.4 菲律賓

1.4.1 法律框架

菲律賓早在美國殖民時期就已創建自然保護區管理制度,1932年制定建立國家公園的集中制度(第3915號法案)。在現行法律中,1992年的《國家綜合保護區體系法》是菲律賓海洋保護區建設和管理的基礎法律之一,規定7個類別的國家保護區類型[9];1991年的《地方政府法》將規劃和管理自然資源和生態系統的權力下放,地方政府的政策法令成為海洋保護區建設和管理的另一個法律依據;1998年的《漁業法》鼓勵建設更多的海洋保護區以保護海洋資源。值得注意的是,2009年的《圖巴塔哈礁自然保護區法》是針對世界自然遺產圖巴塔哈群礁自然公園的特定法律,被視為世界范圍內海洋環境保護的最佳實踐之一。

1.4.2 管理方式

菲律賓環境與自然資源部、農業部漁業和水產資源局以及地方政府部門有權建設和管理海洋保護區。根據1992年的《國家綜合保護區體系法》,環境與自然資源部有權管理國家建立的所有自然保護區,即國家綜合保護區系統;如前所述,《地方政府法》將權力下放到地方政府層級,《漁業法》又加強了政府部門的行政能力,地方政府部門對于其市政水域內的漁業活動具有充分的管轄權;農業部漁業和水產資源局則主要協助地方政府部門建立和管理市政水域以外的海洋保護區[10]。同時,菲律賓對海洋保護區采取“沿海地區綜合管理”方式,有效化解利益相關方之間的矛盾沖突,使社區和非政府組織成為海洋保護區建設和管理的重要參與力量,這種方法成功被各利益相關方所接受,并實現漁業發展和保護目標。

1.4.3 發展現狀

作為珊瑚礁三角區的組成部分,菲律賓的海洋保護水平處于全球領先地位。菲律賓是較早開展海洋保護區建設和管理的東盟國家,1940年建立第一個國家海洋保護區即百島國家公園,其被認為是東南亞第一個海洋保護區。菲律賓僅擁有7 000余個島嶼,島嶼數量遠少于世界最大群島國印度尼西亞,卻擁有東南亞數量最多的海洋保護區。截至1999年菲律賓海洋保護區的數量劇增至400余個,其中16%的海洋保護區嚴格禁捕[11];自21世紀以來,菲律賓海洋保護區的數量增長更加迅速,至2019年有1 800余個海洋保護區,其中有73個歸屬國家管理[12],其他歸屬地方管理。經過早期的數量快速增長,目前菲律賓海洋保護區已經從追求數量轉為追求質量,即不再單純地追求海洋保護區數量增長,而是更加重視海洋保護區的有效管理及其是否實現保護目標[13]。此外,菲律賓海洋保護區建設已從“點狀”走向“網格化”,步入“海洋保護區網絡建設時代”[14]。

1.5 緬甸

1.5.1 法律框架

1994年的《野生動物和自然保護區保護法》涉及自然保護區條款。2018年緬甸修訂涉及自然資源保護的法律,廢除《野生動物和自然保護區保護法》并頒布《生物多樣性和自然資源保護法》,明確生物多樣性保護涉及陸地和海洋。

1.5.2 管理方式

根據2018年的《生物多樣性和自然資源保護法》,經政府批準即可建立自然保護區,同時成立國家生物多樣性和自然保護監督委員會。自然保護區(包括海洋保護區)包括國家公園、海洋公園、野生動物保護區和當地社區保護區等7種形式。自然保護區的建立須在當地人民的參與下用于保護自然資源,同時平衡當地經濟社會可持續發展與生物多樣性保護的關系。2016年成立自然資源與環境保護部,負責自然保護區管理工作,但根據官方網站信息,目前該部的主要職能仍是處理礦產相關事務。漁業部負責魚類棲息地保護事項,地方政府負責生物多樣性和自然保護區管理。

1.5.3 發展現狀

緬甸自然保護區系統的建設歷史已有數百年,其第一個海洋保護區是蘭皮海洋國家公園[15]。2003年蘭皮海洋國家公園被列為東盟遺產公園,其是重要的鳥類保護區,保護對象包括紅樹林、珊瑚礁、海草床和1 000余種物種。2020年緬甸建立第二個海洋保護區,覆蓋卡沃松鎮和考伊島之間的沿海水域。緬甸禁止在海洋保護區內進行商業捕撈,海洋保護區內的居民只能開展規范和可持續的捕撈活動。2017年緬甸建立首批3個“當地管理海域”,用于保護丹老群島的珊瑚礁和生物棲息地。目前緬甸計劃在全國范圍內建立10余個海洋保護區[16]。

1.6 文萊

1.6.1 法律框架

文萊《漁業法》規定海洋保護區的建設和管理,以保護重要的海洋資源?！?009年漁業法令》成為指導海洋生物多樣性保護的關鍵法律之一,其專門設置章節規定建設和管理海洋保護區和海洋公園的事宜,并于2012年推動建立海洋保護區網絡。

1.6.2 管理方式

文萊工業和初級資源部下屬的漁業部負責執行《2009年漁業法令》,并授權管理沿海地區和專屬經濟區的漁業資源和漁業活動。此外,文萊博物館負責野生動物保護。

1.6.3 發展現狀

目前文萊有6個海洋保護區,覆蓋面積約為182.53 km2,其中3個海洋保護區包含珊瑚礁。這些海洋保護區大多是在20余年前建立的,并由國家進行管理。根據1967年的《古物和寶藏法》,佩龍巖和普尼島的海洋野生動物受到保護。2011年后文萊建立大型和多用途的海洋保護區網絡,除實現海洋生物多樣性保護外,還具有休閑娛樂功能[17]。

1.7 印度尼西亞

1.7.1 法律框架

1990年印度尼西亞頒布有關可持續資源利用和生態系統保護的《自然生物資源及生態系統保護法》,成為自然保護區管理的基本法律[18]。同年,印度尼西亞總統簽署自然保護區管理總統令。2004年的《漁業法》是海洋保護區建設的最主要依據,其授權有關部門建設海洋保護區和國家公園以保護海洋資源。除此之外,2007年的《沿海和小島嶼管理法》和《漁業資源保護法》等均有涉及海洋生物保護的相關規定。

1.7.2 管理方式

根據《漁業法》,印度尼西亞海洋事務與漁業部出于科學、文化和旅游等目的確定應保護的魚類和海域,并據此建立海洋公園。由于認識到保護海洋資源的迫切性,2009年印度尼西亞與多國簽署領導人宣言,啟動關于珊瑚礁、漁業和糧食安全的“珊瑚三角倡議”,成為區域重要的海洋生物多樣性保護平臺。

1.7.3 發展現狀

印度尼西亞是世界上最大的群島國,擁有17 000余個島嶼,擁有大量珊瑚礁、紅樹林和海草床等海洋生態系統,珊瑚礁占世界珊瑚礁總數的15%[19]。印度尼西亞是東南亞海洋生態系統最為豐富的國家[20],截至2019年擁有195個海洋保護區,總面積達226 800 km2。

1.8 新加坡

1.8.1 法律框架

新加坡的自然保護區法律源自1951年的《自然保護區法》,1990年《國家公園法》取代《自然保護區法》[21],1975年頒布《公園和樹木法》,上述法律均以陸地自然保護區為主。2006年修訂的《公園和樹木法》明確對“海洋公園”的解釋,即為保育海洋生物而預留的任何海域或海床。1992年啟動的“新加坡綠色計劃”要求將土地總面積的3%留作自然保護之用。在此基礎上,1993年“綠色計劃行動方案”確定4個珊瑚礁區免受商業捕撈的影響[20]。此外,新加坡的海洋保護區管理還適用《漁業法》和《瀕危物種法案》等法律[21]。

1.8.2 管理方式

20世紀60年代新加坡推行“花園城市”建設。1990年建立國家公園委員會,隸屬于國家發展部,對國家公園、植物園和自然保護區等進行管理。1996年國家公園委員會擴展公園和娛樂部門職能。

1.8.3 發展現狀

新加坡位于馬來半島南部,由新加坡島及附近63個小島組成。新加坡的自然資源匱乏,目前的自然保護區很多兼具休閑娛樂功能。2006年修訂的《公園和樹木法》將3個具有詳細坐標的區域列為海洋公園,其中姐妹島成為新加坡第一個海洋公園。姐妹島海洋公園占地面積約為40 hm2,是珊瑚礁和海草床等海洋生態系統的保護地,也是新加坡第一個海龜孵化場所,還是生物多樣性宣傳、教育、保護和研究平臺。不同于新加坡的其他海洋公園,姐妹島海洋公園更符合聯合國對于保護工具的定義以及世界自然保護聯盟對于保護區的定義。

1.9 泰國

1.9.1 法律框架

泰國涉及海洋保護區的法律包括《國家公園法案》(2019年修訂)、《野生動物保護法》《國家森林保護法》《加強和保護國家環境質量法》和《漁業法》等。2015年的《海洋和沿海資源管理促進法》規定國家級和省級海洋和沿海資源管理政策和計劃委員會的相關職責。《漁業法》規定任何人不得在海洋物種保護區開展捕撈活動,除非是經批準的用于科研或保育的活動。

1.9.2 管理方式

2015年的《海洋和沿海資源管理促進法》規定成立國家海洋和沿海資源管理政策和計劃委員會,由總理指派副總理擔任主席;在需要養護海洋和沿海資源的省建立省級海洋和沿海資源管理政策和計劃委員會,由省長擔任主席。其中,國家級委員會有權確定海洋和沿海資源保護區(不得是養護區或水產養殖區),省級委員會則可確定紅樹林保護區。除各級委員會外,泰國資源環境部海洋與海岸資源司是海洋和沿海資源管理的重要政府部門,負責監測和評估海洋和沿海資源的保護和利用,并為建立海洋保護區提供意見。

1.9.3 發展現狀

泰國擁有紅樹林、珊瑚礁、海草床、沙灘、淤泥質海岸和巖石海岸等豐富的海洋生態系統,自20世紀60年代開始建設第一批海洋保護區,海洋保護區分為海洋國家公園、非狩獵區、濕地區、生物圈保留區、海洋漁業保留區、環境保護區和漁業限制區7類(表1)。

海洋保護區類型 面積/km2海洋國家公園 5 333.74非狩獵區 338.17濕地區 1 727.17生物圈保留區 246.00海洋漁業保留區 167.00環境保護區 10 966.83漁業限制區 12 080.65重疊區域 6 755.38合計 24 104.18

2 海洋保護區發展的特點和困境

根據對東南亞9個沿海國家海洋保護區發展狀況的回顧,目前東南亞海洋保護區的發展水平存在明顯差異。從建設歷史看,緬甸在英國殖民時期建立最早的海洋公園,菲律賓則在美國殖民時期建立第一個國家海洋保護區,二者是東南亞第一批建立海洋保護區的國家,但受國家自身發展狀況的影響,二者海洋保護區的發展呈現不同走向。從管理方式看,以越南為代表的國家采取國家管理方式,中央政府在海洋保護區建設和管理方面負主要責任;以菲律賓為代表的國家則下放權力,地方政府有權建立海洋保護區;馬來西亞對東馬和西馬采取不同的建設和管理模式;以柬埔寨為代表的國家更多地吸納非政府組織和利益相關方的意見。從立法層面看,越南等國家的海洋保護區立法相對抽象,而馬來西亞和菲律賓等國家的海洋保護區立法更加詳盡。

與此同時,目前東南亞海洋保護區的發展仍面臨困境。①新冠肺炎疫情給東南亞經濟帶來嚴重不確定性,2020年各國經濟緩慢恢復,但2021年德爾塔變異株帶來新一輪疫情,疫情的沖擊造成持續的負面影響,海洋保護區建設和管理的經費和進程相應受到影響。②部分國家的政治局勢存在不穩定性,政變、學生運動和抗議活動等在一定程度上影響政府的行政能力,從而影響海洋保護區建設和管理。

3 對我國與東南亞國家開展海洋生物多樣性保護合作的建議

目前我國海洋保護區工作取得積極進展,截至2019年已建立271個海洋保護區,大多分布在近海,總面積約為12.4萬km2[22]。我國與東南亞國家關系密切,海洋的開放性、流動性和整體性要求各國協作保護區域海洋生態環境和海洋生物多樣性,這符合各國的共同利益和《南海各方行為宣言》精神[23]。

東南亞海洋保護區的發展仍存在諸多亟待解決的問題,我國可采取一系列措施加強與東南亞國家的海洋生物多樣性保護合作。①適時簽署海洋生物多樣性合作文件。在《南海各方行為宣言》和“南海行為準則”的框架基礎上,我國可與東南亞國家商簽海洋生物多樣性合作文件,開展針對特定海域和特定物種的海洋生物多樣性保護合作。②積極參與東南亞國家海洋生物多樣性保護工作。由于部分東南亞國家在資金、技術和人才等方面存在不足,我國可借助世界自然保護聯盟等相關國際組織平臺開展海洋空間規劃等項目,協助東南亞國家開展符合沿海地區居民生計需求的海洋生物多樣性保護項目。③與東南亞國家合作開展海洋基礎設施建設。在保護當地海洋生態環境的前提下,我國可基于“一帶一路”倡議,與東南亞國家合作開展海洋基礎設施建設,建設港口和鐵路等交通網絡,促進民生和擴大就業,積極踐行“海洋命運共同體”理念。