基于人文需求的“三生”空間管控策略探討
——以云南省紅河州為例

溫曉詣，劉婷婷，陶世杰

（1. 上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，上海 200092；2. 同濟大學建筑與城市規劃學院，上海 200092）

面對城鎮化、工業化造成的國土空間無序開發和農業、生態資源被嚴重侵占破壞等問題，習近平總書記強調在生態文明建設理念下“整體謀劃國土空間開發，科學布局生產空間、生活空間、生態空間，給自然留下更多修復空間”[1]。因此，“生態—生產—生活”空間（簡稱“三生”空間）結構及其組成要素識別與優化研究，已成為當前學術前沿關注的熱點和國土空間規劃過程中的核心應用實踐[2]。

學術界對“三生”空間的研究始于“三生”空間概念與分類[3]，并在大數據識別與優化等方面取得了豐富的研究成果[4-5]。但由于“三生”空間研究開展時間較短，已有研究仍存在一定的不足，尤其對于“三生”空間的定量識別方法與技術體系研究有待進一步與完善。通常采取的方式是在對“三生”空間要素數據的基礎上建立評價指標體系，但仍然難以覆蓋國土空間自然與人居特點的復雜性和特殊性[6]。因此，現針對“三生”空間沖突與矛盾的研究逐漸開展，如對于國土空間沖突強度及存在問題的診斷，目的在于指出由于開發管控不當造成的生態與農業空間被侵占和破壞等問題[7-8]。此類研究多采用大數據和解析模型的方法進行測度和診斷[9]。但在基于“三生”空間研究的“雙評價”和主體功能區劃定應用中，各類多宜性空間界定和實際生產生活需求等造成的空間屬性沖突仍存在大量亟待解決的問題[10]。針對此類問題采取的研究方法以疊加因素分析為主[9,11]，即在識別與評價現狀“三生”空間的基礎上，結合自然資源稟賦、生產力條件、區域發展戰略，明確不同類型空間的優化方向，提出空間分區的原則和治理策略[12]。但鑒于區域影響因素的復雜性，此類研究仍有待補充和完善。目前，對于“三生”空間的研究已廣泛應用于國土空間規劃的技術體系[13]，并在此基礎上形成較為系統的“通用性”規范[14]，但針對局部地域“個性”問題的解決方案研究較為缺乏，尤其是多民族沿邊地區等極具地域性的國土空間。因此，本文以云南省紅河州為例，從民族人居環境特點和國土安全需求視角出發，對此類生態空間的管控策略進行深入討論。

1 研究區概況、研究方法與數據來源

1.1 研究區概況

紅河哈尼族彝族自治州位于云南省東南部，是昆河經濟走廊的重要通道和對越口岸（圖1），擁有長達848 km的中越邊境線。紅河州也是一個多民族聚居的沿邊民族自治州，世居民族主要有彝族、哈尼族、苗族等，少數民族人口241萬，占全州的57.5%。多民族融合共生，呈現出大雜居，小聚居的特點。

圖1 紅河州區位示意圖Fig.1 Location diagram of Honghe Prefecture

自古以來，邊疆民族充分適應當地的特殊地理氣候，創造了遍布于紅河州內元陽、紅河、金平、綠春等四縣，規模宏大的哈尼梯田，總面積約100萬畝（約666.67 km2）。其最大特點是隨地形而變化，坡度小開墾小田，坡度大開墾大田。正是長期以來維系的特殊的人居環境和生產方式，造就了哈尼梯田獨一無二、“天人合一”的人工濕地系統。

1.2 紅河州“三生”空間的人文特征及需求

（1）多民族融合聚居形成的“天人合一”的梯田稻作文明

獨特的哈尼梯田稻作文明是紅河州多民族農耕文化的結晶，且各民族聚落因為生活習慣的不同而分布在不同的海拔高度，如傣族大多居住于海拔144～600 m的地區，彝族多居住在海拔1000～1400 m。這一地區氣候溫和、光照充足，各族人民通過在高山內挖筑上千條水渠解決農田灌溉問題，從海拔2000多米的山上一路蜿蜒至山腳，最陡處坡度達45°，由此造就了獨特的梯田人工濕地系統，也形成了各民族獨特的村寨文化和生活方式。“林、田、水、寨、人”這些人文要素共同作用達到了物質生產和生態環境的平衡，對其中任何一種要素的不恰當干預都可能給當地脆弱的生態系統和文化景觀帶來破壞性影響。

（2）多元生態要素構成的沿邊生態屏障和跨境生態系統

紅河州生態系統復雜多樣、生物多樣性豐富（紅河州內分布有黃連山、大圍山、金平分水嶺等3個國家級自然保護區，以及燕子洞白腰雨燕、觀音山、阿姆山等3個省級自然保護區），其位于珠江、紅河兩大江河上游地區，是云南省“三屏兩帶”生態安全格局中“金沙江—瀾滄江—紅河干熱河谷地帶、南部邊境生態屏障”的重要組成部分，同時也是我國“三屏兩帶”生態安全格局中西南地區“南方丘陵山地帶”生態屏障的重要組成部分。其中黃連山、分水嶺和南溪河自然保護區由于跨中越邊境線，還涉及到鄰國間的生態跨境共保要求，因此對于生態用地的保護和區域劃定必須遵循從嚴要求。

（3）強邊固邊的城鎮發展和鄉村振興需求

紅河州有三縣（金平、綠春、河口），并與越南北部交界，沿邊口岸和村寨人員往來密切，沿邊地區城鎮與鄉村的穩定與發展關乎沿邊穩定和國門形象。如何發揮口岸互市、生態共保、文化同根等優勢，在穩邊固邊基礎上全面提升沿邊城鎮魅力、重塑國門形象，是沿邊地區發展的重要目標。

以上可見，紅河州的人文特征、生態要素和地緣要求使得“三生”空間劃定需要回應不同地域的人文需求。因此對于“三生”空間管控策略的制定需將當地的人文需求納入考慮范疇，除在評價體系當中有所體現外，也需針對一般規則未覆蓋到的特殊地區進行管控策略的修正。

1.3 研究方法與數據來源

（1）研究方法

設定州級“三生”空間的評價體系、因子權重和評價指標，運用ArcGIS10.2中的空間數據疊加分析，以省級主體功能區為基礎進行以鄉鎮、街道和自然邊界為基本單元的三類空間劃定。在此基礎上引入當地人居特點和守邊固邊需求等特殊要素，對沿邊地區生態功能和生產、生活空間功能的矛盾與沖突進行分析，適當修正部分主體功能區生產生活適宜性判定并調整國土空間管控策略。

（2）數據來源

本文所述的適宜性評價依據自然資源部2019年7月頒布的《資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價技術指南（試行）》（以下簡稱指南）。高程、遙感影像來源于地理空間數據云網（http://www.gscloud.cn）中的DEM數據、Landsat8數據。

2 紅河州“三生”空間的分類識別與劃分

根據云南省主體功能區分類，紅河州國土空間分為省級重點開發區域、國家農產品主產區、國家重點生態功能區、國家禁止開發區域、省級禁止開發區域等五類（圖2）。以此為基礎對于州級尺度的“三生”空間進行細化，分為城鎮化開發區域、農產品主產區和重點生態功能區（圖3）。首先進行資源環境承載能力和國土空間開發適應性評價，再結合主體功能分類提出重點指標項、指標值，最后落位重大平臺項目進行校核。除國家與省級禁止開發區域以自然邊界為基本單元外，城鎮化開發區域、農產品主產區和重點生態功能區以鄉鎮級行政區為基本單元。對于每類空間進行詳細的模型分解，設定評價因子權重和評價指標體系。重要生態功能區在保障國家重點生態保護區、禁止開發區基礎上，建立“5+14”評價測算體系；農產品主產區在嚴格保障全州糧食生產安全前提下，建立“7+14”評價測算體系；城鎮化發展區體現國家和云南省戰略發展導向，在保障優勢發展地區和潛力發展地區單元高質量發展基礎上，建立“7+16”評價測算體系（表1）。

表1 紅河州“三生”空間評價指標體系Table 1 Spatial evaluation index system of production-living-ecological spaces in Honghe Prefecture

圖2 紅河州主體功能區劃分Fig.2 Division of main functional areas in Honghe Prefecture

圖3 紅河州“三生”空間細化原則Fig.3 Spatial refinement principle of production-living-ecological spaces in Honghe Prefecture

基于以上評價體系，初步識別紅河州分鄉鎮（街道）“三生”空間，形成紅河州主體功能區劃的理論和實踐基礎。通過在實際重大項目校核過程中驗證可知，絕大多數情況符合本體系確定的評價結果，但仍有部分情況無法通過劃定結果得以反映。尤其體現在哈尼梯田地區和沿邊部分鄉鎮，這些區域大多劃定為重要生態功能區，甚至部分用地還處于禁止開發區內部。這與當地民族人居特點和守邊固邊需求產生矛盾，是后續國土生態功能區管控區劃和策略制訂所必須關注的問題。

3 紅河州“三生”空間的沖突與矛盾分析

從上述內容可知，紅河州“三生”空間的特殊性在于不能忽略當地居民特色人居環境的形成過程，以及地處沿邊所肩負的守邊固邊責任，以下將對這兩點進行分析說明。

3.1 哈尼梯田生態空間保護要求與人居環境特點的沖突

（1）哈尼梯田地區人居環境特點分析

哈尼族主要分布于中國云南元江和瀾滄江之間，在紅河州境內主要聚居于南部山地。哈尼族主要從事農業生產，通過在山內挖筑了上千條水渠解決了灌溉問題，形成了山頂森林涵養水源、山腰村寨生產生活、層層梯田凈水產糧、溪流順勢而下在低地河谷中交匯成河流，再通過蒸騰作用將水分搬運回森林，循環往復，生生不息的生態情境，這種由森林、村寨、梯田、水系四種要素完美結合的生態奇觀被稱為“四素同構”的人居環境模式。

（2）哈尼梯田濕地公園系統的生態價值

哈尼梯田至今已有1300多年的歷史，其出產的稻米和水產品是當地居民賴以生存的食物與經濟來源。不僅如此，梯田更具有極高的自然生態價值，其形成的人工濕地生態系統維持著當地重要的氣候調節、水土保持、滑坡災害預防和動植物多樣性維護等多方面功能。因此，國家林業局在2007年11月15日批準云南紅河哈尼梯田濕地公園成為云南省第一個國家濕地公園，以保護千年稻作文化所創造的梯田農業生態奇觀（圖4）。

圖4 哈尼梯田區域人居和耕作環境Fig.4 Hani residential buildings and Hani terraced fields

（3）哈尼梯田地區的農業生產價值

哈尼梯田的耕作質量高，耕地等別高，梯田所在的區域非常適宜發展農業生產。是一個充滿活力的系統，是文化與自然結合的產物，也是人與自然和諧共生的重要標志。哈尼梯田是精細化農業的體現，是一個完整的農作體系，除了種紅米稻，還可以養梯田鴨、養稻花魚，形成了哈尼梯田特色稻魚鴨生態產業。2010年，哈尼梯田被聯合國糧農組織正式列入全球重要農業文化遺產保護試點。

（4）矛盾與問題分析

由于生態保護和國家濕地公園的因素，哈尼梯田被劃定為生態保護紅線（2020年6月報國務院的生態保護紅線版本）。生態保護紅線劃定中屬于禁止開發區，雖然明確不限制耕作活動，但是對于其范圍內的村寨建設活動開展有限制。而哈尼梯田實際屬于高產農業區和多民族聚居地區，其土地性質為高品質的水田，耕作活動和人居活動已經延續了近千年。且哈尼梯田濕地系統實際上是一個復合的人居環境，在此生活的世居民族是環境的塑造者，區域內的生活和生產活動尤其是農耕活動是該生態系統的核心，決定了哈尼梯田濕地是否能夠維系并更好地發揮生態功能。因此，為保持梯田地區人居環境須進行的必要性建設與目前生態保護紅線的嚴格管控措施形成了明顯的矛盾。

3.2 沿邊地區作為生態屏障保護要求與守邊固邊安全責任的沖突

（1）沿邊地區的生態屏障要求

紅河州沿邊地區是國家“兩屏三帶”生態安全屏障的重要組成部分，擁有多個國家和省級禁止開發區，類型包含自然保護區、風景名勝區、濕地公園、森林公園等（表2、圖5）。這些保護地生態環境類型多樣、生物種群豐富，是滇南獨特的生物多樣性基因庫，具有極其重要的生態功能；同時，自然保護地是水土生態安全的重要載體，承擔著跨境共保的生態治理任務。跨境山體和跨境河流等生態廊道維護著兩國接壤地區的生態系統和生物多樣性。

表2 紅河州沿邊地區禁止開發區統計Table 2 Statistics of forbidden development zones in border areas of Honghe Prefecture

圖5 紅河州各類型禁止開發區空間分布Fig.5 Spatial distribution of various types of forbidden development zones in Honghe Prefecture

（2）沿邊地區基于國家安全需求的守邊固邊政策

中越兩國山水相連且邊境線漫長，守邊固邊一直是各族人民必須承擔的責任。紅河州南部綠春縣、金平縣、河口縣與越南接壤，沿邊地區包含61個抵邊村（社區）。該區域地形復雜，山高谷深，農業和城鎮發展空間較小，城鎮化水平低。隨著州域北部城鎮化地區的快速發展，沿邊居民逐步向中心城市和省外流動造成沿邊城鄉人口流失壓力，不利于各居民點的鞏固和發展。與此同時，疫情期間兩國邊民的人口流動也對國土安全產生了一定風險，外防輸入壓力增大，這也構成了當前邊境治理的核心任務。因此，需要向邊疆城鎮和鄉村提供必要的發展空間，滿足建設和生產需要，以保證國家領土安全。通過建設邊境小康村，推進興邊富民行動和守邊固邊工程的落地實施。（紅河州通過補償性幫扶邊境政策，強化科教文衛基礎設施，鼓勵邊民互市、發展邊境貿易、鼓勵農業生產等措施，已形成多元社會力量協同參與的守邊固邊政策。）

（3）矛盾與問題分析

云南沿邊地區地處我國對外開放的前沿，是國土安全和生態安全的重要屏障。在紅河州“雙評價”的基礎上對三類空間進行識別，綠春、河口、金平三個沿邊縣的生態空間占比較大。按照管控規則，生態空間的生產活動和城鎮鄉村建設需要減量和退出。但是為了落實守邊固邊和鞏固脫貧攻堅的國家戰略，沿邊地區需要穩定人口規模、提升人居環境品質、保持產業發展，穩固國土安全。因此，對主體功能區細化的核心在于確定生態空間屬性、維系國家生態屏障的基礎上，對沿邊地區的城鎮建設、人口穩定和鄉村發展提出相應的要求，保障必要的城鎮建設和農業發展的空間。

4 紅河州“三生”空間管控策略調整探討

4.1 基于生態紅線劃定和維持當地生產方式的策略探討

哈尼梯田是全球重要農業文化遺產、國家濕地公園和世界文化遺產，是以哈尼族為主的各族人民利用特殊地理氣候同墾共創的“人造濕地系統”，具有極高的生態價值卻又極度脆弱。為了保護哈尼梯田濕地，必須將其核心區域納入生態紅線進行嚴格控制。這也意味著人類農業耕作方式和生活習性也需要被一并保護，即維系當地的稻作文明和人居環境才能夠延續當地的生態系統。這就要求管控策略需充分考慮哈尼梯田在山地農業中相對優質高產的農業適宜性，和各族村寨永續生息的生活需求。因此，策略制定的核心是在已識別的生態空間內，將局部的農業生產和城鎮適宜度做適當的修正。

4.2 基于生態功能和守邊固邊需求的修正策略探討

在“三生”空間識別中，紅河州南部地區，尤其是綠春、金平、河口三縣大部分用地為生態功能區和農業適宜地區，表明該地區的城鎮建設活動需受到嚴格管控或直接判定為不適宜建設區，未來對該區域的資源要素配置將會降低，將不利于控制沿邊村莊人口流失，對國土安全維護造成較大壓力。因此在國土空間主體功能區細化中，應充分考慮沿邊地區城鄉穩固發展對國土安全的重要性，建議選取11個抵邊鄉鎮（橋頭鎮、河口鎮、瑤山鎮、馬鞍底鎮、勐橋鎮、金河鎮、金水河鎮、勐拉鎮、平河鎮、著米拉祜鎮、半坡鄉）調整為城鎮建設適宜區，以修正后續“三生”空間的管控策略。

4.3 對紅河州“三生”空間劃定和管控方式的修正

（1）通過對“雙評價”結果修正，調整農業空間和城鎮建設適宜性

農業生產初判結果中，哈尼梯田范圍內大部分處于一般適宜區或不適宜區，僅少部分區域屬于農業生產適宜區，顯然與哈尼梯田高質量耕地現狀不一致。因此在雙評價中把哈尼梯田作為特色指標，將哈尼梯田保護區內的永久基本農田農業生產等級提升為適宜。通過修正，哈尼梯田所在四個縣的農業生產適宜區面積均有所增加，共增加191.51 km2，其中紅河縣、元陽縣增幅最大，分別為78.31 km2與76.13 km2；金平縣、綠春縣增幅較小，分別為26.94 km2與10.13 km2。綠春縣將不適宜區土地修正為適宜區幅度最大，為30.36 km2；紅河縣將一般適宜區土地修正為適宜區幅度最大，為52.27 km2（表3）。

表3 哈尼梯田所在縣農業生產適宜性修正面積及變化統計Table 3 Statistics of agricultural production suitability correction area and change in Hani terrace county

哈尼梯田作為農耕文明重要的產物，其高質量的水田生態系統養育了千萬居民，將其作為地方特有的農業生產方式對農業適宜性結果進行修正，體現了在維持梯田自然生態系統基礎上，對于由地方人居特點所帶來的特殊影響因素的考慮（圖6）。

基于城鎮建設適宜性初判結果，將11個抵邊鄉鎮的城鎮建設適宜性提高一個等級，作為守邊固邊指標的修正結果（圖6）。城鎮化進程加速了人口流動，居民逐漸向中心城鎮集聚，造成“空心村”“空心鄉鎮”的形成。而沿邊城鎮所在區域地形復雜、山地較多、邊界管控難度較大，人口如持續流失將對我國的國土安全造成潛在風險。因而，提高沿邊鄉鎮的城鎮建設適宜性等級，對于后續改善抵邊地區生產生活條件、鄉村上學就醫保障、村莊的非萎縮化管理等都有非常重要的意義。同時，通過工程技術手段提升現有城鎮建設的適宜性、提高抗災害能力（尤其是地質災害）。從而達到改善人居環境、促進共同富裕，鞏固祖國邊防的重要目的。

圖6 哈尼梯田所在各縣永久基本農田分布 及農業生產適宜性修正結果Fig.6 Permanent basic farmland distribution and agricultural production suitability correction results of counties where Hani terrace is located

（2）對主體功能區細化的修正建議

在5類主體功能區劃定的基礎上，加入強邊固邊的特殊因素（圖7a），對于此類地區在維持其主體功能區劃定基礎上，應在管控策略上予以細化和進行針對性修正。對于沿邊必要的生活和發展空間給予高度重視，加大政策傾斜力度，實施興邊富民工程，培育壯大沿邊特色優勢產業，推進抵邊小集鎮和高質量邊境小康村建設，鼓勵邊民抵邊居住和就近就地就業創業。沿邊重點地區年度新增建設用地計劃指標實行單列，對符合國家產業政策的重大基礎設施和產業項目，給予優先安排和重點保障。

（3）對維持生態紅線原則下采取特殊管控策略

國土空間“三區三線”劃定是體現國家戰略意志的剛性控制手段。本著三線不沖突的劃定原則和哈尼梯田生態極重要區的保護優先原則，哈尼梯田核心區納入生態紅線管控，按一般規則其中的原永久基本農田應調出。但從維持和延續哈尼梯田“人造濕地系統”出發，又需要保護其耕作強度和人居環境，因此哈尼梯田生態紅線內的農田作為一般耕地管理是非常必要的，保留適度的農業生產強度和鄉鎮建設開發空間（圖7b）正是針對人文需求的必要回應。

圖7 邊疆城鎮分布及城鎮建設適宜性修正結果Fig.7 Distribution of border towns and correction results of urban construction suitability

5 結論與研究展望

三生空間的劃分既要以陸地表層地理格局為基礎，又需尊重社會—環境系統在空間耦合中產生的人文地理特征。因而對三生空間的管控不應僅是簡單的機械分割后實施差異化管理，而是充分研究在地人居環境的復雜性，在不同的空間單元內采取綜合性的管控策略以應對不同的人地空間系統。本文以云南省紅河州為例深入研究當地人文地理要素、歷史發展環境、民族風俗習慣，發掘不同生產生活方式所帶來的地區差異性，研究當地農耕文明及國土安全政策對三生空間管控措施的影響和調整。本文著重考慮人文需求因素，對“三生”空間管控策略進行修正探討，這些影響因素可根據不同地區的發展本底和潛力進行增補。未來對三生空間的研究可在數據支撐下增加多情境模擬分析，對三生空間的動態變化和調整機制上繼續深入以制定更加科學的管控政策。