河北省農村人居環境整治效果及提升策略

劉海燕，孫佳慧，申琳*，李華軍

（1.河北農業大學文管系，河北 滄州 061100；2.唐山市灤州市雷莊鎮人民政府，河北 灤州 063705）

近年來，政府對農村人居環境整治工作高度重視。2006年發布的《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》[1]中明確提出：要加快鄉村基礎設施建設，加強村莊規劃和人居環境治理，由點到面，切實做好廁所改造，污水、垃圾治理等方面工作，改善農村衛生環境和村容村貌。2014年5月，國務院辦公廳發布的《關于改善農村人居環境的指導意見》[2]指出：我國農村人居環境在住房條件、基礎設施和環境衛生等方面與全面建成小康社會的客觀要求仍存在一定差距，應持續推進農村人居環境改善，到2020年全國農村居民基本生活條件明顯改善，人居環境基本達到干凈、整潔、便捷的標準，建成一批獨具特色的美麗宜居村莊。截止到2018年，各地區農村人居環境建設取得顯著成效，但部分地區農村人居環境狀況仍然存在一些問題，與全面建成小康社會的要求和農民群眾的期盼還有較大差距。為加快推進農村人居環境整治，進一步提升農村人居環境水平，2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》[3]，并提出到2020年，實現農村人居環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強的要求。在新的起點上，2021年《政府工作報告》[4]提出，啟動農村人居環境整治提升五年行動，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于12月5日頒布了《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021-2025年）》[5]。2021年是“十四五”的開局之年，也是農村人居環境整治提升五年行動的第一年，要因地制宜、穩扎穩打，有序推進、分類施策，把好事辦好、把實事辦實，增強農村宜居性、提升農民獲得感。

人類在大自然中構建的以人為核心、滿足人類聚居需要的生存基地，由自然、人類、社會、居住、支撐五大系統組成[6]。胡偉等[7]認為，農村人居環境是人類在鄉村這一地理背景系統下，進行居住、耕作、交通、教育、文化、衛生、娛樂等一系列活動，利用、改造自然所創造的環境。農村人居環境是人類聚居環境的重要組成部分，其建設對社會人居環境的發展起重要作用。我國農村地區長時間處于農耕狀態，生態環境較為脆弱，加之農業現代化污染、工業污染和農村生活垃圾污染對農村自然環境和人居環境的影響，農村人居環境不容樂觀。新時代，農村人居環境整治具有極高的時代價值，主要體現在實現全面建成小康社會、破解新時代社會主要矛盾、實施鄉村振興戰略、建設生態宜居美麗鄉村等方面[8]。目前對農村人居環境的相關研究主要集中在以下2個方面：（1）基于鄉村振興戰略背景下，從宏觀視角探尋農村人居環境治理難題，探討整治及優化農村人居環境的路徑。于法穩[8]、宋國愷等[9]、王賓等[10]，李裕瑞等[11]等分別針對農村人居環境存在的突出問題，從不同角度探討系統性解決對策。（2）構建相關指標體系，以某地區為具體研究對象，從微觀視角著手對農村人居環境可持續發展、人居環境治理滿意度等方面展開研究。孫慧波等[12]、黃振華[13]、許億欣等[14]等分別從評價指標體系、可持續發展評價體系構建等方面進行相關研究；閔師等[15]從微觀視角探討了農戶參與農村人居環境整治的影響因素。

河北是京畿要地、農業大省，同時也是全國唯一兼有高、山地、丘陵、平、湖泊和海濱的省份，地貌復雜多樣，農村地區廣泛，農村人口眾多，改善農村人居環境工作任務艱巨。河北省各級政府積極推進農村人居環境整治工作，制定了《河北省農村人居環境整治三年行動實施方案（2018-2020年）》[16]，提出要把推進農村人居環境整治作為實施鄉村振興戰略的“第一仗”，以建設美麗宜居鄉村為導向，以農村生活垃圾治理、廁所革命、生活污水治理、村容村貌提升為主攻方向，加快補齊全省農村人居環境短板，為如期實現全面建成小康社會目標打下堅實基礎。2022年4月8日，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發《河北省農村人居環境整治提升五年行動實施方案（2021-2025年）》[17]，著力提升全省農村人居環境質量，加快建設生態宜居美麗鄉村。

因此，分析河北省農村人居環境整治工作的現狀，總結經驗并分析存在的問題與因，在此基礎上提出相關對策，對指導未來人居環境整治工作、進一步提升河北省農村人居環境整治效果具有重要的現實意義。

1 農村人居環境整治工作現狀

近年來，河北省各級政府致力于推進農村人居環境整治工作。截止到2020年底，全省整治工作已取得了階段性成果，農村人居環境水平整體提升。生活垃圾、廁所改造、污水治理、村容村貌得到全面治理。

1.1 農村生活垃圾得到全面治理

農村生活垃圾具有量多、分散、成分復雜等特點，長時間、大規模的堆積對土壤、水源和空氣造成嚴重污染。

2018年以來，河北省將垃圾治理列為重點整治環節，積極推進農村生活垃圾清理行動，基本解決了農村地區長期存在的隨意丟棄垃圾和“垃圾堆、垃圾溝、垃圾坡”等垃圾積存問題，大范圍推廣以“村收集、鄉鎮轉運、縣處理”為基本方案的垃圾處理模式，完善垃圾收集和運輸體系，大力引導社會資本投入到垃圾治理中去，從根本上消除垃圾“圍村”及村內“臟亂差”的現象，禁止城市垃圾“上山下鄉”。截止到2020年末，全省共有160個縣或市、區采用委派專業公司的方式解決本地區農村生活垃圾的維護及運輸，4.79萬個村莊建立了“村收集、鄉鎮轉運、縣集中處理”城鄉一體化垃圾處理體系，占比達到99.2%，基本實現全覆蓋。4.82萬個村莊實施了日常保潔制度，雇傭保潔者20.9萬人，1 953個非正規垃圾積存點全部完成治理且銷號，全省農村生活垃圾得到全面治理。

1.2 農村廁所改造取得明顯成效

廁所的質量是衡量人民生活幸福感的重要指標，做好廁所改造工作是改善農村人居環境、提高農民生活品質的關鍵，也是實現小康的具體要求。傳統的旱廁容易產生、傳播細菌，引起疾病，造成環境污染。因此，“廁所革命”是農村人居環境整治行動的重要任務之一。河北省嚴格遵循民眾滿意、經濟實用、維護便利、不對公共用水產生污染的則，積極實施農村家用衛生廁所建造及改造，因地制宜選用單甕式、雙甕式、衛生式等廁所式樣，農村家庭衛生情況得到很大改善。截止到2020年末，全省累計改造衛生廁所905.74萬座，農村衛生廁所普及率達到72.2%，超額完成目標任務。與此同時，各地在推廣衛生廁所改造的過程中，大力實施廁所糞污無害化治理及資源化利用。在農業農村部、衛生健康委、生態環境部辦公廳聯合印發的《農村廁所糞污無害化處理與資源化利用指南》和《農村廁所糞污處理及資源化利用典型模式》[18]中，將邯鄲市邱縣、衡水市武邑縣的農村廁所糞污處理及資源化利用模式列入全國11個典型案例。

1.3 農村生活污水實現有效管控

農村污水來源廣、收集難[19]、成分雜，不僅破環了村民的居住環境、身體健康，還極易造成地表水和地下水污染，病毒細菌傳播。因此，農村污水治理是建設美麗新農村必須解決的問題。由于農村地區條件差異較大，污水處理情況復雜，河北省遵循分類減量、就近處理、資源循環使用的要求，根據地區、村莊人口密集度、污水產生量、經濟發展程度等情況，因地制宜選擇農村污水整治技術路線及整治模式，切實做到集中處理和分散治理相結合，促進城鎮污水管網朝周圍村莊擴展；積極加強農村生活污水整治和改廁的結合，使農村生活污水資源化利用；堅持控污和治污并重，把臨河或臨湖農村水環境整治列入河長制、湖長制治理任務中，促使農村生活污水切實合理整治。數據顯示，河北省共有1.26萬個村莊做到生活污水有效治理，3.6萬個村莊達到生活污水有效管控標準，有效治理率達到25.7%，基本實現農村生活污水有效管控全覆蓋，超額完成預期任務。

1.4 村容村貌得到顯著改善

根據整治方案要求，河北省同時實施農村道路硬化、綠化、照明亮化及環境美化，著力改善村莊環境，積極建設新時代社會主義新農村，提高村民生活水平，為增加村民幸福感提供保障。數據顯示，目前全省農村公路穿村路段硬化改造累計2 512 km，行政村主街道硬化基本達到全覆蓋；綠化村莊面積共5.91萬hm2，村莊綠化覆蓋率達到35%；公共照明達標村共4.6萬個，占比98.2%；87%的行政村設立了鄉風文明模范街，超過50%的村、鄉鎮完成縣級及以上文明村鎮的規定項目，繪制文化墻累計5 700萬m2。與此同時，大量村莊積極開展圍繞“五清三建一改”的村莊清潔行動，切實解決農業生產廢棄物、殘垣斷壁、雜物的堆積問題，大力設立菜園、小游園、果園，重點改變破壞農村人居環境的不良行為。目前，全省畜禽規模養殖場糞污處理設施裝備配套率達到100%，畜禽糞污綜合利用率上升至77%；共建設美麗庭院851萬戶、精品庭院180萬戶，超額完成目標任務。

2 整治工作存在的突出問題

2.1 區域發展不平衡

河北省各地區生態環境、經濟發展水平、人口密集度指標存在明顯差異，農村人居環境整治進度也存在一定差距。各地市第三次農業普查數據顯示（圖1），廊坊、秦皇島、唐山地區生活垃圾集中或部分集中處理的村莊比例高于全省平均水平，石家莊、保定、承德地區與全省平均水平相當，張家口、衡水地區明顯低于全省平均水平；唐山、石家莊、廊坊地區完成或部分完成改廁的村莊比例高于全省平均水平，保定、邢臺與全省平均水平相當，其他地區明顯低于全省平均水平；石家莊、廊坊地區生活污水集中或部分集中處理的村莊比例高于全省平均水平，唐山、保定、邢臺與全省平均水平相當，其他地區低于全省平均水平。2018年以來，河北省各地區積極落實農村人居環境整治三年行動，均取得較大進展，2020年底全省城鄉一體化垃圾處理體系覆蓋率為99.2%，農村生活污水水有效治理率達25.7%，農村衛生廁所普及率達72.2%[20]，其中，2019年張家口市農村衛生廁所覆蓋率較全省平均水平高4百分點，2020年農村生活垃圾城鄉一體化處理覆蓋率較全省平均水平低7百分點。

圖1 2016年河北省各地區農村人居環境整治完成情況Fig.1 Improvement of rural human settlement environment in Hebei Province in 2016

2.2 農村人居環境總體整治水平仍低于國內發達省份

截止到2020年末，河北省已完成農村人居環境整治的既定目標，農村衛生廁所覆蓋率達到72.2%，較全國平均水平高4百分點，但明顯低于浙江、福建、江西、湖北等地區（圖2）；對污水進行處理的鄉鎮比例較低（圖3），且明顯低于全國平均水平；鄉市政生活垃圾處理率較低，較全國平均水平低7百分點（圖4）。數據顯示，河北省農村生活污水和生活垃圾治理水平低于全國平均水平。

圖2 2020年末全國部分地區農村衛生廁所普及率Fig.2 Penetration rate of sanitary toilets in rural areas of China at the end of 2020

圖3 2020年各地區對生活污水進行處理的鄉鎮比例Fig.3 Proportion of villages and towns with domestic sewage treatment in some regions in 2020

圖4 2020年各地區鄉市政生活垃圾處理率Fig.4 Disposal rate of municipal domestic waste in rural areas in 2020圖4 2020年各地區鄉市政生活垃圾處理率Fig.4 Disposal rate of municipal domestic waste in rural areas in 2020

圖2 2020年末全國部分地區農村衛生廁所普及率

圖2 2020年末全國部分地區農村衛生廁所普及率Fig.2 Penetration rate of sanitary toilets in rural areas of China at the end of 2020

Fig.2 Penetration rate of sanitary toilets in rural areas of China at the end of 2020

圖3 2020年各地區對生活污水進行處理的鄉鎮比例

圖3 2020年各地區對生活污水進行處理的鄉鎮比例Fig.3 Proportion of villages and towns with domestic sewage treatment in some regions in 2020

Fig.3 Proportion of villages and towns with domestic sewage treatment in some regions in 2020

2.3 農村人居環境整治工作進展遲緩

河北省開展農村人居環境整治行動較早，在此期間取得了很大進展，大幅度提高了農村居民的生活質量。但近幾年農村人居環境整治工作進展遲緩，主要表現在衛生廁所普及、生活污水處理、農村生活垃圾處理3個方面。（1）農村衛生廁所普及率增速放緩。2019年農村衛生廁所普及率較2017年增長了近1倍，2020年僅提升了3%，增速明顯放緩。（2）農村生活污水處理。2017年對生活污水進行處理的鄉占比較上一年提高了3.57%，2020年提高了3.78%，增長速度穩定，污水治理效率及進度有待進一步提高。（3）農村生活垃圾處理。近幾年鄉市政無害化垃圾處理率逐年上升，但鄉市政生活垃圾處理率波動下降，說明該省的農村生活垃圾治理范圍沒有明顯擴大，垃圾治理工作進展遲緩。

表1 2016耀2020年河北省農村生活垃圾治理情況Table 1 Rural domestic waste treatment in Hebei from 2016 to 2020表1 2016耀2020年河北省農村生活垃圾治理情況Table 1 Rural domestic waste treatment in Hebei from 2016 to 2020

3 問題產生的因

3.1 政府資金投入不足

農村人居環境整治具有很強的公益性，大部分項目實施資金以政府專項資金為主。“十三五”期間，農村生活垃圾治理、污水處理、廁所改造方面資金匱乏[23]，資金投入力度不足，影響了農村人居環境綜合治理的進度及實施效果[24]。與其他地區相比，河北省對農村生活污水處理資金投入低于全國52%的地區（圖5），對農村垃圾處理的資金投入低于全國32%的地區（圖6）；且河北省農村地區廣闊，自然條件復雜，人居環境基礎薄弱，導致整治過程中資金不足的問題更加突出。

3.2 企業參與積極性較低

由于農村人居環境整治是公益性項目，且政府專項資金有限，缺少激勵政策，因此企業的利潤空間政生活垃圾處理率較低，較全國平均水平低7百分點（圖4）。數據顯示，河北省農村生活污水和生活垃圾治理水平低于全國平均水平。

圖4 2020年各地區鄉市政生活垃圾處理率Fig.4 Disposal rate of municipal domestic waste in rural areas in 2020圖4 2020年各地區鄉市政生活垃圾處理率Fig.4 Disposal rate of municipal domestic waste in rural areas in 2020

2.3農村人居環境整治工作進展遲緩

河北省開展農村人居環境整治行動較早，在此期間取得了很大進展，大幅度提高了農村居民的生活質量。但近幾年農村人居環境整治工作進展遲緩，主要表現在衛生廁所普及、生活污水處理、農村生活垃圾處理3個方面。（1）農村衛生廁所普及率增速放緩。2019年農村衛生廁所普及率較2017年增長了近1倍，2020年僅提升了3%，增速明顯放緩。（2）農村生活污水處理。2017年對生活污水進行處理的鄉占比較上一年提高了3.57%，2020年提高了3.78%，增長速度穩定，污水治理效率及進度有待進一步提高。（3）農村生活垃圾處理。近幾年鄉市政無害化垃圾處理率逐年上升，但鄉市政生活垃圾處理率波動下降，說明該省的農村生活垃圾治理范圍沒有明顯擴大，垃圾治理工作進展遲緩。

表1 2016耀2020年河北省農村生活垃圾治理情況Table 1 Rural domestic waste treatment in Hebei from 2016 to 2020表1 2016耀2020年河北省農村生活垃圾治理情況Table 1 Rural domestic waste treatment in Hebei from 2016 to 2020

3問題產生的原因

3.1政府資金投入不足

農村人居環境整治具有很強的公益性，大部分項目實施資金以政府專項資金為主。“十三五”期間，農村生活垃圾治理、污水處理、廁所改造方面資金匱乏[23]，資金投入力度不足，影響了農村人居環境綜合治理的進度及實施效果[24]。與其他地區相比，河北省對農村生活污水處理資金投入低于全國52%的地區（圖5），對農村垃圾處理的資金投入低于全國32%的地區（圖6）；且河北省農村地區廣闊，自然條件復雜，人居環境基礎薄弱，導致整治過程中資金不足的問題更加突出。

圖5 2020年各地區村莊污水處理資金投入Fig.5 Investment in village sewage treatment in 2020

圖6 2020年各地區村莊垃圾處理資金投入Fig.6 Investment in village waste treatment in 2020

3.2企業參與積極性較低

由于農村人居環境整治是公益性項目，且政府專項資金有限，缺少激勵政策，因此企業的利潤空間小，參與的積極性較低。真、管理混亂、缺少溝通等問題，降低了工作效率及資金使用率；缺少監督機制，難以保證工作的公平與公正；缺少問責機制，部門之間易產生責任推脫、“踢皮球”等現象，導致整治效率低下、方案實施不到位等問題；缺乏有效的激勵機制，農民對創建評選活動積極性低。

在成果維護過程中，缺乏長效管護機制，沒有設立專職人員跟進設施的使用情況和后續維護，沒有設立有效機制保證設施正常運行。

3.3 農民參與意愿低

在農村地區，很多農民延續傳統的生產生活方式，缺少環境保護意識，加之該地區的農村“空心化”加劇，實際常住人口多為留守老人，其對政策的接受能力和執行能力嚴重不足；另外，新建設施管理、運營和維護需要依靠農民自身，產生的費用加重了農民的經濟負擔，因此，農民參與環境整治工作意愿偏低。

3.4 體制機制不健全

在整治方案的制定過程中，雖然政府部門對農村環境衛生問題高度重視，且提出要加強農民環境衛生意識、鼓勵農民參與整治，但在項目驗收時，缺少反映群眾參與意愿及設施實際使用率等指標來科學評價項目實施成效，導致基層政府在工作中缺少針對性措施，不利于整治成果的長效保持和工作的進一步實施。

在整治工作的實施過程中，缺少統籌規劃與設立專門部門統一管理，導致在實施過程中存在信息失

4 農村人居環境整治提升的建議

4.1 積極開拓融資渠道，提高資金使用效率

積極發揮政策優勢，提倡資金要向農村人居環境整治工作傾斜，尤其要大力扶持整治中的薄弱環節，力爭補齊短板，提高整體治理水平。積極開拓融資渠道，簡化審批手續，根據項目的特點選擇適宜的融資方式。積極引導金融機構投身于農村人居環境整治工作中來，激發其社會責任感，以保證農村人居環境整治工作資金的充足。可采用PPP模式[25]，在稅收、財政等政策制定中給予更多的支持，引導非政府主體積極參與農村人居環境整治；同時加大專業人才的引進和培養，增加復合型人才，更好地配合相關工作，提高資金利用率。

4.2 加大宣傳力度，提高企業參與積極性

通過線上、線下等多樣化的宣傳方式增加政府項目招募的知名度，逐步讓企業意識到農村人居環境整治對社會經濟持續發展的重要性，從而參與到整治項目中；地方政府可根據本地情況制定優惠政策，提高企業的利潤空間，加大政府項目對企業的吸引力；通過授予榮譽稱號、公開表彰等精神獎勵，樹立企業的社會責任感，提高參與積極性。

4.3 激發農民主體意識

尊重農民在農村人居環境整治中的主體地位，激發農民的責任感[26]，積極調動農民的創造性，使其真正參與到實際工作中來。充分發揮村委會的作用，將政府方案真正“落地”，利用群體效應，使保護環境、積極參與村內整治成為風氣，進而引導村民的行為，改變村民的生活方式，使村民形成自我監督的氛圍，長久維護整治成果[27]。借助常用的社交平臺加大對農村人居環境整治必要性的宣傳力度，使村民認識到治理人居環境對改善生活質量和持續發展的重要影響，提高農民的環境保護意識[28]。

4.4 建立完善的體制機制

建立完善的檢查機制、問責機制，設立明確的獎罰制度，整治成果與干部政績相關聯，保證全體領導干部積極參與整治工作，最大程度避免“踢皮球”、虛報數據、形象工程等問題的出現；充分發揮黨員的模范帶頭作用[29]，增強政府工作者的使命感和責任感，建設自我監管的氛圍。建立良好的溝通機制，以便協調各部門的整治工作，科學分配人力財力，避免過度整治和資源浪費等現象[30]。建立長效管護機制，一方面，利用大數據等現代化信息技術實時跟蹤設施后續的使用及維護情況，尤其是污水處理設備的實際利用、垃圾處理體系的日常運轉、衛生廁所的實用，這類側重后期使用、需要長期資金來源的項目；另一方面，設立專職人員負責走訪、監督等工作，長期關注目前完成治理的村莊，進一步推進農村人居環境治理常態化[31，32]。