新時代地方人大外事工作的實踐與思考

文 王天亮

地方人大外事工作必須堅持習近平新時代中國特色社會主義思想

進入新時代，世界正處于大發展大變革大調整時期，全球治理體系和國際秩序變革加速推進。習近平總書記在十九大報告中提出“堅持和平發展道路，構建人類命運共同體”“推進人大、政協、軍隊、地方和人民團體等的對外交往”“建設中國特色大國外交”等一系列富有中國特色、體現時代精神、引領人類發展進步潮流的新理念新主張新倡議，為新時代中國特色大國外交明確了前進方向，提供了根本遵循，這也是做好新時代地方人大外事工作的總體要求、總綱領。地方人大對外交往是國家總體外交的重要組成部分，在黨和國家的對外工作中發揮著獨特的作用，地方人大應當以習近平總書記系列思想武裝頭腦、指導實踐、推動工作，這是當前地方人大外事工作的首要任務，也是難點與挑戰。

在對外工作中，地方人大應當始終堅持黨對外事工作的領導，以習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度重要思想的“十個堅持”和習近平外交思想的“十個堅持”為統領，堅持將政治理論學習作為第一議題，牢固樹立“四個意識”，堅定“四個自信”，提高政治站位。做到“外交大權在黨中央，黨中央對外交工作實行集中統一領導”“堅決維護黨中央權威和集中統一領導，堅決貫徹執行黨中央外交方針政策，堅決維護國家利益和民族尊嚴，堅持外交為民，全心全意為人民服務”，深入貫徹落實習近平中國特色社會主義思想。 在實際工作中，就是要把習近平總書記的教導內化于心，外化于行，堅持“不忘初心，牢記使命”，站在服務國家總體外交工作全局的高度，按照“外事無小事，遇事多請示”的工作要求，準確把握當今國內外形勢發展變化，精準貫徹落實中央和省里有關部署要求，創新交流方式，搭建交流平臺，推動構建具有中國特色的大國外交。

地方人大外事工作的實踐研究

地方人大作為地方國家權力機關，既是展示國家政治制度建設的重要窗口，也是對外開放與交流的重要平臺。隨著改革開放事業的縱深發展和對外開放新格局的逐步形成，地方人大正努力實踐習近平總書記治國理政新理念新思想新戰略，站在服務國家總體外交工作全局的高度，辯證認識和把握國內外大勢，增強危機意識和機遇意識，不斷擴展國際交往對象范圍，靈活深入把握交流內容和方式，構建地方人大對外交往新機制。突出表現有：

（一）開展涉外立法工作

第一，加強邊境管理立法以及前期調研工作。

近年來隨著邊境形勢及管理體制的變化，邊境省份的邊境條例大多已不適應邊境管理的需要，部分地方職能部門責權關系不明，新疆、西藏、內蒙古自治區、黑龍江省、吉林省、遼寧省、云南省等邊境省份結合省情，積極開展有關邊境管理的立法調研、論證和執法檢查等工作，妥善辦理代表關于修訂邊境管理條例的議案和建議，提高邊境管理與服務效能，維護邊境地區安寧，促進當地經濟發展和睦鄰友好關系。

第二，服務涉外立法工作。

上海市人大常委會著眼服務國家涉外立法工作，協助全國人大外事委開展海洋基本法的立法調研，認真梳理多方主體意見，就法律名稱、規范內容、國家海洋發展戰略、立法重難點問題、啟動立法工作的方式等方面進行闡述分析，多條意見建議被全國人大外事委采納吸收。

江蘇省人大常委會制定了《江蘇省保護和促進香港澳門同胞投資條例》，成為國內第一部該領域的地方性法規，為當地營商環境提供了良好的法治保障。

第三，推進地方涉僑立法工作。

廣東作為著名僑鄉，華僑華人在廣東省人大常委會對外交往中發揮了極其重要的橋梁作用。為了更好地對華僑權益進行保護，廣東省人大常委會加強僑情的國際調研，積極關注國內外僑情的新特點新變化，加大涉僑立法的工作力度。2015年7月，廣東省人大常委會審議通過了《廣東省華僑權益保護條例》，這是我國第一部省級地方性華僑權益保護法規，較好地回應了海外僑胞的新關切和新訴求。海南、福建等僑務大省也相繼開展涉僑立法工作。

第四，開展立法項目國際調研。

各省市人大常委會圍繞年度立法工作，組織代表團出訪世界各國，開展專題立法議題交流活動，借鑒吸收各國法治文明成果，啟發立法思路，拓展特色立法，提高立法質量。2015年，廣東省人大常委會代表團出訪墨西哥等國，深入了解《墨西哥州龍舌蘭保護法》和《墨西哥州養蜂法》的立法情況，為廣東省人大常委會制定《廣東省嶺南中藥材保護條例》和《廣東省荔枝產業保護條例》提供啟發思路和有益參考。

（二）推進涉外監督工作

第一，組織代表視察，開展執法檢查。

上海市人大常委會著眼加強上海國際化大都市的涉外管理工作，定期組織代表團開展相關執法檢查。如，2015年，市人大常委會圍繞“為吸引海外高層次人才提供入出境管理服務便利措施情況”“境外人員‘三非’違法行為整治情況”等重點，組織18位市人大外事代表專業組成員深入多單位進行實地視察，開展執法檢查。

第二，聽取專題報告，開展外事工作監督。

隨著改革開放的不斷深入，中外交往合作更加廣泛，境外非政府組織在滬活動日益增多，為了推動《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》的貫徹實施，上海市人大常委會組織開展執法調查，聽取相關部門工作報告，針對存在的管理漏洞等問題提出相應建議對策，推動本市出入境管理工作的整體水平。

第三，用好人大重大事項決定權，審議地方政府友城結好、授予榮譽市民稱號相關工作。

安徽省人大常委會將“與外國建立省級友好關系”納入新修訂的《安徽省人大討論、決定重大事項的規定》，并制定了相應的工作規程，對締結國際友城的程序、時限、方式等作出明確規定，經常委會主任會議通過施行，推動安徽國際友城工作步入法治軌道。

為鼓勵和表彰對本地經濟社會發展、促進對外交流與合作作出突出貢獻的外國人、華僑和其他國際友好人士，江蘇省、上海市人大常委會每年開展審議表決授予榮譽市民工作，并聽取榮譽市民的意見建議。

（三）做好“請進來”“走出去”工作，促進地方人大與外國議會人員友好往來

第一，做好主場外事交往工作，發揮好東道主作用。

上海市作為對外交流的重要窗口，深入開展對外交流交往，接待外國議會代表團，進行對口交流，開展特色外事活動，進一步促進友好交往。如，上海市采取“走進人大”活動品牌，舉辦“外國駐滬女總領事走進人大”“斯里蘭卡之夜”“上海中韓未來論壇”等交流活動，介紹宣傳我國人民代表大會制度。市人大常委會領導與外國駐滬總領事展開座談會，回答總領事們所關心的立法程序、預算監督等問題。

山西省重點做好主場外事活動，2018年太原能源低碳發展論壇期間，省人大常委會領導向多國議會代表團介紹山西省情和生態保護工作，與國外議會代表團就煤炭領域、煤化工業、清潔能源等領域交流意見。

第二，立足國際友城關系，豐富友城活動形式。

廣東省依托國際友城關系，建立和拓展友城間的地方議會友好關系。如，省人大外事工委于2019年推出了“國際友城議會聯絡官廣東行”活動，通過邀請多國友城議會聯絡官實地考察粵港澳大灣區，向外賓全面展現了大灣區不同城市的特點以及灣區發展成果與潛力，形式新穎，效果良好。

江蘇省立足國際友城關系，深化友城議會交流機制，互相派團參加對方舉行的重大活動，發揮文化交流活動的友好載體作用，鞏固友好關系。如，自1996年以來，江蘇省人大常委會與日本福縣在每年春季共同組織“中日友好賞櫻活動”，開展茶、圍棋等文化交流活動。

（四）改進宣傳方式，講好地方故事

第一，開展文化交流活動，深化民間互動。

內蒙古自治區作為我國向北開放的重要窗口，緊緊圍繞“一帶一路”戰略和向北開放橋頭堡建設，以向俄羅斯、蒙古國開放合作為重點，建立地方政府間定期會晤機制，加大對人文交流活動的支持力度，鼓勵俄蒙兩國學生來華學習，開展文化周、文化日等文化交流活動，不斷加強交流合作。

西藏人大參加全國人大代表團出訪，組織大學演講、議會座談、海外藏胞慰問等多種活動，用土生土長的西藏人真實故事，主動“喂料”，讓國際社會看到“中國之治”在中國西藏的生動成果和人權事業的依法健康發展。

第二，發揮僑務資源優勢，“外事+僑務”工作雙輪驅動。

廣東作為僑務大省，在外事工作中注重突出僑務工作。如，2016年廣東省人大外事工作部門發揮舉辦國際會議、熟悉國際交往規則的經驗優勢，以省人大常委會的名義邀請逾20名來自拉丁美洲10多個國家的華僑社團領袖來粵開展為期3天的考察之旅。考察團赴廣州、佛山、深圳等地，了解信息化產業發展、傳統文化保護與開發以及自貿區建設等方面情況，省人大常委會組織開展座談會聽取僑領對華僑權益保護以及廣東如何更好對接國家“一帶一路”建設的建議，發揮拉美僑胞作為廣東與拉美國家擴大交流合作的橋梁和友好使者的重要作用。

河南省人大常委會在外事工作中突出僑務外事互動，以拜祖尋根、客家祭祖等為紐帶，在對外交往中注重與海外僑團進行聯系和交流，充分發揮獨具中原特色的僑務資源在外事工作中的橋梁紐帶作用，形成了“以僑促外、以外促僑”的良性互動。

第三，借助特色資源，創新交流模式。

江西省、陜西省、重慶市等地方人大常委會借助政黨交往平臺，利用紅色資源、地方人文資源和對外開放渠道，為人大對口接待的外國各級議會代表團打造安排紅色參觀路線，講好中國共產黨和人民代表大會制度的故事，讓外賓深刻感悟到中國的發展離不開黨的領導，密切聯系群眾離不開人大制度。

第四，開展云外事云外交。

受新冠肺炎疫情影響，外賓來訪團組受阻，廣東省人大常委會出訪工作也無法如期開展。為做好抗疫期間的對外交往工作，保持我省人大對外交往的連續性和穩定性，外事工委因時因勢，及時把工作從“線下”轉到“線上”，于2020年上半年兩次向43家保持友好交往的外國地方議會等官方機構的國際關系負責人發送慰問信，介紹中國及廣東省在抗擊疫情方面所做的巨大努力和取得的非凡成果，傳遞疫情防控信息，表達繼續加強交流合作的愿望，鞏固發展雙方友好關系，并附上《廣東人大》宣傳畫冊電子版供參閱。

新冠肺炎疫情以來，傳統的外賓接待、因公出訪等外事工作深受影響，面對面的交流工作難以為繼。面臨新形勢新挑戰新要求，我們要立足大局、統籌全局、引領變局、開創新局，應圍繞人大主責主業，著力加強涉外法治工作研究，從事務性工作向研究性工作升級轉型，努力實現變中求進、變中突破、變中取勝。

推進涉外法治工作的思考

改革開放以來，我國涉外工作得到了長足進步，保障了對外開放的全面深入，維護了國家安全和利益。然而，近幾年，國際秩序不斷面臨挑戰，我國面臨的外部環境變化帶來新的挑戰，作為負責任的發展中大國，如何在進入新發展階段后應對發展環境面臨的深刻復雜變化，構建新發展格局，實行高水平對外開放，進一步加強涉外領域立法具有深刻的政治意義和現實意義。由于涉外立法主要事權在中央，各省先行立法實踐較少，本文結合地方人大情況，向國家提出關于加強涉外立法工作的意見建議如下。

（一）涉外領域立法的緊迫性重要性日益凸顯

第一，加強涉外領域立法是維護國際秩序、促進國際合作的必要手段。近些年來，霸權國家頻繁以“法律手段”實施單邊制裁和“長臂管轄”肆意侵害他國主權和公民合法權益、踐踏國際法則。我國加強涉外領域的立法，不僅可阻止霸權主義、單邊主義法律和措施的不當使用，而且可建立我國法律域外適用的機制，維護國家利益。

第二，加強涉外領域立法是實行高水平對外開放、維護國家利益的必然要求。涉外領域立法是我國法律體系的重要組成部分，直接規范涉外領域的相關活動，加強涉外領域立法有助于維護我國公民、法人的合法權益不受外國侵犯，以公平規范的方式對待外國主體，營造良好的法治環境，為進一步“走出去”和“引進來”保駕護航。

第三，加強涉外領域立法是推進全面依法治國、構建人類命運共同體的重要手段。全面依法治國，推進治理體系和治理能力現代化，需要統籌國內法治和涉外法治。缺乏涉外法治的輻射融通作用，難以推動全球治理體系改革，難以實現世界的長治久安，難以推動構建人類命運共同體。

（二）加強涉外領域立法的實現路徑

第一，堅持系統觀念。涉外領域法律相關條款散落于不同法律法規中，涉及經濟社會活動方方面面，這是其鮮明特點。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調要更加注重改革的系統性、整體性、協同性，把制度建設擺在更加突出的位置。因此，加強涉外領域立法應當把握整體思維，堅持系統觀念，從憲法、民商法、行政法、 經濟法、社會法領域中涉外法律的分類入手統籌謀劃、放眼長遠，著眼于涉外法律體系的整體功效。

第二，堅持問題意識導向。涉外領域法律要求在立法過程中保持問題意識、問題導向，找準立法需求，切實針對現有的法律條款未能涵蓋的情形和實踐中可能存在的法律適用不明的情況，不斷增強涉外法律的及時性、針對性和有效性，切實保護我國個人、法人、組織的合法權益。

第三，注意與現有的國際規則的協調。加強涉外領域立法應當加快立法節奏，注意與現有的國際規則的協調銜接，推動新興領域治理規則的制定，積極參與全球治理體系改革和建設，推動建立合理、平等、完善的全球治理體系。

（三）加強涉外法治工作的主要內容

第一，加快涉外立法工作的戰略布局，構建積極開放的涉外法律體系。堅持整體性方針，重點推進維護國家安全、自貿區自貿港、民商事涉外內容等重要法律規范的制定修改，加快我國法律域外適用體系的建設，健全我國法律域內域外適用的標準和程序。

第二，加快構建和完善有效應對外部挑戰的法律防備體系，推進反干預涉透立法，積極運用法律武器應當涉外風險，阻遏單邊制裁、長臂管轄等不當行為，威懾反華勢力，維護國家主權和重大利益，保護我國公民、企業的合法權利，為中華民族的偉大復興和構建人類命運共同體提供堅實的法律屏障。

第三，加大涉外法律服務力度，建立面對海外中國機構、企業、公民的全球性法律服務網絡，提高法律服務水平。明確海外中國機構、企業和公民的法律需求。重視涉外法治人才的培育工作，推進與科研機構的合作，形成實踐促進理論發展，理論回應實踐需求的良性互動，加強國際、區際法律合作，推動建立以中國法律服務機構為依托，面對海外中國機構、企業和公民的全球性法律服務網絡。

國際疫情和國際形勢嚴峻、復雜、多變，地方人大外事工作要始終堅持習近平新時代中國特色社會主義思想的引領和黨的領導，聚焦人大平臺，利用人大資源，積累人脈關系，講好人大故事，不斷探索地方人大對外交往新途徑、新方式，服務國家總體外交，服務地方高質量發展，堅實推進涉外法治工作研究，為推動構建新型國際關系和人類命運共同體作出努力。