關(guān)于代表建議推動落實法律援助的分析與啟示

文 王建華 劉 達

習近平總書記指出“密切同人民群眾的聯(lián)系，更好發(fā)揮人大代表作用，接地氣、察民情、聚民智，用法治保障人民權(quán)益、增進民生福祉”。提出代表建議是人大代表作用的重要體現(xiàn)。代表建議直接或間接反映了民情民意、民生實事。法律援助屬于重要的民生實事，是法治保障與改善民生的重要方式和途徑。

法律援助相關(guān)代表建議總體情況

法律援助是國家建立的的一項重要法律制度，其工作宗旨是為經(jīng)濟困難公民和符合法定條件的其他當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務，維護當事人合法權(quán)益、維護法律正確實施、維護社會公平正義。近年來，在廣東省民生領(lǐng)域工作中，法律援助發(fā)揮著重要作用，是重要的民生工程之一。廣東省刑事案件律師辯護全覆蓋工作列入2019年廣東省政府十大民生實事項目，并列入2019年廣東省政法領(lǐng)域改革亮點任務。法律援助申請“市域通辦”入選2022年廣東省十件民生實事項目。2018年至2021年，廣東省辦理刑事通知辯護案件和法律幫助案件年均10萬多宗，各級法律援助機構(gòu)共組織辦理法律援助案件86.6萬宗，受援助人數(shù)93.1萬人，共計幫助受援助人挽回損失或取得合法權(quán)益93.2億元。這些工作成效直接或間接得益于各級人大代表對法律援助工作的關(guān)注和推動。

2018年至2022年，廣東省十三屆人大代表提出法律援助相關(guān)代表建議總計12件。其中，突出反映法律援助工作事項的有省十三屆人大二次會議第1459號、1626號代表建議《關(guān)于深入推進刑事案件律師辯護全覆蓋，支持欠發(fā)達地區(qū)法律援助工作的建議》，省十三屆人大三次會議第1508號代表建議《關(guān)于制定新的辦理法律援助事項補貼標準并建立動態(tài)調(diào)整機制的建議》。建議內(nèi)容主要涉及2018年以來省級法律援助補助資金、補貼辦法調(diào)整、對口幫扶等需要改進的具體事項。

（一）建議聚焦事項之一：法律援助辦案補貼資金缺口較大。2018年相關(guān)建議指出，廣東省欠發(fā)達地區(qū)的法律援助辦案補貼資金缺口巨大。欠發(fā)達地區(qū)律師共辦理法援機構(gòu)指派的刑事辯護案件36 651宗，按照2018年辦理刑事審判階段案件收費標準最低6 000元/件減半計算，需要經(jīng)費1.1億元。但2018年省級法律援助及公職律師事務所補助資金總計僅2 000萬元，資金缺口較大。

（二）建議聚焦事項之二：法律援助補貼標準較低。2019年相關(guān)建議指出，隨著法律援助案件范圍不斷擴大，有限的法律援助資源與法律援助需求量增多的矛盾突出。依照廣東省支付辦理法律援助事項補貼相關(guān)規(guī)定，欠發(fā)達地區(qū)刑事案件律師補貼標準按照700-2 000元發(fā)放。無論開庭天數(shù)、路途遠近、案情難易程度，案件補貼較少。為辦好相關(guān)案件，個別律師花費半個月以上的時間，省吃儉用，僅交通、住宿、伙食就支出2 500元，最后獲得700元補貼，拿到400多頁的判決書。案件補貼標準低，辦案成本大，嚴重影響法律援助律師的辦案積極性。

（三）建議聚焦事項之三：法律援助辦案條件有待完善。2020年相關(guān)建議指出，根據(jù)基層法律援助律師反映，很多涉黑涉惡案件被告人有五六十人，但由于法庭場地有限，只能提供簡易塑料凳，沒有桌子放文件卷宗，勢必影響法庭審理的嚴肅性。很多案件開庭持續(xù)五、六天，每天七、八個小時。部分庭審從早9點至晚8點，中間休息一個小時，沒有午餐供應和提供就餐渠道，造成就餐困難等等。

（四）建議聚焦事項之四：法律援助律師資源分布不平衡。2021年相關(guān)建議指出，廣東省律師總數(shù)2018年4.2萬人、2019年4.7萬人，2020年5.4萬人，2021年6.1萬人，但欠發(fā)達地區(qū)（占廣東省80%土地面積）律師人數(shù)只占全省律師總數(shù)的8%左右。據(jù)2020年統(tǒng)計，廣州、深圳兩市有律師3萬人左右，欠發(fā)達地區(qū)95個市縣律師人數(shù)總計不足0.5萬人。部分欠發(fā)達地區(qū)因歷史、經(jīng)濟發(fā)展滯后等原因，涉黑涉惡案件比較突出，刑事案件和被告人數(shù)量逐年上升。但欠發(fā)達地區(qū)律師人員不足，較大程度影響當?shù)匦淌罗q護工作的開展。

法律援助相關(guān)代表建議辦理成效分析

主、會辦單位對辦理法律援助相關(guān)代表建議事宜高度重視，把辦理工作列入議事日程。對辦理工作有部署、有督促、有檢查，實行指定部門和專人專門承辦，取得一定成效。

（一）省級法律援助及公職律師事務所補助資金得到提高。如為支持推動欠發(fā)達地區(qū)刑事案件律師辯護全覆蓋工作，經(jīng)主、會辦單位共同努力，2019年省財政將省級法律援助及公職律師事務所補助資金從2 000萬元增加到5 000萬元。2020年，省財政對欠發(fā)達地區(qū)增加撥付5 000萬元轉(zhuǎn)移支付資金等等。

（二）法律援助補貼標準得到調(diào)整。2018年以來，經(jīng)廣東省財政部門會辦，結(jié)合辦理法律援助案件的交通成本、住宿成本及其他相關(guān)成本等實際量化補貼標準，重新確定廣東省法律援助補貼的內(nèi)容和形式，明確法律援助補貼的構(gòu)成要素費用測算辦法和可供參考的彈性取值范圍。法律援助補貼由直接費用和基本勞務費構(gòu)成，基本勞務費調(diào)整至1 000-1 700元之間。對案情復雜、路途較遠的情形綜合考量，辦案成本明顯超過基礎(chǔ)補貼標準的，經(jīng)申請，可以認定為疑難復雜事項并增加支付補貼。

（三）法律援助對口幫扶機制得到加強。如2019年，廣東省出臺鼓勵律師提供公益法律服務積極履行社會責任的相關(guān)制度，鼓勵和引導律師積極承辦法律援助案件，參加法律援助志愿者活動。2020年，健全完善了發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)律師對口幫扶工作制度，鼓勵參與跨地市對口支援的村（社區(qū)）法律顧問律師，為服務地承辦因刑事案件律師辯護全覆蓋而增加的案件。研究推動通過“智慧法援”提供解決方案，如：與看守所對接，爭取實現(xiàn)異地視頻會見；與檢察院對接，充分利用檢察院的異地閱卷服務；與法院對接，爭取實現(xiàn)異地視頻開庭和視頻辯護。多舉措突破地域限制，讓幫扶律師更高效、便利地介入欠發(fā)達地區(qū)法律援助案件的辦理工作，努力緩解資源不均衡的現(xiàn)狀。

法律援助相關(guān)代表建議問題分析

法律援助相關(guān)代表建議存在數(shù)量較少、質(zhì)量不高、辦理成效不夠好等問題。

（一）建議數(shù)量較少。經(jīng)統(tǒng)計，廣東省人大十三屆一次、二次、三次、四次、五次會議法律援助相關(guān)代表建議情況如下表：

表中數(shù)據(jù)顯示法律援助工作相關(guān)建議數(shù)量少、占比低，未形成“眾人拾柴火焰高”的情形。

（二）建議質(zhì)量不夠高。各級人大代表建議中不乏優(yōu)質(zhì)建議，但法律援助相關(guān)建議質(zhì)量層次不齊。主要表現(xiàn)在：有的法律援助建議的問題不具體、籠統(tǒng)、抽象，泛泛而談，缺乏操作性；有的將涉及工作的內(nèi)容都囊括其中，不是法律援助的重點、難點；有的則超越辦理權(quán)限或與政策法規(guī)相悖而難以辦理；有的建議未調(diào)查研究，只是拼湊而成，或是空對空的法律援助工作計劃；還有的建議格式不規(guī)范，表達不準確，讓辦理單位較難辦理。對這類“大而全”“籠而統(tǒng)”的建議，只能界定由主管部門主辦，一些需要其他部門解決的“梗阻”問題，不能得到有針對性解決。還有個別代表建議內(nèi)容比較復雜，涉及工作內(nèi)容是長期工作，如建議在法律人才、法援基金等多方面對口幫扶欠發(fā)達地區(qū)等，短期內(nèi)難以完全解決。

（三）建議類型不夠全。主要表現(xiàn)在對法律援助的關(guān)注集中于民事代理、刑事辯護領(lǐng)域，行政領(lǐng)域幾成“空白”。法律援助對行政復議、行政訴訟案件的“滲透率”不高，往往是困難群眾難以向復議機關(guān)和人民法院清晰表達有效訴求的原因，如錯列被申請人、具體行政行為等，從而未能完整發(fā)揮法律援助助力“法治政府”建設(shè)的作用。

序號 年份/屆次 總件數(shù)涉及法律援助工作建議件數(shù)法律援助建議占本屆代表建議總件數(shù)百分比1 2018年/廣東省人大十三屆一次 824 1 0.12%2 2019年/廣東省人大十三屆二次 1006 3 0.29%3 2020年/廣東省人大十三屆三次 867 5 8.47%4 2021年/廣東省人大十三屆四次 933 940 2 0.21%5 2022年/廣東省人大十三屆五次 965 1 0.10%

（四）建議辦理成效不夠好。對法律援助資源分布不平衡、辦案質(zhì)量欠佳等問題，一直是困擾法律援助工作的“老大難”問題。法律援助代表建議辦結(jié)好，但成效不夠好，代表屆屆反映的法律援助問題還是類似問題。代表建議“重答復、輕落實”“有答復、沒下文”的辦理情形仍是“頑癥”。

啟 示

人大代表建議推動民生實事落地落實主要體現(xiàn)在兩個環(huán)節(jié)，即：協(xié)助人大代表提出建議和做好代表建議辦理工作。這兩個環(huán)節(jié)緊密聯(lián)系、環(huán)環(huán)相扣，應當形成“代表提出建議，建議推動辦理，辦理反饋代表”的互動模式。作為反映民生訴求的相關(guān)代表建議必須能夠推出優(yōu)質(zhì)代表建議，確保“內(nèi)容高質(zhì)量”；作為辦理部門要認真辦理，積極回應民生關(guān)切，確保“辦理高質(zhì)量”。

（一）從密切聯(lián)系基層實際中形成優(yōu)質(zhì)代表建議。代表建議首先要反映民意，道實情、建真言、獻良策。但是，一些代表建議局限于所處行業(yè)、領(lǐng)域的角度，提及一些問題，往往脫離實際，導致建議內(nèi)容沒有體現(xiàn)真實民意。如何促使代表建議內(nèi)容貼近實際、更具可操作性，形成優(yōu)質(zhì)代表建議，是當前亟待研究解決的問題。一方面要加強對各級人大代表的培訓，促使代表提及建議符合標準、更具針對性。另一方面要邀請部分人大代表參與基層實際工作，與基層工作者多交流、多溝通。基層工作者接觸的人和事，具有廣泛的社會性，能夠深層次了解社會底層的利益訴求，全面、客觀、準確地反映社情民意。如與法律援助律師、基層法官、基層民警、社區(qū)志愿者等多交流，他們能夠基于“小切口”，運用法治思維、法律規(guī)定，通過正確的途徑、合法的程序、理性的語言反映存在的缺陷和疏漏。若能把相關(guān)工作內(nèi)容吸納入代表建議中，是能夠形成真實反映工作實際的優(yōu)質(zhì)代表建議。

（二）從建議辦理中推動民生實事工作落地落實。代表建議辦理工作是最后一環(huán)也是最重要的一環(huán)。認真辦理代表建議工作就是貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，是尊重代表權(quán)利、尊重人民權(quán)利的重要體現(xiàn)。“既要重結(jié)果、也要重過程”，代表建議辦理工作是一項長期性工作。主辦單位、協(xié)辦單位針對問題，建立答復承諾事項臺賬，列好解決措施、時間表和路線圖，分門別類加以推進；嚴格落實各層級“一把手親自抓、分管領(lǐng)導直接抓、指定專人具體辦”的工作機制；在每年辦理集中時間段（4月至10月），爭取建立辦理專班，配齊配強經(jīng)辦人員，讓經(jīng)辦人員騰出其他工作，集中時間辦理代表建議；推行“回頭看”篩選督辦機制，對歷屆提及的代表建議進行數(shù)據(jù)分析，對反復提出同類民生問題的代表建議，通過各級人大代表提議列為各級人大或政府督辦建議，確保有效抓好落實，逐個重點解決。廣泛開展辦理成效問卷調(diào)查。著重解決好人民群眾關(guān)心的教育、救助、就業(yè)、食品安全等民生問題建議，推動民生實事工作落地落實，將進一步密切人民代表與人民群眾的聯(lián)系，保障人民權(quán)益；進一步促進辦理部門改進工作，增強行政決策的科學化、民主化，增進民生福祉。