美國公共牧草地法治管理進程的經驗借鑒與若干啟示

韓楓，張志濤，張鑫，王建浩，王浩*

（1.國家林業和草原局發展研究中心，北京 100714；2.國家林業和草原局中南調查規劃院，湖南 長沙 410014）

20世紀50年代中國草原牧區進入了人民公社時期，伴隨人民公社解體，80年代開始了草原牧區承包到戶的進程，逐步以“雙權一制”的形式確定了家庭作為畜牧業生產的主要單位，但并沒有有效阻止草地退化，90年代末，草地退化比例已經高達62%，后經中央到地方政府的積極介入，在人員、設備和資金方面給予的巨大支持［1］，退化問題才得到遏制。伴隨著1999年退耕還林還草重點生態工程的啟動，草原生態補償工作已經推行了20余年，截至2018年，全國草原綜合植被蓋度達到了55.7%，但當前整體草原生態狀況仍然比較脆弱［1］。除氣候環境變化等累積影響外，草地資源管理方面的缺陷亦構成了持續惡化的誘因，一方面家庭承包經營制度沒有從法律意義上形成對草原保護的強制性，另一方面草畜平衡管理制度作為唯一法律保障來約束牧戶之間競爭的協調機制，并沒有抑制超載過牧［2-3］。

作為世界主要牧業發達國家之一，美國擁有超過3.13億hm2的牧草地（rangelands）［4］，其中，超過50%為私人所有，多分布在東部州，基于市場化運作，私有草地多經歷了“草改飼”的過程，大片玉米（Zea mays）田的開辟造成了土地的退化，但由于產權屬性問題，聯邦政府只能通過經濟手段進行干預，效果有限。與私有草地不同，聯邦政府所有的公共牧草地經歷了曲折復雜的探索治理過程，奠定了以放牧費制度為核心的管理體系及保育方式，堅持了聯邦政府對公共牧草地的所有權，遏制了放牧導致的損害，并呈現良好的生態成效，形成了穩定的治理格局。美國從西進運動時期至20世紀30年代早期，公共牧草地一直處于無序使用的混亂狀態，因此，聯邦政府通過國會正式出臺《泰勒放牧法》，以控制放牧對公共資源的損害，并在1960年左右得到了普遍性好轉，牧草地退化比例從立法當年的80%降至20%［5］。此后，美國放牧地一是正式開啟了放牧費制度體系；二是對公共土地進行了分類管理［6］，《泰勒放牧法》雖然短期內突破了“公地悲劇”的限制，但由于公地產權之爭及《宅基地法》的規定，公共牧草地尚未形成良好的管理約束，伴隨第二次世界大戰打破了美國的資源保護優先權［7］，美國開始對現存法律和政策對公共土地進行影響評估，并將草地用途拓展至家畜生產之外的多功能服務，即草地服務功能的多樣性得到了充分肯定，同時，草地的多用途管理需堅持聯邦政府對草地的所有權［8］，因此，于1976年以《聯邦土地政策與管理法》平衡了多重利用管理目標，且強化了公共牧草地的公共屬性［9］。80、90年代后，伴隨著環保主義的深入和“公共池塘理論”的興起，持新自由主義觀念的環保主義者和學者更傾向“少政府干預和自由市場”［10］，市場化操作下的放牧費制度并沒有打消公共草地和私有草地的分歧及背后利益集團的斗爭，《94草地革新法》的出臺基本協調了公共牧草地的管理目標，確立了放牧優先、草地改良的所有權和申請人托管資格幾項內容［11］。此后，美國公共牧草地相關法律已基本完善，雖后來有相關政策制度的調整與完善，但基本形成了穩定的治理格局。

國內在2010年左右掀起了對主要發達國家尤其是美國草原管理及法治建設的研究熱潮，多采用翻譯或介紹草原法律體系的方式，對其資源管理模式進行分析［6］，以提供對我國有意義的借鑒或參考［12］。值得思考的是，國內學者在美國草原的法律進程及管理體系研究方面弱化了公共牧草地的公有產權概念，較少對草地類型、用途等進行界定和區別，缺乏對政府法規及政策的系統化分析，直至近年，才有文獻闡釋了以市場化為核心的美國公共牧草地管理過程［13］，且首次提到美國牧草地及國家草原法治進程中極為重要的《班克黑德-瓊斯農場租賃法案》［14］。

誠然，美國草地治理至今仍存在某些市場化進程中難以剝離的問題，且與中國制度基礎和管理體制差異極大，中國更凸顯了“自下而上”的治理優勢和“關注民生”的特色。兩國都在進入政策制度的穩定期后選擇了政策手段及制度建設為治理體系的有效補充，但我國至今并沒有阻止載畜量、草原退化和生計陷入惡性循環的怪圈，“人-草-畜”問題依然突出。長遠看，我國應遵循怎樣的保護與發展模式？如何建立生態與生計間的關聯？現有法治體系如何完善？市場激勵能否介入政策制度？這一系列問題的解答是草原系統治理的重點和難點，是構建“山水林田湖草”生命共同體的關鍵，更是生態文明治理體系中必不可少的環節。因此，通過求同存異地了解美國主要管理機構對公共牧草地（內含國家草原）的法治管理進程，系統認識應對措施和核心法律制度，能夠總結美國在面臨草地無序利用、退化及多用途利益沖突中的處理方式、堅守原則和創新思路，規避市場化進程中的教訓與不足，以獲得推動我國草原治理體系完善的重要啟示。

1 美國公共牧草地概況及主要管理機構

聯邦公共土地主要由四大管理機構負責，分別是美國農業部（United States Department of Agriculture，USDA）所屬林務局（Forest Service，FS），管理7.85×107hm2國家森林體系，資源含林業產品、公共牧草地、漁業與野生動植物棲息地；美國內政部（Department of the Interior，DOI）土地管理局（The Bureau of Land Management，BLM）管理1.00×108hm2公共土地，內含資源主要為公共牧草地、礦采、伐木、能源采集等；美國內政部漁業與野生動植物管理局（Fish and Wildlife Service，FWS），管理屬于國家野生動植物保護體系的3.62×107hm2保護區；另有3.26×107hm2國家公園體系的土地由內政部國家公園管理局（National Park Service，NPS）管轄。美國現有43%公共牧草地由土地管理局管轄；而美國農業部林務局管理著大約3.91×107hm2公共牧草地（主要為林間草地及國家草原），共有20處國家草原（national grassland），另有小部分由州政府、地方政府或其他組織管理。美國國家草原主要分布在六大區域，分別是洛基山脈兩側、美國西北部地區、加利福尼亞沿海地區、北加利福尼亞草地、內華達州為主的沙漠化平原草地、沿墨西哥灣草地，另外3處則坐落于落基山脈以西的俄勒岡州、加利福尼亞州和愛達荷州的大盆地地區，共計1.55×106hm2。總體而言，美國公共牧草地雖然管理機構較多，但均依照地類屬性及生態系統服務功能進行了嚴格的劃分，分散卻自成體系［15］。

早在20世紀初國會就已經介入牧草地的管理，指定林務局作為放牧控制的主導機構，1906-1907年，林務局建立了范圍調節系統，依照服務牧場管理的法律、法規和政策等信息，管理牧場的放牧、撥款、租金等制度。當前，內政部土地管理局和農業部林務局分別負責所屬公共牧草地放牧許可證的申請與發放。聯邦政府通過國會出臺重要的法律統一管理聯邦政府公共牧草地；農業部自然資源保護局（Natural Resources Conservation Service，NRCS）發布一系列規章制度（regulations）和政策性文件（policies），協同管理農業部管轄內公共牧草地［16］。聯邦環境保護局（Environmental Protection Agency）亦參與了法治化管理的過程，依據《清潔水法》發放排污許可證，加強動物廢物排放監督，監測環境和評估項目，收集以樣地數據和遠程衛星遙感信息為基礎的草原數據，加強西部各州的草原環境監管。

行業協會和非營利組織則在保護實踐中扮演重要的角色，放牧協會作為州一級注冊成立的組織，是獨立的法人實體，其成員對協會的債務和義務承擔有限責任，協會執行的管理規則包括了放牧權資格獲取要求、準則及放牧用途的限定。由此，美國自20世紀30-70年代形成了持續至今的公共牧草地管理體系（圖1）。

圖1 美國公共牧草地管理體系及主要機構Fig.1 Public rangelands management system and main institution in the United States

2 美國公共牧草地法治管理：問題驅動與政策演進

在借鑒戎郁萍等［7］對美國草原管理法律法規發展解析的基礎上，以美國公共牧草地立法進程中重要的指引性法律出臺為節點，以矛盾問題與應對策略為演進脈絡，將美國公共牧草地管理劃分為應對草地退化、多用途利用及確權治理、調整放牧費制度、修正立法及政策補充4個階段。

2.1 應對草地無序利用（西進運動-1930年），形成公共牧草地分類管理原則及放牧費制度

2.1.1 嚴重的草地退化問題 美國公共牧草地尤其西部草地一直用于放牧，這一慣例確立于美國殖民地時代與西進運動時期。伴隨拓荒時代的結束，公共牧草地的使用已經達到利用峰值，超載過牧極為普遍，草地退化迅速。盡管1905年聯邦政府制定了放牧區劃方案，但并沒有發揮實際作用，放牧地處于失控的爭奪狀態。隨后，聯邦政府將大量放牧地納入國家森林保護區和國家公園加以保護，但這一措施更加劇了放牧地的爭奪，公共牧草地面臨著水土流失、生計沖突等嚴重壓力。

2.1.2 分類管理及放牧費管理系統的確立 《泰勒放牧法》的出臺成為美國草原立法的標志，以評估分類再使用原則結束了聯邦政府在公共牧草地的無作為狀態，1934年由富蘭克林·羅斯福總統簽署。《泰勒放牧法》首先對公共牧草地上的放牧進行分類管控，除阿拉斯加以外的西部州，禁止在所有未評估分類的公共土地上定居或放牧，這是美國聯邦政府第一次對土地進行分類管理。其次，法案制定了放牧費制度細則，共有兩個約束條件，分別是必須在公共草地鄰近區域擁有基礎設施或住址、近年內必須有在公共牧草地放牧的經歷且禁止其他非牧業用途。林務局從1906年開始向放牧者收費，但該法案出臺后，改為由土地管理局在1936年正式收費，這也說明美國政府逐漸建立起國家土地管理局主導下的放牧費管理制度。同時，《泰勒放牧法》允許下級部門在公共土地上建立放牧區并設立有關的草地調控法，構成持照放牧系統，持證經營的調控方式基本結束了公共草地的無序利用。但由于上述放牧許可資格較為苛刻，排除了非西部州利益集團的權利，因此，法案后期的執行并不順利。

2.2 調和公共牧草地利益爭奪（1930-1976年），確立多用途管理及聯邦所有制

2.2.1 公共牧草地多功能使用導致利益爭奪激烈 《泰勒放牧法》頒布后，這一時期經濟大蕭條剛剛結束，除了依然嚴峻的草地退化問題外，亟需生態恢復和產業發展，諸多利益集團進入公共牧草地。因此，20世紀40-60年代，林業、礦業、城市開發者、環保組織的介入，促使公共牧草地突破了“放牧”這一主業，形成多種土地的利用，也造成私營企業主不斷謀求公共土地私有化，這一段時間，公共牧草地的權屬問題在私有產權利益代表者和聯邦所有支持者中間來回擺動［17］。公私產權之爭極大影響了退化草地的修復，尤其私人利益集團的逐利和尋租行為，迫使聯邦政府和環保組織無法相信私有產權帶來的結果。加之20世紀60-70年代，美國生態與環境保護運動高漲，上述利益之爭導致多臺法律密集出臺。較為突出且重要的分別是1964年《土地分類和多重利用法案》、1969年《國家環境政策法》、1976年《聯邦土地政策與管理法》［18］。

2.2.2 多用途和確權治理的正式開始 《土地分類和多重利用法案》（Classification and Multiple Use Act 1964）打破了上述利益紛爭，重申了公共牧草地的多用途理念［19］，但鑒于《泰勒放牧法》放牧優先的原則，仍然無法阻止各利益集團之間的矛盾，為此，美國政府于1969年頒布了《國家環境政策法》（National Environmental Policy Act），確立了公共土地的保護原則，且在眾多問題上具有明顯的先決優勢。林務局在授權簽發放牧協議前，必須依照《國家環境政策法》中的環境評估，制定放牧管理計劃，使之成為放牧協議的條款和條件。

1974年，國家土地管理局對其管轄的公共牧草地進行了綜合評估，結果發現，由于過牧草地退化嚴重。隨后，土地管理局立刻提出改良方案，大幅削減載畜量，限制放牧區域，并根據美國立法中的公共信托原則，即“聯邦政府有義務管理自然資源，不得使公共利益受到不可逆的損傷”，堅持了聯邦政府對公共牧草地的所有權。

為此，國會于1976年出臺《聯邦土地政策與管理法》（Federal Land Policy and Management Act of 1976）確立了公共土地的管理原則，即在“多用途利用”情境下保護和管理公共土地，明確了公共牧草地的公有屬性和相關保護原則［20］。一方面，通過擴大土地管理局的權力，促使聯邦政府對公共草地和其使用者產生永久的影響，開啟了自然資源多用途與保護并存的理念。另一方面，提出了全新的管理體系，形成7條用途的使用原則，分別是戶外娛樂、休憩；放牧；伐木；礦采；水土保持；野生動物保育；自然、科學和歷史價值。

2.3 調整放牧費制度不足（1976-1994年），完善立法推動管理

2.3.1 放牧費制度的保育功能面臨挑戰 公共牧草地聯邦所有制和多用途原則確立后，美國公共牧草地管理進入了新的矛盾期，放牧費問題逐步凸顯，并伴隨市場化的深入愈演愈烈［21］。美國的放牧費制度采用了“雙軌制”，即私人牧場和公共牧草地兩套標準，多年來，放牧費從每頭牛單位每月（animal unit month，AUM）收費5美分提升至1.23美元，但仍明顯不足以支付土地管理局的運行成本［22］，這種懸殊未能滿足各方利益集團的訴求，且確實有失市場公允。但背后的問題卻是多方面的，一方面在新自由主義影響下，環保運動進入了最為繁榮的10年，環保主義者極為關注草地退化問題；另一方面，1985年啟動的休耕項目（conservation reserve program，CRP），以生態補償的方式促進了私人牧草地的修復，但并沒有給公共牧草地的保育帶來實質性的影響，這種市場化保護項目的初探，更加凸顯了公共牧草地在草地修復和治理上的被動，環保主義者對土地管理局的保育方式并不滿意，并將放牧費制度視為保育效果低下的主要原因。法案改良前，土地管理局調查發現，公共牧草地的生產力仍然低于它們的理論產能；且飼草損失、水質惡化、洪水危險等環境問題仍然嚴重，對地方經濟產生了巨大威脅［23］。

2.3.2 明確草地調查地位并推動放牧費市場化 為平衡多方利益，國會改良基礎法律條款，于1978年通過了《公共草原改良法》（Public Rangelands Improvement Act of 1978），重新肯定了草地調查、公共草地基本情況及發展趨勢評估作為國家政策指導的重要價值，使其最大程度實現草地管理目標，確立公共放牧地收費的公正性。同時，繼續執行禁止捕獲、虐待和殺害草地上野馬及野驢等保護政策；協同《聯邦土地政策與管理法》清查公共牧場，管理、改善、規范公共牧草地使用，設立牧草地改良基金，同時對放牧費、牧草地租賃許可等進行重新修訂。

法案另一項推動是明確規定了放牧費的計算方法與規則。土地管理局和林務局將其所管轄的公共牧場進行重新劃分，為兼顧牛羊肉價格和畜牧業成本，選擇基于當年畜牧市場變化核定收入收取放牧費用，基礎價定位是每頭牛單位每月（animal unit month，AUM）1.23美元，按照牛肉生產成本和價格在1.37～2.36美元區間內浮動。《公共草原改良法》充分反映了市場公平價值的核心，不僅參照了基礎年費，并做了浮動設置，即放牧費會受上一年度飼草價格指數（forage value index，FVI）、牛肉價格指數（beef cattle price index，BCPI）、畜牧業生產成本指數（prices paid index，PPI）的影響［24］。

1986年總統令（1986 Executive Order 12548）發布，要求每月單位牲畜頭數收取不得低于1.35美元的放牧費，且前后年份浮動不得超過25%［25］。這就意味著，此后放牧費面臨難以大幅增加的局面，事實上，在1978年法案修訂當年直至20世紀90年代初期，美國沒有對公共牧草地相關法律進行更多的修正。

2.4 優化管理目標（1994年-至今），完善法律及配套政策

2.4.1 減少沖突優化管理目標 1994年之后，美國公共牧草地治理格局已經相對穩定，雖然各方利益集團仍圍繞著放牧費問題有意更改或修訂相關法律，但因美國的制度始終沒有突破性進展，公共牧草地的焦點回歸到繼續治理草地退化和緩解放牧費體系沖突兩個方面。環保組織在呼吁國會修訂法律受阻后，轉而支持市場化的生態補償模式，但此舉并沒有得到政府的支持，單純市場化的生態補償空前尷尬。20世紀90年代初期，正值Ostrom的“公共池塘理論”盛行［26-27］，其認為公地及公共資源作為一種特殊的所有權形式，無序競爭造成的破壞需要依靠成員間的信任、自我管理等非正式制度得以解決，也因此在該理論中，“去政府化”的非正式制度更受偏愛［28］，小部分公共土地試圖通過小集團的集體行動獲得治理成效，但對于大范圍的公共牧草地而言，這種自下而上的自我治理并不適用。為了得到更好的保育方式，美國內政部通過國會再次修訂相關法律，并出臺配套政策，以推動公共牧草地的治理。

2.4.2 完善立法配套體系推動精細化管理 為了更好地實現公共草地管理目標，協調林務局和土地管理局等不同管理部門之間的沖突，內政部開始對公共土地管理做了一些調整，推動形成了《94草地革新法》（Rangeland Reform of’94）。其3個主題包括放牧優先、草地改良的所有權和允許申請托管資格，同時提出增加西部地區聯邦公共草地放牧費，以改善環境質量，同《聯邦土地政策與管理法》類似，均是對1934年《泰勒放牧法》的延續和完善。1995年為完成《國家環境政策法》中相關放牧地的規定，出臺《1995年干預法》（Enactment of the Intervention Act of 1995），此法可以視為《國家環境政策法》的延續，以完成相應條款要求和指定計劃［29］。

美國在《1995年干預法》出臺后，沒有對公共牧草地的管理進行更多的立法修正，而是出臺了一系列規章制度、政策指導意見以配合管理。農業部為實現所屬公共牧草地的保護性利用，明確承租人、租賃者的權利義務，出臺了關于牧草地及國家草原的管理政策，如牧草地管理指令（forest service rangeland management directives）內含了 服 務 指 南（forest service’s rangeland management manuals，FSM）和 服 務 手 冊（forest service’s rangeland management handbook，FSH），二者對放牧協議、放牧許可、放牧費收取、短期租賃、合理載畜和改善草場等多方面進行了指導，尤其彰顯了放牧協議及放牧協會在放牧費管理中的突出作用。其中，指南偏向于政策規則的指引，包括相關名詞的釋義等；而手冊更側重于實踐指導，細化了規則條款。除牧草地管理指南，《國家草原管理白皮書》（后簡稱白皮書）［30］及《國家牧草地和牧場管理手冊》（national range and pasture handbook，NRPH）均出自自然資源保護局［31］。《白皮書》作為林務局管理國家草原的主導性指南，于1997年頒發，明確了國家草原的定義、范圍、地位，同時對《班克黑德-瓊斯農場租賃法案》在國家草原土地利用方面的指導意義、法律定位做出了權威回答［32］。《國家牧草地和牧場管理手冊》則旨在協助農民、牧場主、團體、組織、政府部門以及其他通過保護區開展工作的人們規劃和實施非自然資源保護。除為牧草地提供指導之外，《國家牧草地和牧場管理手冊》還包括有關干草地、林間草地、自然牧場、其他牧場和植被、生態問題（水文等）的基本信息。

為清晰理解上述4個階段，形成立法、法規、政策歷史沿革（表1）。

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3 美國公共牧草地管理的特征與經驗

美國聯邦政府在公共牧草地退化治理中形成了以放牧費為核心的治理體系，確立了公共牧草地的聯邦所有制，堅持了政府的干預和控制權力，形成了特有的保育方式。《泰勒放牧法》作為開創性法律，幾經修訂，也因政策的時滯性，直至1960年左右才遏制住公共牧草地的惡化趨勢，但法案確立的放牧費制度保留至今。法案出臺于羅斯福新政時期，秉承凱恩斯主義的政府推動了公共牧草地的保護與利用，雖然放牧費制度成為日后矛盾與爭議的焦點，其衍生出的放牧權、放牧證轉租及放牧費是否公允等問題導致聯邦政府陷入各利益集團的泥淖［36］，但在時代發展中，該法案沒有因“公地悲劇”而被土地私有化治理理論及新自由主義者所吞噬，始終確立了聯邦政府主導地位。

3.1 美國公共牧草地法治管理的演變特征

美國公共牧草地的法治治理格局基本上是國家土地管理局和農業部協同治理的局面，法治管理的內容從最初治理草地退化延伸至多用途保護利用，現階段已經形成了環境保護、市場化利用、傳承文化價值等多面的發展。總體看來，美國公共牧草地治理演變有如下4個特征。

3.1.1 以草地生態屬性為分類標準，明確管理機構權責 美國聯邦層面的公共土地管理制度，是權責明晰且管理精細的。美國內政部土地管理局作為最主要的負責監督聯邦土地使用及配置的機構，其所管理的公共牧草地主要用于飼養牲畜及放牧，遍及美國西部12個州［37］；農業部林務局雖然同樣管轄一定范圍的牧草地和林地，但管理區域、管理職責與土地管理局不存在重合，且林務局管理的公共牧草地主要指隸屬于林業生態系統的牧草地、國家草原及林間草地，更多提供了野生動植物棲息地、水、礦產、休閑資源等生態產品。同時，土地管理局負責了草場改良、補播、圍欄、水源等系列管護工作，制定草地健康標準指南，規定何時禁牧或延期放牧，主導公共土地的質量評估，在法治進程中，土地管理局具有絕對的統籌職能。而農業部林務局在立法指導下，針對本機構管轄區域，頒布相應的政策制度，負責具體的業務指導與流程操作；自然資源保護局則在環境保護中發揮了技術支撐的作用。

3.1.2 堅持公共土地聯邦所有制，強化制度保障 美國公共牧草地退化得以遏制主要源于聯邦所有權的確立，為兼顧產業產出和草地修復，以及環保組織巨大的輿論壓力，公有制制度的確立基本奠定了減少公共牧草地負外部性效應的趨勢，也既減輕了利益集團的巨大紛爭，更重要的是為后續法治治理提供了強有力的制度保障，因此，在1976年之后，相關法律政策的出臺逐步以改良原有法律為主，并在20世紀90年代后，僅頒布政策法規作為相應補充。

3.1.3 及時調整政策目標，推動立法修正及配套政策建設 如上所述，美國公共牧草地治理矛盾更迭，但聯邦政府緊跟經濟與社會發展趨勢，不斷完善法治。從30年代的“公地悲劇”直到60年代的退化遏制，實現了公共牧草地質量提升，形成了較好的生態改良基礎。法治的完善，是管理思想和市場化的演變，同時也是政府、市場與利益集團之間的協調。美國國會立法適用于土地管理局及林務局（如《泰勒放牧法》、1978年《公共土地改良法》、1986年總統行政令等）；同時，美國內政部、農業部各自在國會授予的權力下，頒發具體法規、政策、指南，以精細化實施、推進相關項目。

3.1.4 以“法治+市場化”調節放牧費制度，緩和矛盾 放牧費是美國公共草地管理的核心制度，起初的設定旨在成為一種保育模式。《泰勒放牧法》一出臺，就做出了放牧費使用的明確規定，50.0%用于范圍改良項目，37.5%留在財政部，12.5%返還本州，租賃使用者必須嚴格按照規定的放牧強度進行放牧利用［38］。鑒于初始征收標準僅為5美分，實在無法覆蓋管理機構的經營費用，國會才逐步提高，但真正導致放牧費矛盾激化的原因在于，市場化和草地多重利用引發了租賃者與私人土地所有者之間的不平等和不均衡。為符合市場價值，平衡公共牧草地放牧費遠低于私人牧場主收取標準的困境，也為了緩和環保主義集團的不滿、降低政治訴求，國會以《公共草原改良法》確立了放牧費制度市場化變動原則［39］。

3.2 美國公共牧草地法治管理的經驗

3.2.1 堅持國家對公共牧草地的所有權，明確公有制的主導地位 公有制的確立促成了美國公共牧草地治理進程中的歷史性轉變，1976年之前，所有權糾紛一直是治理中的噪音，雖然早在20世紀初就歷經了主管機構從林務局到內政部土地管理局的調整，但由于缺少中央政府對草地的集中管理，治理是混雜且缺乏約束的。20世紀60-70年代，政府歷經了眾多利益集團希望將公共土地私有化的游說，但國會對政策的把控及環保運動的促進，聯邦政府最終堅持了核心立場，確立了中央政府的所有權地位。這一措施理順了管理權的行使問題，聯邦政府內政部土地管理局作為指定主管機構，在實現公共牧草地使用權的轉讓、出租或其他市場化操作時，可以對公共牧草地的使用途徑形成有效約束。

3.2.2 分類管理與多用途利用并進，既完善治理又發展產業 美國的公共牧草地治理過程是不斷完善和調整的，20世紀30年代出臺的《泰勒放牧法》，名義上結束無序使用，實際更源于大蕭條時期政府管控的強勢推進，不僅滿足了經濟需要，更確定了分類治理原則。而后，伴隨經濟形勢的好轉，更多利益集團的進入，畜牧業及相關產業發展的需求明顯占據上風，多用途苗頭初顯，因此，在艾森豪威爾政府時期修訂了《泰勒放牧法》，并提高了放牧費，并在1976年再次通過立法確立公有制原則，明確多用途利用。在每一個治理階段，草地的生態系統和生產資料功能均得到重視，也因此成就了美國發達的草食畜牧業經濟。

3.2.3 完善配套制度保障，增強法律的可操作性與執行性 美國公共牧草地的治理進程中，完善的立法程序是不可或缺的重要舉措，主導法律由國會頒發，效力位階較高，約束力較強，除前文所述的主導法案外，在諸多農業和林業法案中也涉及草地資源的保護，如《水土保持法》《清潔水法》《野馬和野驢法案》等。且在法律出臺后，配套的法規、政策制度都有具體的跟進與細化，增強了法律的可操作性和可執行性，以美國牧草地管理指令與《國家草原管理白皮書》為例，兩部政策制度文件已經細化到具體流程的操作，前者對中短期和長期放牧申請、牲畜許可內容和辦理程序、草地的管理與維護等進行了過程解釋；后者對系列管理問題、尤其對《國家環境政策法》《班克黑德-瓊斯農場租賃法》等做出了關系闡釋和界定。在美國法制環境中，制度和政策已經成為法律體系的有效補充，提供了相應的實施保障。

3.2.4 注重草地綜合效益評估，第三方機構形成相對有效監管 美國自《泰勒放牧法》開啟放牧地評估分類的原則，對草地生態效益極為重視，1974年放牧地監測評估結果亦極大堅定了聯邦政府堅持公有制的決心，因此，草地質量的綜合效益評估對整個美國公共牧草地的治理極為重要。非政府組織及第三方機構在治理體系中的突出作用主要由美國的政體所決定，這一力量的綜合評判不能簡單以好或差給予斷定。以環保組織為例，一方面極為關注草地的質量和環境保護，無形中對公有制確立形成了推進作用，但由于每屆政府內閣成員存在變動，當環保組織者任職于土地管理局時，環保組織在政策決策中明顯更具話語權，因此，導致美國歷屆政府對公共牧草地治理態度不一，出現政策僵持的局面；另一方面環保組織獨立于聯邦政府，其對公共牧草地的監管在一定程度上避開了既作“裁判員”又作“運動員”的雙重身份，減少了輿論苛責。

4 對中國草原治理的若干啟示

4.1 中美草原主要治理差異

美國公共牧草地的治理歷程比中國起步約早40年，就治理階段而言，兩國都是經歷了退化再治理的過程，但就法律法規的完整性及適應性而言，我國的配套制度存在難以落地或不完善的狀況；在政策目標層面，美國自大蕭條恢復后，始終堅持了多用途使用的原則，草原產業的發展與草地保護同樣重要，但中國則明顯更注重民生，尤其是牧民的生計問題，顯然，中國基于本國的政體與經濟體制，決定了在管理目標上與美國的巨大差異（表2）。在兩國政體、發展階段、制度政策背景均差異較大的情況下，同時采用了公有制作為治理草原的基礎，圍繞草地退化、草原生態系統的可持續發展展開了政策的調整與演進。共性之余，兩國差異的探討對優化中國草地治理亦具有一定的借鑒意義。

表2 中美兩國草原主要治理差異［40-41］Table 2 Main differences in grassland governance between China and the United States

續表Continued Table

4.2 若干啟示

中國的草原治理正處在轉折的重要時期，在鄉村振興戰略中占據極其重要的地位，如何實現“山水林田湖草”的一體化，走上“綠水青山就是金山銀山”的道路，從而在生態文明建設中發揮應有作用，是我國草原管理變革需要再次思考的問題。

以草原生態治理與牧區建設的現有成效看，中國一直力圖實現重生態、重保護、重民生、重產業的復合路徑，尤其以政策性的生態補償實現草原保護與修復，引導牧區發展。縱觀美國草原管理體制與治理體系的推動進程，可以提供如下較好啟示：

1）突出我國公有制治理的優勢，堅持草原承包經營制度，并不斷完善草原治理法治化。美國由于其政體決定了公共牧草地治理法治化的波折和艱難，盡管其以聯邦所有為主導，通過短中期契約的形式實施了草地租賃，即以委托代理形式明確了公共牧草地的市場地位，但日后卻陷入了放牧費系統的利益沖突中。較之我國，對草原生態系統的治理始終堅持以人民為中心，基層治理理應成為我國的法治優勢。“雙權一制”雖存在某些治理局限，但在政府“自上而下”的垂直治理之外，牧民社區中以民間精英為核心的“自下而上”的牧區自治，與政府形成合力。目前法治進程中，我國應充分理解管理機構垂直治理的優勢，順應現有制度并以此創新，首先積極推動《草原法》的修訂，明確界定國家和集體的草地權屬；其次，堅持草原承包經營制度，對集體之下每個家庭的使用權和收益權賦予草原保護的約束，同時，注重放牧權長期存在這一特定習俗，并納入法律修訂考慮范疇；再次，壯大基層執法隊伍，同時聘用農牧民任草管員，實現法治管護無死角；最后，推動國家《草原保護管理條例》，及新《草畜平衡管理辦法》的出臺，增強政策執行的可操作性。

2）開展草地資源清查與生態效益監測，實施分類分級管理。美國對草地分類治理的思路值得借鑒，自然資源的資產清查是明確產權、分類管理、合理規劃的前提，因此，我國首先應對特殊草地予以草原自然保護地（草原自然公園）的形式加強管理，對未包產到戶的草地實施分類治理；其次，結合草地資源清查的結果，開展生態效益監測，細化評估準則，合理評判草地質量，在各類草原中按照草地質量設定級別，對于已經遭到破壞且尚未得到修復的草地，即使已經分包到戶，也要采用合適的形式統一管理、修復治理。分類分級治理模式旨在合理定位草地生態功能、質量級別，推動草原生態系統保護，也方便合理利用與開發。

3）構建草原生態補償長效機制，并納入常規化法治管理。20世紀90年代生態付費項目飛速高漲，但美國推行的個別項目僅針對私人土地及牧草地，公共牧草地的保育除了內政部土地管理局外，沒有多樣化的操作。盡管我國的生態付費項目較晚于美國，但卻是在國有及集體所有草原上的成功實施。目前草原生態補償已經推行了20余年，在配合現有法治體系方面確實提供了保護與發展的有效路徑，并以制度化的形式鞏固了退牧還草的生態成效。總體看來，生態補償項目一是提供了新的生態政策工具，二是一定程度滿足了牧民的福利訴求，因此，有必要在三期獎補政策結束后，繼續推進草原生態補償長效機制建設，注重第三方評估機構的監督作用，形成有效的事前、事中和事后評估。同時，要確保在原有標準上，不減少農牧民補助，且形成與草畜平衡治理相掛鉤的聯動機制，實現保護與利用的統一目標。

4）以經濟發展帶動生態保護，創新草原生態產品供給方式。美國公共牧草地早早確立的多用途使用原則，正是以市場化手段推動草原多元產業發展。但我國牧區一方面市場化推動緩慢，產業遲遲未實現高水平發展；另一方面多元治理仍停留在表面，政府在生態保護修復和監管方面的投入不足，農牧民缺乏一致的集體行動，草原生態退化趨勢難以有效扭轉。因此，要充分發揮政府和市場的合力，以激發農牧民積極性。一是加強政策性金融支持和小微金融支持，為當地牧民提供更多普惠金融和保險政策；二是探索牧區產權改革，培育新型牧業經營主體，形成保護與經營的高效體制。為自然稟賦條件優越且分包到戶的草原提供更為完善的市場條件，發展生態畜牧業、旅游多元化復合草原經濟，開拓生態產業化、產業生態化的發展道路；在沒有分包到戶的國有草原地區加強生態保護修復，適當展開有償使用試點，為草原牧區治理改革提供積極的內在動力。

5）深挖草原生態文化，堅持制度與文化自信，推動牧區現代化質量發展。美國在《聯邦土地政策與管理法》中明確了草原所具有的科學、歷史與文化價值，但由于歷史文化局限，主要僅突出了其游憩休閑的功能。我國的草原牧區是多文化、多民族的聚居區，具有重要的非正式約束法則，亦是制度和文明的載體，伴隨農村經濟發展和現代農牧業興起，深入挖掘草原豐厚的傳統民族文化、塑造現代牧業文明是實現牧區現代化轉型，引領現代化治理的有效路徑。因此，需對我國北方和南方草原牧區的文化風俗、價值信念區別性的深入研究，重視牧區文化建設，將各地悠久的牧業文明視為寶貴的文化資源，結合我國鄉村振興的鄉風文明建設等行動，極大改變牧區面貌，激發牧區基層現代化治理的熱情。同時，依托草原現代產業等發展契機，促使牧區生態文明建設與政府主導的治理體系形成良性互動。