第三支柱養(yǎng)老保險發(fā)展問題

鄭涵允

（上海工程技術大學，上海 201620）

引言

全國第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，60歲及以上老年人口為26 402萬，占總人口的18.7%，其中，65歲及以上人口為19 064萬，占總人口的13.5%。該數(shù)據(jù)表明，我國老齡化趨勢進一步加深。研究表明，在銀發(fā)人群中以男性居多，且以事業(yè)單位從業(yè)人員為主。未來的很長一段時期，我國都將面臨人口結構非均衡增長的壓力。在這樣的時代背景下，養(yǎng)老保險壓力持續(xù)提高，但同時也為保險行業(yè)帶來了利好消息。

在“十四五”開年之際，國家提出要發(fā)展多層次多支柱養(yǎng)老保險體系。其中重點強調(diào)了規(guī)范發(fā)展第三支柱商業(yè)養(yǎng)老保險，充分發(fā)揮個人養(yǎng)老金的保障作用。

商業(yè)養(yǎng)老保險具有實行個人賬戶積累制、個人自愿參加、稅收優(yōu)惠政策激勵、市場化投資運營等特點，可以滿足不同收入水平人群的多樣化養(yǎng)老需求。在與國際經(jīng)驗的對比中可以發(fā)現(xiàn)，第三支柱養(yǎng)老金的重要性將不斷提升，其能夠減輕政府壓力，與企業(yè)年金合流共同為基本養(yǎng)老保險提供補充。隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，我國的三支柱養(yǎng)老保險體系將持續(xù)發(fā)力，為老齡人群提供充足的保障。

一、我國個人養(yǎng)老保險發(fā)展情況

（一）缺乏法律及規(guī)章支持，發(fā)展不足

我國目前采用三支柱養(yǎng)老保險體系，第一支柱為國家強制實施的基本養(yǎng)老保險，企業(yè)和個人均需繳費（企業(yè)20%，個人6%），相關法律法規(guī)為《中華人民共和國社會保險法》。第一支柱承擔維持老年人基本生活需求，以減少貧困為主要目的，覆蓋近10億人，是我國養(yǎng)老保險體系最為重要的部分。中國社科院2020年12月19日發(fā)布的《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2020》顯示，截至2019年年底，我國第一支柱養(yǎng)老保險結余6.3萬億元，占我國社保基金的大部分。

第二支柱企業(yè)年金為企業(yè)自行主辦，職工自愿參加，作為基本養(yǎng)老保險的補充提供補充性醫(yī)療保險等保障，受人力資源和社會保障部、財政部指定的《企業(yè)年金辦法》行政規(guī)章支持。企業(yè)年金目前多由國企、大型企業(yè)等經(jīng)營狀況良好的企業(yè)參與，覆蓋約6 000萬人，截至2019年底，結余2.5萬億元，遠低于基本養(yǎng)老保險規(guī)模。

而第三支柱個人養(yǎng)老保險沒有相關法律規(guī)章支持，僅有銀保監(jiān)會、財政部和稅務部門通過協(xié)調(diào)針對產(chǎn)品予以一定的稅收優(yōu)惠。2017年7月，國務院發(fā)布《關于加快發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的若干意見》，但并未在制度層面上對商業(yè)養(yǎng)老保險做出保障。第三支柱中稅延型養(yǎng)老保險僅在三個地區(qū)展開試點工作，迄今只有3億元的保險收入，覆蓋約4.7萬人，沒有發(fā)揮“支柱”功能。

從資金結余和覆蓋人群范圍的角度來看，第一支柱承擔絕大多數(shù)的保障作用，資金規(guī)模約占70%，第三支柱發(fā)展規(guī)模最小，即使按照最寬口徑仍只占比6%左右。國家規(guī)劃實施的三支柱養(yǎng)老保險應協(xié)同作用，均衡各支柱間的資金規(guī)模，共同發(fā)揮支柱功能。

（二）概念定義不明

關于第三支柱養(yǎng)老保險的定義，學界存在許多不同意見，部分學者在研究時僅對稅延型養(yǎng)老保險進行討論。但從國際經(jīng)驗來看，第三支柱不僅限于保險，符合保障功能的公募基金、理財、養(yǎng)老保險等都可作為第三支柱的投資渠道。第三支柱作為金融市場提供的、個人自愿投保的補充性養(yǎng)老保險，應充分發(fā)揮市場調(diào)節(jié)功能，以靈活的資產(chǎn)配置和長期安全的投資為民眾提供養(yǎng)老保障。

雖然政府部門在統(tǒng)計時也經(jīng)常使用第三支柱的說法，但在國內(nèi)對于第三支柱的具體定義、內(nèi)容和范圍等重要問題至今沒有準確描述。實際上，國內(nèi)的第三支柱養(yǎng)老保險仍處在剛剛起步摸索的階段，仍需要對金融產(chǎn)品進行界定和規(guī)范。由于第一支柱發(fā)揮保底保障功能，第二支柱僅對部分人群提供補充保障功能，第三支柱應做到兼顧福利和儲蓄特征，減少社會福利對國內(nèi)儲蓄空間的擠壓。

（三）保險產(chǎn)品不足

目前我國總體金融資產(chǎn)規(guī)模為160萬億元左右，其中大部分為銀行儲蓄資產(chǎn)。截至2019年，養(yǎng)老保險資產(chǎn)規(guī)模不足1萬億元，與逐漸增長的養(yǎng)老保障需求不匹配。

目前國內(nèi)關于養(yǎng)老的金融產(chǎn)品逐漸增多，但質(zhì)量層次不齊，缺乏統(tǒng)一明確的定義。國內(nèi)保險業(yè)提供的年金產(chǎn)品數(shù)量嚴重不足，大部分冠以“養(yǎng)老”之名的理財產(chǎn)品推出倉促，在對象、周期、服務和收益方面與其他現(xiàn)行理財產(chǎn)品沒有本質(zhì)上的區(qū)別，并沒有切實起到為老齡群體提供保障的作用。在2018年推出的稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險雖有多家合規(guī)的保險公司參與，但保險產(chǎn)品存在功能類似、稅收優(yōu)惠力度不足、參保報稅手續(xù)煩瑣等問題，民眾參保積極性不高。根據(jù)業(yè)內(nèi)統(tǒng)計，2020年養(yǎng)老年金類保險產(chǎn)品保費收入僅占人身險保費收入的2%。

同時，國內(nèi)資產(chǎn)管理金融產(chǎn)品多存在期限短的劣勢，一般只有1—5年的封閉期，積累期短，保障作用不明顯。與國際經(jīng)驗比較，我國個人養(yǎng)老金投資存在投資規(guī)模小、產(chǎn)品單一化、投資策略過于保守等問題。個人養(yǎng)老金產(chǎn)品需從個稅繳納期開始投保，提前儲蓄，儲蓄繳費十年以上以積累足夠的數(shù)額用于養(yǎng)老保障。這類目的為預備性動機的投保或儲蓄行為更加偏好流動性強、收益確定、風險性適中的產(chǎn)品，現(xiàn)有金融產(chǎn)品種類遠遠不夠。

（四）稅延型養(yǎng)老保險試點情況不佳

2018年5月1日起，上海、福建、蘇州實行了為期一年的稅延型養(yǎng)老保險試點，在政府的支持和社會各界廣泛關注下，試點情況并不盡如人意。保費累計收入為1.5億元，覆蓋約4.5萬人。值得注意的是，投保人主要是國企員工，這部分人群本身收入較高，多數(shù)人選擇保守穩(wěn)健性產(chǎn)品。該結果與第三支柱保障中低收入人群，提供更多個人養(yǎng)老金積累途徑的初衷相悖，同時引發(fā)學界關于覆蓋范圍小，馬太效應突出的思考和討論。民眾對稅延型養(yǎng)老保險持觀望態(tài)度，稅優(yōu)計算復雜、信息過少和領取階段過高的個人所得稅率致使其積極性不高。

二、國際私人養(yǎng)老金投資發(fā)展情況

（一）美國IRAs賬戶

美國是最早實施三支柱養(yǎng)老保險體系的國家，在養(yǎng)老金結構中，第一支柱基本養(yǎng)老金占比10%，第二和第三支柱共同占比90%。美國投資協(xié)會（ICI）的數(shù)據(jù)顯示，截至2020年第二季度末，作為美國第三支柱的個人退休賬戶（IRA）的資產(chǎn)規(guī)模達到了10.8萬億美元，占養(yǎng)老市場總資產(chǎn)的34%。

美國第三支柱養(yǎng)老保險投資范圍包含共同基金、銀行儲蓄、壽險資產(chǎn)等，其中共同基金占比達44%。IRAs致力于推動美股機構化，推動共同基金的發(fā)展。

同時，美國IRAs賬戶多樣性較強，包含傳統(tǒng)型、雇主發(fā)起型和羅斯型IRA，滿足不同收入人群的多樣化需求。

在賬戶轉移機制方面，美國實現(xiàn)了第二及第三支柱的互通，401（k）計劃的資金可直接轉存至IRA賬戶，該措施極大促進了美國第三支柱的發(fā)展。

（二）日本私人養(yǎng)老金投資

日本的私人養(yǎng)老金投資主要包含兩個方面：個人儲蓄計劃（NISA）和個人型定額供款養(yǎng)老金計劃（iDeCo）。二者均是由個人發(fā)起設立的儲蓄賬戶，由政府主導并交由金融機構托管，是體現(xiàn)了多責任主體的機制。

日本私人養(yǎng)老金的特點為：一是覆蓋范圍大，包含所有在職員工、公務員及家庭主婦。同時提倡提早儲蓄，個人儲蓄計劃允許未成年人參加。二是高額稅優(yōu)政策支持，NISA賬戶投資產(chǎn)生的收益可以免除資本利得稅，同時未成年人儲蓄實施小規(guī)模投資免稅制度，包括金融交易在內(nèi)的多種操作均可免稅。

日本私人養(yǎng)老金投資以高額免稅政策和多樣化的金融產(chǎn)品促進了民眾積極性，提倡責任共擔，釋放第三支柱保障能力。

三、優(yōu)化我國個人養(yǎng)老金賬戶制的建議

（一）加強頂層設計，確保法律監(jiān)管

第三支柱的建立和實施需要政府總領，制定相關法律法規(guī)，社會上保險行業(yè)和監(jiān)管機構配合，個人承擔責任，以自身需求選擇不同保障性金融產(chǎn)品。

首先，需要多部門共同研究，對第三支柱的含義、內(nèi)容和范圍做出界定，并出臺正式文件。在稅收優(yōu)惠和財政補貼方面，應該起草出臺相關法律法規(guī)，以保障民眾資產(chǎn)安全性和第三支柱的法律地位。第三支柱的產(chǎn)品由金融機構提供，個人自愿購買，市場化程度強，應明確養(yǎng)老金融產(chǎn)品的具體標準，并以正式文件形式予以公布。同時，需要由政府主導，將第三支柱保險基金交由金融機構托管，設立專屬監(jiān)管機構對基金適用投資情況進行管理并及時披露。第三支柱作為補充型養(yǎng)老保險，需時刻牢記其設立目的是為不同收入人群提供更多積累養(yǎng)老金的途徑，改善老齡人群生活。

（二）建立完善個人賬戶制

借鑒美國和日本個人養(yǎng)老金賬戶管理經(jīng)驗，應盡快建立完善的個人賬戶制，打通三支柱間轉存渠道。目前我國大部分社保基金存在于第一支柱基本養(yǎng)老保險賬戶中，投資保守，收益率不高，在退休后的替代率也較低。個人賬戶制有助于民眾自我管理規(guī)劃投資計劃，盤活社保基金。政府需建立公開透明的統(tǒng)一賬戶或信息平臺，將三支柱的資金賬戶互通，統(tǒng)一歸集管理。同時，統(tǒng)一賬戶與各項稅收優(yōu)惠掛鉤，該舉措有助于提升民眾的參與率和積極性，降低政府財政及管理壓力。政府應研究允許已參加第二支柱企業(yè)年金計劃的職工在更換沒有年金計劃的工作后，將年金賬戶中的資金余額轉移至個人商業(yè)保險賬戶；對于沒有參加年金計劃的職工，在參保商業(yè)養(yǎng)老保險時允許按照不超過個人工資4%的比例享受稅收優(yōu)惠，以確保三支柱間協(xié)同作用，提升商業(yè)養(yǎng)老保險的吸引力，擴大個人養(yǎng)老儲蓄的規(guī)模。

（三）簡化稅收優(yōu)惠政策設計

目前我國稅延型養(yǎng)老保險采用的是比例不高于當月工資的6%和1 000元/月孰低的繳費方式，于繳稅前申報，手續(xù)麻煩且不利于政府統(tǒng)計稅收。同時由于2018年推出的新個稅改革政策的沖擊，稅延型養(yǎng)老保險覆蓋范圍大幅縮小，保障性效果不明顯。應提高稅前抵扣標準，建立抵稅額度和平均工資增長指數(shù)的聯(lián)動機制，減小馬太效應，促進社會公平。

目前實行養(yǎng)老金領取階段7.5%的個稅率，個人參保代價高，降低了民眾參與積極性。應考慮不同收入人群的經(jīng)濟水平與繳費期同樣實行分級繳稅制度，保障中低收入人群生活水平，提升政策公平性。對于靈活就業(yè)群體，可以給予一定比例的財政直接補貼，擴大政策覆蓋面。可以參照美國IRAs賬戶管理方式，對50周歲以上的參保人提供更高的財政優(yōu)惠，鼓勵更多在職中老年人參與第三支柱，在較短的儲蓄積累期內(nèi)提高繳費定額和繳費期限，使第三支柱更好地保障各階段人群。

（四）增加個人養(yǎng)老金金融產(chǎn)品

與第一支柱基本養(yǎng)老保險安全的首要投資要求不同，第三支柱投資的主要目的是實現(xiàn)財富增長，滿足多樣化養(yǎng)老需求。金融市場應在政府的管理下，在保障資產(chǎn)安全性的同時設計周期長、多元化的投資產(chǎn)品，保持較高的資金收益水平。對于不同投資風險偏好者設計收益率不同的產(chǎn)品，釋放老齡金融市場潛力。可以設計優(yōu)化長期健康保險、長期護理保險等老齡人群急需的保障性產(chǎn)品，實現(xiàn)多層次健康管理服務，提升老齡人群生活質(zhì)量。同時，政府應開展更多的政策宣傳和個人投資教育，提升普通民眾通過購買商業(yè)養(yǎng)老保險保障自身的能力，增強自身養(yǎng)老儲備的積極性。