公共數據資源化管理在地方立法中的檢視與制度構造
——基于數據經濟要素統一大市場的構想

姚 宇

（江南大學 法學院，江蘇 無錫 222100）

近年來，我國的公共數據地方規定立法呈現出集中井噴的態勢。截至2021年10月，僅各省、自治區、直轄市發布的公共數據地方立法及相關立法便有近三十部。然而，在地方立法實踐中，各地公共數據地方立法卻并未形成體系性的數據資源化管理制度，散見于立法文本各處的數據資源化管理規定的體例內容、體例邏輯不盡相同。公共數據資源化管理制度的缺失，無益于公共數據立法的確定與統一，不利于社會主義市場經濟統一大市場的形成，加深了地區之間的“數據壁壘”隔閡，亦有礙于國內市場營商環境的優化。有鑒于此，全方位地檢視現有公共數據地方立法體例，在以完善公共數據要素市場供給為手段優化統一大市場營商環境理念的引導下，將公共數據各生命周期的管理法規整合于“數據資源化管理”這一體例內容之下，正當其時。

一、數據資源化管理地方立法與數據要素市場

（一）公共數據要素市場化——建立數據經濟要素統一大市場的重要舉措

2022年3月25日，中共中央、國務院印發了《關于加快建設全國統一大市場的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟访鞔_了打造統一的數據要素市場在全國統一大市場建設過程中的重要作用，并將數據調查、數據開發等數據資源化管理手段列為打造數據要素統一大市場的重要舉措。《意見》深刻揭示了社會主義市場經濟統一大市場營商環境的優化離不開公共服務部門政務和公共服務水平的提升，更離不開以市場主體需求為導向、切實降低制度性交易成本的制度更新。

（二）公共數據資源化——實現公共數據要素市場化的必由之路

1.公共數據資源化的概念。公共數據資源化管理指公共管理和服務機構依法對其所控制的公共數據在數據全生命周期維度進行整合和加工，使之具有公共或私人意義上的可利用價值屬性的活動。以“數據資源化管理”作為公共數據地方立法的體例內容則是對公共數據各生命周期管理法規以資源化管理和利用為立法理念進行體例重構、內容整合的立法技術性處理。

2.公共數據資源化管理與數據要素市場化的關系。誠如有些學者所言，當前數據要素市場建設的主要障礙是數據要素供給與需求的不平衡，而對公共數據進行資源化管理的實質正是將公共數據轉化為數據要素市場所需求的公共數據資源。李克強總理曾指出，“目前我國信息數據資源80%以上掌握在各級政府部門手里?！笨梢姡矓祿馁Y源化對整個數據要素市場的完善可謂是舉足輕重。然而，要想打通由“公共數據”到數據要素市場公共產品的“最后一公里”，則勢必要對公共數據的各個生命周期采取資源化管理。由此可見，數據資源化誠然是實現公共數據要素市場化的必由之路。

（三）公共數據地方立法——數據資源化管理的制度載體

1.公共數據地方立法的概念。研究中所稱的公共數據地方立法特指省、自治區、直轄市、經濟特區以及設區的市的地方人民代表大會及其常委會和地方人民政府，依據一定的職權、按照法定程序，在本行政區域內制定與公共數據有關的地方性法規和政府規章的立法活動。廣義來說，公共數據地方立法既包括以公共數據為主要調整對象的地方立法，還包括地方數據立法、數字經濟立法等其他地方立法中以公共數據為主要調整對象的立法體例內容。

2.數據資源化管理在公共數據地方立法中的檢視。首先，檢視國內公共數據地方立法文本可知，對公共數據實行“資源化管理”系由無錫市于2020年頒行的《無錫市公共數據管理辦法》（以下簡稱“無錫市辦法”）首倡。在《無錫市公共數據條例（草案）》中，“數據資源化”作為主要體例內容涵蓋了公共數據的平臺建設、目錄匯編、收集匯聚、存儲和報廢等數據全生命周期的管理法規?！督K省公共數據管理辦法》（以下簡稱“江蘇省辦法”）的草案中做出了與無錫市相同的立法技術處理，該辦法的正式稿將原“數據資源”一章改為“數據供給”，但并未發生實質變動。

3.公共數據地方立法的體例及研究范式。對地方立法體例的研究主要包括三個方面，即體例中軸、體例內容以及體例內容之間的關系。其中，體例中軸決定立法框架的關鍵要素，對整個文本具有提綱挈領的作用?，F分別對公共數據地方立法從以上三個維度進行檢視。

第一，現有公共數據地方立法的體例中軸大多遵循公共數據各生命周期管理展開。以無錫市辦法為例，該辦法依循數據平臺的“規劃與建設”，公共數據的“匯聚與采集”“共享與開放”等數據的生命周期時序安排立法，初步建立起了公共數據各生命周期的管理機制。各地方的公共數據地方立法的體例中軸大致與這一邏輯相仿。

第二，現有公共數據地方立法的體例內容設置具有一定的隨意性。以“數據平臺建設”為例，《寧波市公共數據管理辦法》（以下簡稱“寧波市辦法”）將其作為獨立的體例內容，江西省辦法和無錫市辦法將這一內容與“數據目錄管理”并為一章，《廣東省公共數據管理辦法》則將其歸入總則。

第三，現有公共數據地方立法各生命周期立法體例內容的共性是“資源化管理”與“資源化應用”。如前文所述，公共數據地方立法井噴的動因是國務院要求地方政府推動公共數據要素市場化利用，公共數據要素市場化應以“公共數據資源化為前提”，由“資源化利用”導出“資源化管理”也是題中應有之義。因此，公共數據各生命周期的立法體例按照其共性應分為數據共享、數據開放等“資源化利用”內容和由數據平臺建設到數據資源報廢在內的數據全生命周期“資源化管理”內容。

二、數據資源化管理制度在地方立法中設置的必要性

建立公共數據要素統一大市場離不開以市場主體需求為導向、切實降低制度性交易成本的制度更新。而通過地方立法完善公共數據要素市場制度，恰恰是激發以大數據樣態沉淀的公共數據的價值，是使公共數據要素充分迸發、涌流的重要舉措。因此，公共數據要素市場化導向下的“數據資源化管理”地方立法正是對黨中央、國務院優化營商環境號召的積極回應。筆者認為，將“數據資源化”作為公共數據地方規定立法體例內容，有三方面的必要性。

（一）公共管理和服務機構對明確自身行使數據經濟職權制度依據的需求

“數據資源化管理”之所以不可或缺，是因為“數據資源”是公共管理和服務機構對公共數據行使權力的邏輯起點所在。公共管理和服務機構對公共數據進行管理、利用由來已久，這種管理、利用格局使公共數據的性質近乎于“公法上的物”。所謂“公物”或者“公產”（domainepublic）的理論，即政府對所謂“公物”享有所有權的理論，此種公物上的所有權又因僅能“為國家或者公共團體所特有的公共目的而支配”而與私人所有權而區分。當然，具體到公共數據的性質這一領域，公物理論所指的所有權應向使用權轉變為宜。在公物理論領域，公物權屬的確認關系著政府實施公物管理權的方式、內容、界限等諸多問題，這一結論同樣適用于公共數據。

概而言之，數據資源化管理制度的確立可以回答公共管理和服務機構行使數據開放、共享等職權時“何以能為、當如何為”的詰問。

（二）我國數據經濟發展對公共數據制度開放性體系的訴求

數據產權制度對于數據經濟發展具有重要意義。在民法財產權權利與權能理論的視域下，“資源”很難經由法律解釋或漏洞填補被歸入私法制度上的任何一種權利客體，亦當然不能具有法定的權利并借此以生發出特定的權能，遑論由其衍生出數據經濟制度；在經濟學的視域下，“資源管理”這一難以界定初始權利的數據產權制度，按照科斯第二定律進行演繹，不難推知其必然將使得數據經濟市場與“帕累托最優”愈行愈遠。另外，按照《立法》的規定，數據產權屬于法律保留事項，僅能通過法律進行規定，地方立法無權做出規定，而數據資源化管理制度，卻正好可以在必要時作為承接“數據產權”的制度載體。

（三）公共數據地方立法對立法體例凝練簡潔的要求

從立法技術層面而言，一個集成的“數據資源化”章節要比多個零散的章節更有利于維持法秩序的統合性以及邏輯的一致性。以寧波市辦法為例，該辦法與數據資源化管理相關的體例內容共有四章，這四章所包括的條文，至多不過5條，最少則只有2條，38個條文被析散分布于10個章節之中。由此可見，如果不在立法技術上采取提取“上位概念”式的集約式體例內容劃分，將公共數據各生命周期內容整合在一個體例內容下，極其容易讓法律文本陷入既“單薄”又“臃腫”的矛盾當中，使得公共數據資源化管理法秩序趨于碎片化。

就對行政需求的回應立法層面而言，維持一個開放的“數據資源化”章節是具有前瞻性的立法體例內容劃分。公共管理和服務機構數據治理轉型主要是由工具理性與價值理性的觀念差異轉變所主導，在這一過程中，對于數據管理的前瞻性十分重要。事實上，數據實踐活動遠比既有立法文本表述的復雜且深遠得多，而且這種業務活動的流程還在日益地增多和完善。對于公共數據地方規定立法而言，如果不有所預見性地將所有的數據資源化體例內容進行歸集，那么將不免面臨每次回應修法便要對體例安排“大動干戈”的尷尬局面。

三、在公共數據地方規定中設置“數據資源化管理”的舉措建議

（一）以服務數據要素統一大市場為基本導向構建公共數據質量體系

數據要素統一大市場的形成離不開公共管理和服務機構在公共數據的全生命周期管理中貫行標準化、公開化的利企便民理念，具體而言有兩方面的舉措。

1.數據資源管理標準化。對于“數據資源化管理”這一體例內容中的“數據質量”不僅要包括數據的“可用性”，還應包括“便利性”。數據資源標準化管理立法應以數據要素市場需求為導向，設置數據資源可利用與便于利用的原則性規定，探索建立數據基礎和地方標準，積極建立區域乃至全國大市場下的數據統一質量體系，使得地方公共數據資源在數據要素統一大市場的流轉暢通無阻。

2.數據標準公開化。數據資源化管理的根本目的是利企便民，優化營商環境。應明確規定數據質量標準的公開屬性與公開渠道。通過數據標準公開便利數據要素市場主體使用公共數據，同時可減少市場主體的制度性交易成本。

（二）在預算經濟性原則指導下建立數據資源分類分級報廢機制

數據資源的分類分級報廢是公共預算經濟性的內在要求，也是數據資源化管理的重要體現。公共數據按照來源分類，大致可以分為采集取得的基礎數據、處理所得的衍生數據、處理和制作取得的數據衍生產品。筆者認為，對于基礎數據如果貿然刪除，時過境遷則有可能難以再行采集，因此除因法定存儲期限屆滿應禁止刪除。對于衍生數據，則要有預見性地避免因重復需要、重復處理而造成的資源浪費，應對其謹慎刪除。對于數據衍生產物、服務系統的報廢應參照資產管理相關辦法進行管理。

（三）合理安排“數據資源化管理”在地方立法中的體例

1.公共數據綜合性立法和公共數據管理立法宜將公共數據專章規定，置于“總則”之后，以“公共數據資源化管理”與“數據共享與開放”這一數據資源化利用體例內容并發駢行，構成真正意義上的公共數據資源化管理體系。

2.對于綜合性的數據立法而言，公共數據資源化仍然不失為一種優秀的體例內容安排可供選擇。對于綜合性數據立法的立法者而言，可以將“數據資源化”作為次級章節列入“公共數據”這一部分。