市域社會治理現(xiàn)代化：體系范疇與能力提升

郎曉波

（中共杭州市委黨校 法學與社會學教研部，浙江 杭州 310024）

社會科學的重大價值在于對時代問題的回應和解答。2018 年6 月4 日，中央政法委秘書長陳一新在全國新任地市級黨委政法委書記培訓示范班開班式上首次提出“市域社會治理”的概念。黨的十九屆四中全會和十九屆五中全會都將“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”納入堅持和完善共建共治共享的社會治理制度要求，標志著社會治理進一步向市域范圍轉(zhuǎn)換。“市域社會治理”這個兼具理論性與實踐性的概念從首次提出到寫入全會報告歷時不長，學術(shù)界的相關(guān)研究處于啟動階段，亟須從科學范疇建構(gòu)的角度去引導這樣一個時代命題。重大的時代命題倘若沒有相應的科學范疇支撐，往往會淪為流行一時的口號而不能成為一種話語權(quán)，只有形成相應的學理范疇并通過學術(shù)對話去分析、運用或批判，才能保持長久的生命力。從學理上追溯和闡釋市域社會治理及其現(xiàn)代化的科學內(nèi)涵，并形成相關(guān)理論體系、學術(shù)體系和話語體系的內(nèi)在表達，是實現(xiàn)黨中央關(guān)于加快推進市域社會治理現(xiàn)代化目標的邏輯起點。由此，本文從經(jīng)典社會學中“社會結(jié)構(gòu)論”和“社會主體論”兩大理論流派關(guān)于“社會構(gòu)成”的探討入手，厘清“市域社會”與“市域社會治理”的學理概念，從體系和能力兩個維度構(gòu)建“市域社會治理現(xiàn)代化”的研究范疇，并進一步提出加快推進市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

一、“市域社會”概念的理論溯源

“市域社會治理”涵蓋了“市域”“市域社會”“社會治理”等多個范疇。按照概念切分的研究方法，學者指出“市域”具有行政或空間屬性，指涉地級市的行政區(qū)域范圍。“市域”專指設區(qū)城市的行政區(qū)域和層級（副省級城市、省會城市和計劃單列市）。由此，學界提出“市域社會治理”是指以城市行政區(qū)域為范圍，依靠黨委政府、企事業(yè)單位、社會組織等，通過治理機制創(chuàng)新對轄區(qū)內(nèi)的人、組織和事務等進行管理服務的過程。要理解“市域社會”前提是弄清楚“社會”的構(gòu)成原理，不能將“市域社會治理”簡單理解為在市域范圍內(nèi)實施的社會治理。盡管陳一新也曾表示市域的層級至少應是“設區(qū)的市”，但更關(guān)鍵的是要通過“市域社會治理”來解決市域內(nèi)影響國家安全、社會安定、人民安寧的突出問題。可見，“市域社會”不僅是純粹的地域空間范疇，更是社會治理的“容器”，包含豐富的治理指向，這是學界在進行概念剖析時需要挖掘的內(nèi)容。超越行政或空間屬性，從“社會構(gòu)成”的一般意義理解“市域社會”是理解“市域社會治理”的基礎，也才能為市域社會治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑提供學理支撐。

“如何界定社會”是社會學理論的經(jīng)典議題。從個體與社會的關(guān)系出發(fā)，學界形成了“社會結(jié)構(gòu)論”和“社會主體論”兩大理論派別來把握“社會”的定義。“社會結(jié)構(gòu)論”將“社會”理解為一個與經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)相對應的領(lǐng)域或系統(tǒng)，強調(diào)社會結(jié)構(gòu)對個體行動的影響。結(jié)構(gòu)功能主義的代表人物帕森斯指出，可以把社會當作一個系統(tǒng)來分析，社會結(jié)構(gòu)可以等同于社會系統(tǒng)，系統(tǒng)具有抽象性、層次性和整體性的特征。社會結(jié)構(gòu)的力量異常強大，憑借個體力量無法實現(xiàn)。帕森斯進一步提出，為了有效發(fā)揮社會系統(tǒng)的整體功能，各個子系統(tǒng)要按一定的規(guī)范模式緊密聯(lián)系在一起。馬克思的社會結(jié)構(gòu)理論在解讀“社會”時體現(xiàn)出系統(tǒng)性分析方法與層次性分析方法的統(tǒng)一。馬克思認為社會是由不同的結(jié)構(gòu)組成的完整系統(tǒng)，其中結(jié)構(gòu)分成橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和縱向的層次結(jié)構(gòu)。橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)等不同領(lǐng)域，縱向的層次結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為任何社會結(jié)構(gòu)都可以分成若干等級的子結(jié)構(gòu)，高一級結(jié)構(gòu)都由低級的子結(jié)構(gòu)組成。各個不同領(lǐng)域及其若干等級子結(jié)構(gòu)間相互聯(lián)系、相互作用推動了社會的發(fā)展，就如同機械齒輪通過咬合與聯(lián)動形成一個有機體。“社會主體論”則將“社會”視作一個與國家和市場相對應的主體，廣義上包括政府、市場以及社會組織等多元主體，強調(diào)社會應突出行動者而不是抽象的“結(jié)構(gòu)”，正是有意義的行動主體建構(gòu)并不斷改變著社會的形態(tài)。圖海納指出“社會結(jié)構(gòu)論”這種“行動者缺席”的認知觀是嚴重需要反思的問題，社會應當體現(xiàn)行動者的主體性，找回“積極的行動者”。持同樣觀點的還有吉登斯，在他看來，行動者的主體性及反思性存在才是社會學理論最需要關(guān)注的，社會應包含多種行動者在具體情境中的實踐活動，這構(gòu)成了社會系統(tǒng)的基礎。他提出“社會”不是外在之物，而是內(nèi)在于主體活動之中的。當然，理論的分野不是絕對的。馬克思一方面對“社會結(jié)構(gòu)論”進行了領(lǐng)域和層次上的拓展，提出社會涵蓋經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域，將“社會結(jié)構(gòu)”闡釋得更加系統(tǒng)完整；另一方面，他也強調(diào)要將行動者這一要素納入社會，完整的社會應由“系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)”和“能動的主體”共同建構(gòu)。馬克思還進一步指出，無論是橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)還是縱向的層次結(jié)構(gòu)中，“人”都是最為核心的要素。在后期的研究中吉登斯也不斷修正對社會結(jié)構(gòu)與行動主體之間關(guān)系的判斷，并創(chuàng)造性提出“結(jié)構(gòu)化”理論來重建兩者關(guān)系。“結(jié)構(gòu)化”理論認為結(jié)構(gòu)和行為不是外在的二元關(guān)系，而是社會構(gòu)成的二重性。社會結(jié)構(gòu)內(nèi)在于社會行動，對行動主體具有約束性；行動主體塑造了社會結(jié)構(gòu)，反過來又受制于新的社會結(jié)構(gòu)從而再生行動條件。

上述理論為本文從社會結(jié)構(gòu)與行動主體互為建構(gòu)的角度把握“市域社會”提供了重要的學理依據(jù)，也為我們進一步詮釋“市域社會治理”的定義打開了思路。本文認為“市域社會”的內(nèi)涵包括：第一，從橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來看，“市域社會”包括經(jīng)濟系統(tǒng)、政治系統(tǒng)、文化系統(tǒng)、社會系統(tǒng)以及生態(tài)系統(tǒng)等，各個子系統(tǒng)構(gòu)成“市域社會”這個有機整體。第二，從縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)來看，“市域社會”處在“國家—省域—市域—縣域—基層”序列中，既要發(fā)揮“市域”這一行政層級的作用，也需要發(fā)揮層級傳遞的作用，以實現(xiàn)國家結(jié)構(gòu)完整統(tǒng)一。因此，對“市域社會”范疇的理解不能固定于特定的行政層級，正如施堅雅所指出的，行政區(qū)劃雖有合理性，但一定空間范圍內(nèi)的經(jīng)濟和社會生活自發(fā)形成并演化出來的系統(tǒng)才是真正能發(fā)揮實際作用的基礎結(jié)構(gòu)。第三，在實踐過程中，“市域社會”不同的系統(tǒng)以行動者的形式存在并發(fā)揮作用，如政府、企業(yè)、社會組織、群團組織等既隸屬于特定的子系統(tǒng)，又是積極的行動主體。概而言之，“市域社會”是指包含地級市行政區(qū)劃范圍內(nèi)一定規(guī)模的人群、內(nèi)部各個領(lǐng)域及其行動主體形成相對完整的分工和交換體系，同時在全國乃至全球體系中居于特定位置的開放系統(tǒng)。

二、“市域社會治理體系”的內(nèi)涵界定

社會治理體系和社會治理能力是社會治理制度及其制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)，其中，體系建設是推進市域社會治理現(xiàn)代化的目標導向，它關(guān)系到市域社會治理現(xiàn)代化的能力建設和運行機制建設。如前所述，“市域社會”由橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和縱向的層次結(jié)構(gòu)組成，不同系統(tǒng)以行動者的形式存在并發(fā)揮作用。本文基于該定義進一步剖析“市域社會治理體系”的內(nèi)涵。

面對社會治理“協(xié)作困境與技術(shù)理性風險”、基層社會治理“各自為政、信息孤島”等問題，黨的十八大以來黨中央就我國社會治理體系的制度探索進行不斷完善。黨的十八大提出要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。黨的十八屆三中全會進一步要求通過深化改革，實現(xiàn)從社會管理轉(zhuǎn)向社會治理的創(chuàng)新，并將社會管理體制調(diào)整為社會治理體制。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”黨的十九大提出要打造共建共治共享的社會治理格局，從2020年到2035年在基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的強國征程中，基本形成現(xiàn)代社會治理格局，社會充滿活力又和諧有序。黨的十九屆四中全會將共建共治共享的社會治理格局上升為社會治理制度，并進一步完善“黨委領(lǐng)導、政府負責、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，創(chuàng)新性提出“加快推進市域社會治理現(xiàn)代化”和“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的目標。黨的十九屆五中全會再次強調(diào)，要“加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現(xiàn)代化”，凸顯市域社會治理現(xiàn)代化的緊迫性和重要性。從中央頂層設計出發(fā)，體系改革呈現(xiàn)兩大要求：第一，強化社會治理體系的系統(tǒng)性和整體性，體系改革的重要目標是優(yōu)化社會治理的結(jié)構(gòu)、實現(xiàn)社會活力與秩序兩者有機統(tǒng)一。第二，強化社會治理體系中的協(xié)同性和參與性，體系改革的基本路徑是推動多方合作與參與、重塑社會信任與社會整合。因此，作為特定層級的市域社會治理體系的構(gòu)建和完善，從本質(zhì)上來說也是一種結(jié)構(gòu)性的制度安排。

從“市域社會”的橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)出發(fā)，“市域社會治理體系”的制度安排涉及以黨委政府為代表的政治系統(tǒng)、以市場主體為代表的經(jīng)濟系統(tǒng)、以社會組織等主體為代表的社會系統(tǒng)，并形成“政府—市場—社會”不同主體發(fā)揮“行政機制—市場機制—社會機制”協(xié)同運行功能。從“市域社會”的縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)來看，“市域社會治理體系”處在“國家治理體系—省域社會治理體系—市域社會治理體系—縣域社會治理體系—基層社會治理體系”序列中，既要保持作為行政區(qū)劃的“市域”這一層級的相對獨立性，又要承擔起保障整個層級體系上下貫通的功能。此外，市域社會治理現(xiàn)代化要牢牢樹立起“以人為本”的核心理念，發(fā)揮居民的自治能力和民主素養(yǎng)創(chuàng)造共建共治共享的氛圍。綜而述之，我們將“市域社會治理體系”理解為建立在社會治理體系縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)之上，包括橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)及其行動主體相互作用實現(xiàn)“市域社會”良善治理的一整套制度安排，在整個體系安排中，核心是“人”（見圖1）。構(gòu)建科學有效的現(xiàn)代化社會治理體系必須著眼于維護廣大社會成員的根本利益，確保社會成員廣泛的參與性，促進社會生活既充滿活力又和諧有序。

三、市域社會治理體系現(xiàn)代化的建構(gòu)目標

全面深化市域社會治理體系改革是一場關(guān)系到社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與社會秩序調(diào)整的正向社會變遷過程，確切地說，市域社會治理現(xiàn)代化的本質(zhì)就是整體性社會的發(fā)展過程。建構(gòu)現(xiàn)代化的市域社會治理體系，需滿足縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)的銜接性、橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的協(xié)同性、社會成員參與的公共性三大目標。

（一）縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)的銜接性

市域社會治理體系處在國家治理體系與基層社會治理體系的中樞地位，其職能和上下層級之間構(gòu)成密不可分的銜接、傳遞與互動體系。中央和地方、條和塊一直是我國國家治理體系中的兩條主線。國家治理體系可分為宏觀、中觀、微觀三個層級。宏觀治理層級是國家制定法律制度、國家公共決策和國家戰(zhàn)略的策源地，具有國家級戰(zhàn)略與決策的總體性和高覆蓋性；中觀治理層級是公共治理在省、直轄市、自治區(qū)層級的地方化，屬于地方治理體系的范圍；微觀治理層級是省、直轄市、自治區(qū)以下的基層結(jié)構(gòu)，屬于國家治理體系的末端。長久以來，基層社會主要采用“兩級政府、三級管理、四級網(wǎng)絡、五級細胞”的管理體制，在全局發(fā)展中社會治理所面臨的問題主要依靠局部尤其是基層來承擔化解。然而，社會轉(zhuǎn)型帶來的新型社會問題、社會矛盾尤其是現(xiàn)代社會的“流動性”風險并不能僅靠縣域和基層社會治理來化解，這也客觀導致近年來各地治理創(chuàng)新繁多，但實際收效甚微的困局。于是，優(yōu)化社會治理體系的層級結(jié)構(gòu)成為提升社會治理能力的重要議題。國家治理體系聚焦頂層設計，縣域社會治理體系以下的基層結(jié)構(gòu)則主要著眼于微觀實踐。市域社會治理體系處于頂層設計和基層實踐交匯部位，是承上啟下的中間層級，要充分發(fā)揮橋梁樞紐的優(yōu)勢。

（二）橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的協(xié)同性

隨著社會的發(fā)展，社會事務及社會需求越來越呈現(xiàn)出多元和復雜的特征。現(xiàn)代化社會治理體系的構(gòu)建必須建立起多種系統(tǒng)及其相應行動主體協(xié)同的觀念，依賴合作才能保證多種治理機制互補互促，從而實現(xiàn)社會治理成效的不斷提升。市域社會治理體系既要保障上下層級結(jié)構(gòu)統(tǒng)籌運轉(zhuǎn)，還應兼有同一層次內(nèi)扁平治理的開放性，呈現(xiàn)出市域本級傳遞輻射而形成不同系統(tǒng)及其治理主體同頻共振的遞增效應。因此，強化市級協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌能力成為當前治理體系改革的重要突破口。橫向的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)均由其內(nèi)在的結(jié)構(gòu)要素組成，并在多種系統(tǒng)中產(chǎn)生出多種類型的社會主體。“協(xié)同性”就要求市域范圍內(nèi)各系統(tǒng)、各主體之間形成協(xié)作能力，形塑協(xié)同合作和互補互促的多種治理機制，從而實現(xiàn)市域社會治理實踐目標的多重超越。協(xié)同的結(jié)果使系統(tǒng)獲益、整體加強并實現(xiàn)共同發(fā)展，最終形成大大超越原各自功能總和的新功能，發(fā)揮出市域整體性效應。當然，橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不是靜止、孤立的，而是在協(xié)調(diào)有序的狀態(tài)中保持動態(tài)穩(wěn)定協(xié)同。從這個意義上來說，市域社會治理體系現(xiàn)代化是一個復興社會主體并且創(chuàng)造多元社會主體的過程，包括國家黨政系統(tǒng)、市場系統(tǒng)和社會系統(tǒng)。當前，市域社會治理體系的協(xié)同性尤其要注重發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導核心作用，即在黨委領(lǐng)導下堅持和完善“一核多元”的協(xié)同共治體系。

（三）社會成員參與的公共性

從價值追求的角度來講，社會治理的價值觀很大程度上主要表現(xiàn)為政府合法性價值追求的轉(zhuǎn)變及社會權(quán)能的變遷，公共性是社會治理模式歷史演進過程中所追求的價值的走向。“公共性”的價值導向不止是一種理念，更是一種能力。新公共行政的先鋒學者弗雷德里克森明確指出，公共并不是一個大而空的概念，它就是治理的能力。市域社會治理體系現(xiàn)代化涉及對縱向和橫向系統(tǒng)的統(tǒng)領(lǐng)，這種統(tǒng)領(lǐng)不是通過某一個高出于這個復雜系統(tǒng)之外的單一主體能實現(xiàn)的，而應基于社會成員的公共利益，本著“為了社會、通過社會”的導向來完成能動社會的構(gòu)建。從“共建共治共享”到“社會治理共同體”的提出，都是社會治理體系公共性的建構(gòu)過程，即強調(diào)社會不同成員或公眾通過參與社會公共事務，激發(fā)參與意識，提升社會的自我協(xié)調(diào)和自治能力，進而培養(yǎng)公民理性、負責的參與精神，并形成長效、穩(wěn)定的參與機制。新信息技術(shù)的采用、更多的公民參與、民主協(xié)商制度的完善等，都是推動市域社會治理公共性價值目標的創(chuàng)新思路。而隨著這些多元手段和機制的采用，在市域社會進一步形成接納不同社會治理主體和社會成員的交往互動載體，進而打造出一種更為開放、多元和快速回應的社會治理體系。

四、市域社會治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

社會治理能力是社會治理體系運轉(zhuǎn)的實踐樣態(tài)，一方面，它隨著社會治理體系的變化而調(diào)整；另一方面，在同一社會治理體系框架下它也具有隨著社會發(fā)展演變進行自我更新的屬性。當然，社會治理體系現(xiàn)代化并不能必然帶來社會治理能力的提升，兩者不是一回事。2019年12月，中央政法委提出將在全國范圍內(nèi)啟動市域社會治理現(xiàn)代化試點工作，要各地探索具有中國特色、市域特點、時代特征的市域社會治理新模式。從經(jīng)驗知識來說，市域社會治理體系現(xiàn)代化必然包含制度的同一性或形式上的一致性，但在市域社會治理能力上仍存有時空差別。市域社會治理能力是圍繞市域社會治理體系而開展的社會治理實踐能力，它會隨著市域社會的發(fā)展變化不斷調(diào)整和更新治理要素，并且根據(jù)當下的實際情形進行能力優(yōu)化。由此，實現(xiàn)市域社會治理能力現(xiàn)代化就要求通過發(fā)揮市域社會治理體系現(xiàn)代化的制度優(yōu)勢，審時度勢、因地制宜對社會問題進行社會化、法治化、智能化和專業(yè)化治理，最終實現(xiàn)人民安居樂業(yè)、社會安定有序和國家長治久安。對應市域社會治理體系的構(gòu)成，市域社會治理能力包含以下因素：第一，從縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)來看，如何發(fā)揮“中介”角色將社會治理體系有效組織起來的能力，尤其是從政府權(quán)力的角度打造整體性政府。第二，從橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)來看，如何包容和吸納不同主體的能力，最大限度激發(fā)社會的公共性。第三，從“人”作為核心要素來看，如何將制度的意志轉(zhuǎn)變?yōu)槊癖咀杂X的能力，構(gòu)造自治結(jié)構(gòu)實現(xiàn)社會“善治”。由此，本文從提升市域社會層級鏈合能力、市域社會整合能力和居民自治能力三個方面提出推動市域社會治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑。

（一）提升市域社會層級鏈合能力

“鏈合（linkage）”概念由社會學家齊美爾提出，“鏈合”與群體內(nèi)部的整合（integration）關(guān)系相對，主要是指內(nèi)群體和外群體的接合關(guān)系。斯瑞特等學者則強調(diào)“鏈合”是指組織或體系間一種垂直性的網(wǎng)絡聯(lián)系，組織的“中介”特質(zhì)決定“鏈合”作用發(fā)揮。市域社會治理體系從縱向來看處于國家宏觀治理體系和基層社會微觀治理體系之間。縱向?qū)蛹壷刃蛴匈囉谝砸辉獧?quán)力中心為基礎，自上而下借助等級化的科層管理架構(gòu)和相對封閉的命令運作體系建立命令協(xié)調(diào)機制。這一運作過程暗含著基層與上級、塊與塊、條與塊之間權(quán)責不等、協(xié)調(diào)不力等張力。因此，完善層級政府間的職能配置與權(quán)責關(guān)系是理順社會治理縱向體系的關(guān)鍵。傳統(tǒng)改革主要通過龐大的中央政府自上而下發(fā)揮協(xié)調(diào)作用，沒有超越體系設計的功能性原則。2015 年新修正了《中華人民共和國立法法》，賦予設區(qū)的市地方立法權(quán)。2018 年中共中央印發(fā)了《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》，賦予省級及以下機構(gòu)更多自主權(quán)，突出不同層級職責特點，允許地方根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設置機構(gòu)和配置職能。立法權(quán)是市級政府在市域社會治理體系建構(gòu)中發(fā)揮主導者、協(xié)調(diào)者角色的重要資源。地方立法權(quán)有助于“市域”根據(jù)各自發(fā)展需要及時調(diào)整治理政策。由此，層級鏈合力是以市域立法權(quán)為關(guān)鍵抓手，通過立法形式發(fā)揮市級政府總攬全局、跨層級協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的能力。具體而言，提升市域社會層級鏈合能力的路徑包括：第一，夯實并完善地方立法權(quán)。從制度和規(guī)范層面處理好中央與地方、地方政府與基層的關(guān)系以及地方政府職能部門之間的關(guān)系。根據(jù)利益范圍、地域范圍和事務性質(zhì)三項基本標準明確縱向?qū)蛹壍纳鐣卫頇?quán)責邊界。積極探索通過擴容地方立法權(quán)來提升市域社會治理能力。第二，加快整體性政府轉(zhuǎn)型進程。整體性政府理論的代表學者希克斯提出，構(gòu)建整體性政府代替功能性政府，對公共部門的主要功能和服務領(lǐng)域進行協(xié)同，是實現(xiàn)“部門化”向“整體性”轉(zhuǎn)變以增強政府社會治理和服務的有效性與責任性、解決以往跨界治理不力問題的重要方式。通過組織結(jié)構(gòu)調(diào)整加快新一輪機構(gòu)改革的力度，實現(xiàn)政府管理有統(tǒng)有分、有主有次、履職到位、流程通暢。第三，提升市域社會治理的信息處置能力。市域社會具有融合體特質(zhì)和對象廣泛的特點，這也決定了市域社會治理信息具有復雜性和多樣性。信息是協(xié)調(diào)的基礎，治理主體尤其是政府要不斷提升通過信息網(wǎng)絡技術(shù)迅速而全面地對市域范圍內(nèi)的信息進行收集、篩選、研判、利用并據(jù)此形成科學決策的能力。需要指出的是，整體性政府的建構(gòu)及信息處置運用能力的提升都要建立在市域社會治理法治化的制度框架中進行。

（二）提升市域社會整合能力

社會學界普遍認為社會系統(tǒng)只有獲得并維持充分的社會整合（social integration）才能形成持久的秩序并經(jīng)歷不斷發(fā)展的過程。帕森斯把“社會整合”界定為“社會體系各部分的和諧關(guān)系及體系內(nèi)已有成分的維持”，他還指出，社會整合的實現(xiàn)必須具備兩個不可或缺的條件：第一，有足夠的社會成員作為行動者并按角色體系行動。第二，通過文化模式將社會行動維持在基本秩序之內(nèi)。費爾德曼區(qū)分了三種類型的社會整合：人際整合、功能整合和規(guī)范性整合。具體而言，人際整合是建立在成員之間的互惠性偏好基礎上的群體整合方式。功能整合是指不同類型的功能之間形成一個共生、共棲的系統(tǒng)，涉及子系統(tǒng)之間的專業(yè)互補以及有效地履行其不同主體功能。而規(guī)范性整合則類似于道德整合，即所有的成員都接受并踐行一整套道德規(guī)范，涉及成員對諸多與自身相關(guān)聯(lián)的行為所達成的共識程度，它能夠彌合系統(tǒng)內(nèi)部與系統(tǒng)之間的摩擦和沖突，進而維持和諧運作與功能最大化。此外，豪斯、恩伯森和蘭蒂斯進一步探討了實現(xiàn)社會整合的要求，包括社會結(jié)構(gòu)的多元形態(tài)、數(shù)量和質(zhì)量以及它們的功能性內(nèi)容。可以說，學界從定義、功能以及實現(xiàn)方式等對社會整合開展了全方位的研究，這也為我們認識市域社會治理體系的橫向系統(tǒng)結(jié)構(gòu)以及如何發(fā)揮整合能力提供了重要參照。從微觀層面來看，不同的子系統(tǒng)或主體基于各自的運行方式對社會治理產(chǎn)生促進或阻礙作用，社會整合則通過調(diào)適各個系統(tǒng)的心理或行為使其形成共治合力。由此，社會整合能力是指在市域社會系統(tǒng)中，基于理念、文化、道德、法律、互惠等規(guī)范引導使不同的社會主體達成共識，并通過互動機制實現(xiàn)資源優(yōu)化配置、治理效能最大化的過程。具體而言，提升市域社會整合能力的路徑包括：第一，以功能整合為基礎培育并發(fā)揮多元主體的治理功能。社會整合力的核心是功能整合或服務整合，而非簡單的人際、組織或主體整合。后者是發(fā)揮社會整合力的手段，其追求的核心是采取有效的方式實現(xiàn)服務的有效供給與社會秩序的和諧運行。因此，功能整合的實現(xiàn)首先要建立在主體各司其職的前提下，包括夯實各級黨委引領(lǐng)和凝聚功能，提升市直部門與基層政府的社會管理效能，恢復基層自治組織的治理功能，鼓勵各類社會組織參與治理，探索人民團體參與治理新途徑以及激發(fā)企業(yè)參與社會治理的活力。第二，建立協(xié)同共治機制。社會整合力的提升需基于協(xié)同共治機制，尤其要理順政府、市場與社會的互動關(guān)系。在傳統(tǒng)模式中，政府對社會的單向管控不僅抑制了社會的表達和反饋功能，還將社會各個主體割裂，導致社會資本流失。協(xié)同共治機制彌補了以上不足，盡管它同樣也包含管理與規(guī)范要求，但更強調(diào)通過結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)和功能創(chuàng)新，形成新的合作競爭關(guān)系。這種競爭不是主體自身特性的喪失或彼此替代，而是相互吸引、補充和促進。因此，需要注入去行政化、服務導向等理念，將民主化、法治化作為協(xié)同機制更新的要件。第三，提供社會整合的文化支撐。文化是城市發(fā)展的基本要素，將市域文化資源創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化為治理之魂，是提升市域社會整合能力應當考慮的問題。文化支撐不僅是主體內(nèi)部治理思維達成一致，還包括社會及其成員對市域社會治理手段變革倡導的認同與內(nèi)化。通過社會文化共識的形成特別是整體性、系統(tǒng)性治理理念的成熟來推進“人心治理”。

（三）提升居民自治能力

社會轉(zhuǎn)型帶來的“個體—共同體”關(guān)系變遷對傳統(tǒng)社會治理形成“消解結(jié)構(gòu)”因素，使社會治理在基礎、秩序、資源和結(jié)構(gòu)、風險防控形勢等方面面臨挑戰(zhàn)。作為社會學的經(jīng)典概念，共同體肩負著建立并連接個人和社會相互關(guān)系的使命與擔當。對共同體的系統(tǒng)性闡述可以追溯到德國社會學家滕尼斯提出的“共同體”和“社會”這一對立范疇，共同體蘊含基于共同的歷史、傳統(tǒng)、信仰、風俗及信任而形成的親密無間、相互信任、守望相助的人際關(guān)系。從“共同體”到“社會”象征著從傳統(tǒng)狀態(tài)進化到現(xiàn)代主義、從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟進化到自由市場經(jīng)濟以及從鄉(xiāng)村進化到都市社會。馬克思指出，“人的本質(zhì)是人的真正的共同體”。面對日益膨脹的都市帶來的個人危機和社會失范，芝加哥學派代表人物帕克認為要讓個體通過共同體重建中的參與行為賦予都市生活以意義。近年來，學界重新興起關(guān)于共同體思想的探討并形成新的認識，體現(xiàn)在以下三個方面：其一，研究者不再將共同體視為自然發(fā)生的而是一種建構(gòu)物。其二，共同體不僅是組織系統(tǒng)，也是意義系統(tǒng)，充滿情感和價值意義。其三，共同體并沒有在現(xiàn)代社會中徹底消亡，在更加自由的社會中，人們試圖通過共同體生活以修復日益被社會侵蝕的人的完善性。沿著理論發(fā)展的軌跡，我們發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)代都市及其社會治理的變遷實際上是一個以居民自治為動力的共同體重建過程。居民自治與共同體唇齒相依、互促共進。建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體在實現(xiàn)個體對自主性需求和社會對秩序需求之間尋找到一種共生性的平衡。換句話說，社會治理共同體既捍衛(wèi)個體自主性又維持社會秩序。因此，居民自治能力是通過強化社會個體自主和自我行動能力，進而實現(xiàn)新型的地域性共同體再造，形成活力與秩序并存的長效格局。具體而言，提升居民自治能力的路徑包括：第一，以保障和改善民生實現(xiàn)居民賦權(quán)增能。對于居民而言，民生福祉既是一項重要的社會權(quán)利，又是使居民得以真正有效行使公共行動能力的必要條件。這也是黨中央將民生工作和社會治理工作結(jié)合起來作為社會建設兩大根本任務的重要依據(jù)。“以人為本”的重點是要在滿足人民對美好生活的需求過程中提高居民的積極性、參與性、主動性和創(chuàng)造性，有權(quán)利、有尊嚴地實現(xiàn)自治。第二，加大對社會組織的培育扶持力度。社會組織是連接國家和個體的紐帶，是實現(xiàn)居民自治的依托。社會只有通過結(jié)構(gòu)化、組織化的路徑，才能將原子化的個體編織起來。當然，社會組織不是個體之間任意的機械組合，它依賴政府有效扶持和引導將可共享的價值資源與制度資源聯(lián)結(jié)起來，真正打造個體參與公共生活、獲取公共服務、建構(gòu)社會關(guān)系的共同體。第三，打造參與型社區(qū)。參與型社區(qū)的本質(zhì)是自治回歸，通過基層社會治理體制改革、權(quán)力下放和公民參與，建立可分享的社區(qū)文化，使居民成為積極行動的公民。通過培養(yǎng)和挖掘社區(qū)領(lǐng)袖、培育和發(fā)展社區(qū)社會組織、建立協(xié)商民主機制、建立信任和互惠機制以及發(fā)展友善的鄰里關(guān)系等途徑，打造生活共同體并進而構(gòu)建起新型的市域社會治理共同體。